TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod**

Upravne pogodbe so del pogodb uprave, s katerimi označujemo pogodbe, v katerih kot pogodbena stranka nastopa javnopravni subjekt. Poleg upravnih pogodb obsegajo tudi zasebnopravne pogodbe, pri katerih so stranke prirejene. Drugače kot pri slednjih pri upravnih pogodbah javnopravni subjekt izvršuje oblastna pooblastila, zato take pogodbe največkrat vsebujejo oblastne pravne norme.

Med upravne pogodbe v slovenskem pravnem redu uvrščamo koncesijsko pogodbo, pogodbo, ki se sklene namesto razlastitve, pogodbo o opremljanju, pogodbo o sofinanciranju iz javnih sredstev idr.

Po drugi strani pa teorija uvaja izraz javne pogodbe kot krovni pojem, ki obsega pogodbe o izvedbi javnega naročila, pogodbe o javnih koncesijah in pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu, ki so jim skupne nekatere značilnosti.

V tem prispevku bom obravnaval in orisal sistem upravnih pogodb in javnih pogodb v slovenskem pravnem redu s poudarkom na pogodbi o opremljanju in pogodbi o javno-zasebnem partnerstvu. Pozornost bom namenil potencialnim težavam, ki jih lahko sklepanje takih pogodb prinaša, in tudi prednostim, ki jih taka pravna razmerja prinašajo tako za zasebne investitorje kot tudi za javnopravne subjekte, ki v njih vstopajo.

Ob tem pregledu bom predstavil tudi razgibano prakso slovenskih sodišč in poudaril potencialno zanimive primere Sodišča EU, ki prikazujejo problematiko v luči predpisov Evropske unije.

2. Splošno o javnih pogodbah in upravnih pogodbah

Pogodbena razmerja med državo in drugimi osebami javnega prava na eni strani ter osebami zasebnega prava na drugi strani so že dalj časa predmet razprav v pravni teoriji, predvsem z vidika vprašanj, ali naj se neko razmerje obravnava kot upravna ali civilna zadeva. To razlikovanje se med drugim kaže v sodni pristojnosti in uporabi postopkovnih pravil, ko razločujemo med upravnim postopkom in civilnim pravdnim postopkom. Slovenska pravna teorija je tako ugotovila, da ima lahko tudi pogodbeno razmerje, v katero je vključena oseba javnega prava, civilnopravno naravo. Za taka razmerja, ki so praviloma premoženjska, je bil uporabljen izraz akti poslovanja kot nasprotje aktom upravljanja. Akt poslovanja označuje tisto delovanje oseb javnega prava, pri katerem te ne nastopajo kot nosilci oblastnih funkcij, ampak kot osebe, enakopravne drugim osebam, kot je to razvidno pri na primer naročanju storitev čiščenja poslovnih prostorov pri ponudniku takih storitev na trgu. Akti upravljanja pa označujejo tista pravna razmerja, v katerih osebe javnega prava nastopajo v oblastni funkciji, kot na primer v primeru izdaje vozniškega dovoljenja.

Novejša teorija upravnega prava razlikuje med novima izrazoma v zvezi s sistemizacijo pogodbenih razmerij, in sicer med javno pogodbo in upravno pogodbo. Teorija tako poudarja razliko med pogodbenimi razmerji oseb javnega prava z zasebnim sektorjem in enostranskim odločanjem. Bistvena razlika je v tem, da pri pogodbenih razmerjih vsebino razmerja oblikujeta obe stranki na podlagi medsebojnega konsenza, zato se zanje uporablja tudi izraz konsenzualna razmerja. Pri enostranskem in oblastvenem odločanju zasebni sektor nima pristojnosti za določitev oziroma sooblikovanje pravic in obveznosti. Po drugi strani so izrazi upravna pogodba, pogodba javnega prava in javnopravna pogodba sopomenke. Upravna pogodba označuje tista pogodbena razmerja oseb javnega prava, ki imajo javnopravno naravo, torej tista, pri katerih se prenaša neposredno upravljanje javnih nalog. Dejstvo, da gre za upravno pogodbo, ne izključuje uporabe pravil, ki so namenjena za civilna pogodbena razmerja, in prav tako ne pristojnosti rednih sodišč.¹

Poudariti je treba, da instituta upravnih pogodb slovensko pravo izrecno ne ureja kot posebne kategorije pogodb, zato jih moramo analizirati s pomočjo teorije in sodne prakse, ki med upravne pogodbe uvrščata nekatera pravna razmerja po kriteriju strank ter kriteriju cilja ali kriteriju posebnih določb oziroma kriteriju vsebine.²

Kriterij strank je obligatorna komponenta pravnega razmerja, da ga lahko uvrščamo med upravne pogodbe. Določa, da mora biti najmanj ena pogodbena stranka oseba javnega prava. Kriterij cilja nadalje zahteva, da mora biti pogodba sklenjena v javnem interesu, ki prevladuje nad drugimi interesi. Alternativno lahko pogodba namesto kriterija cilja izpolnjuje kriterij posebnih določb oziroma kriterij vsebine, kar pomeni, da vsebuje določbe, ki pomenijo prevlado osebe javnega prava in jih v zasebnopravni pogodbi druga pogodbena stranka običajno ne bi sprejela, oziroma da vsebuje tudi oblastne pravne norme.³

Kerševan tako upravne pogodbe opiše kot tiste pogodbe, pri katerih je ena stranka v vsakem primeru uprava ali drug nosilec upravne funkcije, vendar pa je to zgolj nujni, ne pa tudi že zadostni pogoj, da se razmerje podredi kot upravno. Posamezna pogodba se kot upravna pogodba torej kvalificira po kriteriju predmeta pogodbe in ne subjektov pogodbenega razmerja, kar pomeni, da je torej uporaba upravnih pogodb omejena le na področje javnopravnih (upravnih) norm. Upravna pogodba bo vselej tista pogodba, katere učinek je usmerjen v oblikovanje zakonsko reguliranih upravnopravnih razmerij.⁴

Po drugi strani so javne pogodbe (angl. public contract) širši pojem, ki se uporablja redkeje in naj bi označeval pogodbena razmerja med osebami javnega in osebami zasebnega prava. Posledično lahko pod ta skupni imenovalec uvrstimo pogodbe o izvedbi javnih naročil in koncesijske pogodbe.⁵ Nekateri menijo, da bi lahko med javne pogodbe uvrstili tudi pogodbo o javno-zasebnem partnerstvu, saj se ta z javnonaročniško obliko zelo približa javnim naročilom, koncesijska partnerstva pa lahko uvrstimo v okvir pojma koncesijske pogodbe.⁶ Drugi nasprotno poudarjajo, da je javno-zasebno partnerstvo razmerje, ki ni niti javno naročilo niti koncesija.⁷

Javna naročila so večinoma pogodbe civilnega prava in ne izpolnjujejo pogojev za upravne pogodbe. V skladu z Zakonom o javnem naročanju (ZJN-3)⁸ so to odplačne pogodbe, ki so sklenjene med enim ali več naročniki na eni strani ter med enim ali več gospodarskimi subjekti na drugi strani. Predmet pogodbe je izvedba gradenj, dobava blaga ali opravljanje storitev.⁹ Kot opredelilne znake javne pogodbe lahko identificiramo predmet pogodbe, pri katerem gre za blago, storitve in/ali gradnje; da gre za pogodbo oziroma sporazum med strankami, ki je odplačne narave, ter naročnika kot eno od strank pogodbe, med katere skladno z zakonsko ureditvijo¹⁰ uvrščamo organe Republike Slovenije, organe samoupravnih lokalnih skupnosti, druge osebe javnega prava, javna podjetja, ki opravljajo eno ali več dejavnosti na infrastrukturnem področju, idr. Nadalje lahko poudarimo tudi razlike med posameznimi tipi javnih pogodb. Tako je pri pogodbi o izvedbi javnega naročila plačilo za dobavljeno blago, opravljeno storitev ali izvedeno gradnjo načeloma opravljeno neposredno iz javnih sredstev, pri pogodbi o javni koncesiji pa gre za protivrednost v podelitvi pravice izkoriščati storitve ali gradnje, lahko tudi v kombinaciji s plačilom. Poglavitna razlika je torej v nosilcu operativnega tveganja, ki je pri koncesijski pogodbi izvajalec, pri pogodbi o javnem naročilu pa naročnik. Operativno tveganje skladno z Zakonom o nekaterih koncesijskih pogodbah¹¹ (ZNKP) vključuje tveganja, povezana s povpraševanjem in/ali z dobavo ter vključuje dejansko izpostavljenost tržnim nepredvidljivostim, kar pomeni, da ocenjena morebitna izguba za koncesionarja ni le nominalna ali zanemarljiva.¹²

3. Pogodba o opremljanju

Opremljanje stavbnih zemljišč je posledica načrtovanja razvoja poselitve in načrtovanja komunalne opreme in druge gospodarske javne infrastrukture v izvedbenih prostorskih aktih. Praviloma opremljanje stavbnih zemljišč skladno z Zakonom o urejanju prostora (ZUreP-3)¹³ zagotavlja občina.¹⁴

Opremljanje stavbnih zemljišč obsega projektiranje in gradnjo komunalne opreme in druge gospodarske javne infrastrukture, ki je potrebna, da se lahko prostorske ureditve, načrtovane s prostorskimi izvedbenimi akti, izvedejo in se namensko uporabljajo. Komunalna oprema so objekti oziroma omrežja gospodarske javne infrastrukture za izvajanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb varstva okolja v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja; objekti oziroma omrežja gospodarske javne infrastrukture za izvajanje izbirnih lokalnih gospodarskih javnih služb v skladu s predpisi, ki urejajo energetiko in javne površine v lasti občine.¹⁵

Gradnja stavb je dopustna le na opremljenih stavbnih zemljiščih, gradnja na neopremljenih zemljiščih pa je dopustna le pod določenimi izjemami, ko gre za samooskrbo skladno z zakonom ali ko investitor sočasno z gradnjo objektov zagotavlja tudi opremljanje stavbnih zemljišč po pogodbi o opremljanju.

Skladno s 167. členom ZUreP-3 se lahko investitor in občina s pogodbo o opremljanju dogovorita, da bo investitor namesto občine zgradil del komunalne opreme ali celotno komunalno opremo za opremljanje zemljišč, na katerih namerava graditi, in jo nato brezplačno predal občini. Stroške gradnje komunalne opreme, predvidene v pogodbi, nosi investitor. Če se investitor in občina ne dogovorita drugače, investitor nosi vse stroške gradnje komunalne opreme, ki bi jih nosila občina, če bi zemljišča v skladu s programom opremljanja opremljala sama. Če se nova komunalna oprema posredno ali neposredno priključuje na obstoječo komunalno opremo oziroma bremeni že zgrajeno komunalno opremo, je investitor dolžen plačati pripadajoči del komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo, ki se izračuna skladno z zakonskimi določbami.

S sklenitvijo take pogodbe se obveznost izgradnje komunalne opreme prenese iz občine neposredno na investitorja. Iz besedila predloga zakona, ki ga je Državnemu zboru predložila Vlada, izhaja, da je prepuščanje razvoja opremljanja stavbnih zemljišč investitorjem namreč izogibanje obveznostim in odgovornostim v zvezi z načrtovanjem prostorskega razvoja. Pogodba o opremljanju za občino ne sme pomeniti preproste rešitve, tako da po sprejemu občinskega prostorskega načrta ne sodeluje več v procesu načrtovanja tega prostora. Lahko je le »izhod v sili«, ko občina izčrpa vse druge možnosti za izvajanje opremljanja zemljišč. Občina bi morala zato že vzporedno s prostorskim načrtovanjem izvajati preveritve upravičenosti in trajnosti nameravanih posegov v prostor in jih konkretizirati v elaboratu o ekonomiki občinskega prostorskega načrta. Iz ekonomike občinskega prostorskega načrta morajo izhajati stroški nove komunalne opreme po posameznih območjih, ti pa morajo biti konkretizirani v programih opremljanja zemljišč in izvajanju opremljanja s strani občine. Investitorji tako ne bi bili več prisiljeni prevzemati obveznosti in nalog, ki so sicer v izvirni pristojnosti občin.¹⁶

V praksi se bo investitor za tak korak največkrat odločil, če bo preračunal, da komunalno opremljanje zemljišča v lastni režiji pomeni nižje stroške kot plačilo komunalnega prispevka, prav tako pa lahko taki odločitvi velikokrat botruje želja, da pride čim prej do zgraditve želene komunalne infrastrukture.

Ključni pogoj za sklenitev pogodbe o opremljanju je sprejetje odloka o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo, program opremljanja za sklenitev pogodbe pa ni nujno obvezen. Investitor lahko uspešno pridobi uporabno dovoljenje le, če je bila zgrajena in predana v uporabo vsa predvidena komunalna oprema ter objekti in omrežja druge gospodarske javne infrastrukture.

Opombe:

** Prispevek je pripravljen na podlagi istoimenske seminarske naloge, ki jo je avtor pripravil na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani pod mentorstvom prof. dr. Rajka Pirnata.
¹ V. Kranjc, nav. delo (2014), str. 77.
² Sodba Vrhovnega sodišča RS III Ips 80/2018 z dne 12. februarja 2019. 
³ K. Štemberger, nav. delo.
⁴ E. Kerševan, nav. delo, str. 241–251.
⁵ R. Pirnat, nav. delo (2008), str. 54–56.
⁶ B. Ferk, nav. delo, str. 188.
⁷ A. Mužina, nav. delo (2018), str. 96–103.
⁸ Uradni list RS, št. 91/15, 14/18, 121/21, 10/22, 74/22 – odl. US, 100/22 – ZNUZSZS in 28/23.
⁹ Skladno s 1. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3
¹⁰ Glej 9. člen ZJN-3.
¹¹Uradni list RS, št. 9/19, 121/21 – ZJN-3B in 50/23.
¹² 4. točka prvega odstavka 2. člena ZNKP.
¹³ Uradni list RS, št. 199/21 in 18/23 – ZDU-1O.
¹⁴ Glej drugi odstavek 157. člena ZUreP-3.
¹⁵ Glej 158. člen ZUreP-3.
¹⁶ Obrazložitev zakona o urejanju prostora (ZUreP-3), (2. 5. 2024).

Celoten članek je dostopen za naročnike!