Upravni postopki so v sodobni družbi formalni okvir reševanja javnopravnih razmerij, to je razmerij, ki se vzpostavljajo med oblastjo in posameznimi osebami, ko gre za uveljavljanje njihovih pravic, obveznosti in pravnih koristi v soočenju z javnim interesom in pravnim položajem tretjih oseb. V nekaterih tujih ureditvah je pomen upravnih postopkov in njihove kodifikacije še širši skozi skupni zakon, ki ureja neredko tudi normodajne postopke oziroma izdajo splošnih upravnih aktov. Na naših tleh pa pomeni Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP), sprejet leta 1999 in nadaljujoč tradicijo kodifikacije od prvega Steskovega postopkovnika iz leta 1923 in nadalje avstrijskega in jugoslovanskega ZUP, osnovo za odločanje o posamičnih zadevah na podlagi že obstoječih dejanskih okoliščin primera.
Ker ureja ZUP vsa sistemska vprašanja, povezana z izdajo posamičnih in konkretnih upravnih aktov, je njegov pomen kot »male ustave« izjemen, saj v velikem deležu pomeni podrobnejšo opredelitev temeljnih ustavnih pravic in svoboščin za postopke upravnih organov. Zato smo uvodno pozornost v tej e-izdaji monografije namenili prav ustavnopravnim razsežnostim ZUP. V tem smislu je treba poudariti še vlogo ZUP v neupravnih zadevah, ko se bodisi na temelju področnega zakona (na primer Zakona o prekrških) bodisi na temelju 4. člena ZUP uporabljajo vsaj njegove temeljne določbe: na primer glede pravice stranke do izjave ali obrazložitve odločitve, pretežno nadgrajujoč 22. člen Ustave o enakem varstvu pravic. Ne glede na področje odločanja pa se ob uporabi ZUP uresničujejo ustavne določbe o pravni državi, dostojanstvu, pravnem varstvu in več povezanih kavtel.
Poleg tega je skoraj vsak upravni postopek v jedru namenjen varstvu javnega interesa kot normiranih vrednot in ciljev materialne zakonodaje med deležniki na posameznih upravnih področjih za skupno dobro, ki naj prevlada nad posamičnimi interesi, ko bi ti javno korist ogrozili ali posegli v pravice drugih prizadetih oseb. Še več, upoštevaje razvoj družbe in razmerij med družbenimi podsistemi oziroma skupinami oseb (oblast v razmerju do državljanov in tujcev, gospodarstva, nevladnih organizacij in drugih subjektov), naj bi upravni postopek oziroma njegova splošna kodifikacija z ZUP omogočala ogrodje za dialog med deležniki in vzpostavitev bolj participativne družbe. Raziskave kažejo, da so oblastna razmerja urejena bolj učinkovito ob sodelovanju in tehtanju nasprotujočih si interesov pri sprejemanju oblastnih odločitev – čeprav stranki neljubih –, kar posledično tudi povečuje splošno zaupanje v nosilce oblasti.
Glede na vse to ni presenetljivo, da so upravni postopki – volens nolens – pogost pojav. Povprečen človek se v Sloveniji sreča z upravnim postopkom vsaj dvakrat letno (med najpogostejše postopke za fizične osebe spadata odmera dohodnine in podaljšanje prometnega dovoljenja), kolikor pa gre za nosilce dejavnosti, je udeležba v upravnih postopkih toliko pogostejša. Zbirno gre v Sloveniji po merilu obsega za skoraj deset milijonov postopkov oziroma upravnih odločb letno že na prvi stopnji, čemur sledijo pritožbene zadeve in nekaj tisoč sproženih upravnih sporov pred sodiščem. Vendar naj podatek o množičnosti ne zavede. Še pomembnejša značilnost upravnih postopkov pri nas je namreč njihova heterogenost.
Ta temelji na ustavni določbi o enakem varstvu pravic, kar pomeni, da se ZUP uporablja najmanj podrejeno, kolikor področni zakon (seveda ustavno skladno, zlasti brez redukcije temeljnih načel) posameznega pravila ali njihove skupine ZUP ne nadreja ali dopolnjuje. ZUP velja tako pri pobiranju davkov, socialnih transferjih, pridobivanju okoljskih in gradbenih dovoljenj, v inšpekcijskem nadzoru od trga, varstva živali in pravic delavcev do varstva osebnih podatkov ali delovanja šolstva, pri katerihkoli licencah in posebnih statusih, razdeljevanju javnih sredstev in tako dalje, s skupaj približno nekaj tisoč različnimi zadevami v EU, na ravni države, občin in posameznih nosilcev javnih pooblastil. Nadalje je funkcija ZUP povezovanje precej različnih tipov organov, ki so ZUP zavezani spoštovati, od upravnih enot in ministrstev do občinskih uprav in pisane množice nosilcev javnih pooblastil, to je različnih agencij, zavodov, tudi gospodarskih družb, če izvajajo javna pooblastila ali javne službe, kjer med drugim odločajo o pravicah in dolžnostih posameznih oseb. Nekateri upravni postopki so običajno razmeroma preprosti, spet drugi zelo kompleksni in težavni. Za vsa upravna razmerja pa ZUP zagotavlja, da se uravnoteženo skrbi za dvoje. Prvič, gre za varstvo javnega interesa in s tem učinkovito izvajanje javnih politik. ZUP torej zagotavlja avtoritarnost razmerij, ki se jim mora posamezna oseba podrediti v odnosu do interesa skupnosti. Izpolniti mora denimo določene zakonske pogoje, da lahko izvaja neko dejavnost. Drugič, ZUP zagotavlja varstvo pravic in pravnih koristi v konkretni zadevi vseh prizadetih posameznih oseb, to je v razmerju do njih onemogoča arbitrarnost in zlorabo prava oziroma nadrejenega položaja organa.
Bistvo rabe ZUP pa ni formalizacija, ki bi bila sama sebi namen, temveč sledenje temeljnim načelom in pravilom oziroma ciljem veljavnega upravnega prava, zato se ZUP aplicira nujno prilagojeno posameznemu primeru. Forma je pomembna za enakost, predvidljivost in sorazmerno soočenje pravno varovanih interesov, vendar ne sme nadvladati vsebinskim ciljem prava, naj bodo ti materialnopravni ali sistemski ali gre za upoštevanje temeljnih načel procesnega prava, kot so na primer zaslišanje stranke, dostop do informacij ali raba jezika. Na drugi strani procesa ne smemo podcenjevati, saj se prek postopka vzpostavljata vsaj način in obseg želenega izida – ali pa se ta spridi, ko postopku ni namenjena ustrezna pozornost. Človeški čut za pravično, zakonito in pošteno ter sorazmerno ima pri tem bistveno vlogo, zato upravnih postopkov niti ob njihovi standardizaciji ne morejo voditi računalniški algoritmi, ampak bo vodenje upravnih postopkov vedno žlahtno poslanstvo, če naj bo ZUP razumljen, kot je njegov namen.
Pri tem v slovenski znanstveni in strokovni literaturi beležimo veliko del, ko so ZUP ali njegovi posamezni instituti obravnavani, zelo malo pa je komentarjev člen po členu, kar je dnevna potreba sto tisočev javnih uslužbencev, drugih uradnih oseb in sodnikov ter strank in njihovih zastopnikov. V Republiki Sloveniji smo prvi komentar ZUP dobili leta 2004 v izdaji Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani ter uredništvu prof. dr. Toneta Jerovška in prof. dr. Gorazda Trpina, čemur je sledil komentar GV Založbe v letu 2008 pod redaktorsko taktirko Janeza Breznika, tedanjega predsednika Upravnega sodišča RS. Kljub sočasnim izdajam nekaj učbeniških del, zlasti avtorjev dr. Vilka Androjne in prof. dr. Erika Kerševana, prof. dr. Boža Grafenauerja, prof. dr. Toneta Jerovška in prof. dr. Polonce Kovač, se je tako kazala potreba po novem komentarju, saj je razvoj v zadnjem desetletju prinesel veliko novosti tako v teoriji in primerjalnih pravnih ureditvah kot tudi v upravni in sodni praksi.
Posluh za nov komentar sta naprej leta 2020, posodobljeno z dodatno knjigo leta 2022, izkazali Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani in založba Uradni list Republike Slovenije. Na pobudo Pravne fakultete smo urednika in strokovni koordinator as. Boštjan Koritnik povabili k sodelovanju takrat enajst (pri e-izdaji sedaj deset) vrhunskih strokovnjakov s področja ustavnega in upravnega procesnega prava, med katerimi so bili tako teoretiki kot sodniki, strokovni sodelavci in uradne osebe iz javne uprave in pravosodja, saj smo stremeli k visoki kakovosti, dodani vrednosti novega komentarja glede na obstoječa dela in hkrati znanstveni preverjenosti besedil ob njihovi uporabnosti za dnevno prakso.
Urednika želiva ob tej priložnosti izraziti nekaj posebnih zahval. Najprej avtorjem komentarjev, ki v delo in končni izdelek niso vložili le izjemno veliko svojega strokovnega znanja in izkušenj, temveč tudi entuziazem in zavzetost, da bi bilo delo vredno nove izdaje, služilo praktikom in razvoju teorije. Prav tako je treba poudariti, da smo se avtorji ob več perečih vprašanjih ali različnih razlagah usklajevali in stremeli k enotnim smernicam bralcem, kar po našem prepričanju zadevni komentar ob dani kombinaciji znanstvenega pristopa in praktične uporabnosti posebej odlikuje. Še toliko bolj, ker se je po prvi izdaji leta 2020 marsikaj izčistilo, vse to pa smo ali bomo avtorji redno vključevali v posodobitve v e-paketu Upravni postopek na portalu Tax-Fin-Lex, katerega nosilec je novi založnik, družba Tax-Fin-Lex, zoper v sodelovanju s Pravno fakulteto Univerze v Ljubljani in tudi založnikom knjižne izdaje Uradnim listom Republike Slovenije. Pričujoča izdaja je tako skupno delo vseh soavtorjev, čeprav je ob posameznih poglavjih oziroma členih ali njihovih skupinah avtorstvo vezano na posameznika. Slednje smo ohranili kot izkaz nosilstva teoretične obravnave in analize sodne prakse posamezne skupine institutov, čeprav so stališča v različnih poglavjih poenotena. Nadalje gre zahvala recenzentoma, profesorjema dr. Alešu Galiču in dr. Mateju Avblju. Končno, vsi, ki cenimo upravni postopek, se z njim ukvarjamo bolj ali manj pogosto ter razvijamo njegove funkcije, lahko le upamo, da bo skrb za to snov ostala stalnica založnikov.
Skleniva z dvojnim pozivom, ki je danes še prav tako aktualen kot je bil leta 2020. Prvič, politika in oblikovalci javnih politik bi morali več pozornosti nameniti upravnoprocesnim vprašanjem in redefiniciji ZUP glede na primerjalne trende v EU ter spoznanja sodobne teorije in sodne prakse. V tem pogledu bi bilo treba ZUP zasnovati na novo s poudarkom na (še) večji teži temeljnih načel in pravil v iskanju ravnotežja med primarno zaščito javne koristi in proaktivnim uresničevanjem pravic strank. K temu nas vodijo vloga oblasti v službi ljudi in različne družbene spremembe, od globalizacije do digitalizacije, kot notranji razlogi ter navsezadnje primerljivost z evropskimi vzorniki. Vzporedno bi bil že čas vsebinsko posodobiti nekatere institute, ki temeljijo na stoletni rabi ZUP pri nas, vendar ne ustrezajo moderni družbi, na čelu s pretirano obličnostjo per se, na primer z nepotrebnim obremenjevanjem strank in uradnih oseb z zastarelimi oblikami medsebojne komunikacije. Dodatno ne smemo spregledati, upoštevaje ne prav vzorno prakso pri nas na različnih področjih, na primer z deklarativnim ciljem posebnosti zaradi domnevne odprave administrativnih ovir, da je treba biti pri normiranju upravnih in drugih javnopravnih postopkov pozoren na mednarodno- in ustavnopravna načela tudi pri pripravi in sprejemu ter izvrševanju področnih zakonov, ko urejajo posebna pravila javnopravnih razmerij.
Ob bok gornjemu pozivu avtorji tega komentarja vabimo ali celo ocenjujemo kot nujno, da se sedanje določbe ZUP (in področnih zakonov) razlaga tako v konkretnih primerih kot tudi širše prednostno sistemsko in teleološko, ne črkobralsko in brez občutka za ločevanje zrna od plev, k čemur žal včasih zavaja že obstoječa nadrobnost in množičnost določb ZUP. Toda pomen ZUP je v njegovi operacionalizaciji ustavnih garancij in razvoju hkrati demokratične in učinkovite javne uprave ter družbe, k čemur bi morale stremeti že stranke v postopkih, vzorno pa vsaka uradna oseba in sodnik, ki odloča v upravni zadevi.
Urednika, avtorji in vsi drugi sodelujoči pri pričujočem delu se bomo trudili prispevati k tem ciljem tudi v prihodnje, z rednim spremljanjem napredka znanosti, sprememb sodne prakse in navsezadnje potreb prakse, vse z namenom, da ZUP pripomore k razvoju družbe, pri čemer včerajšnje rešitve ne morejo biti odgovor na današnja vprašanja in jutrišnje dileme.
V Ljubljani, avgusta 2024
Urednika:
Polonca Kovač in Erik Kerševan