TFL Vsebine / TFLGlasnik

Na strokovni konferenci Tax-Fin-Lex Upravni postopek: ZUP(-I) v praksi so ugledni strokovnjaki s področja upravnega prava predstavili ključne novosti, ki jih v slovenski pravni red prinaša novela Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP-I). Ob otvoritvi konference je Zlata Tavčar, direktorica družbe Tax-Fin-Lex, pozdravila udeležence in poudarila velik pomen srečanja v luči dejstva, da je Zakon o upravnem postopku letos doživel pomembne spremembe, vsebinsko pa sta za dogodek poskrbela urednika velikega komentarja ZUP dr. Polonca Kovač in dr. Erik Kerševan. Hkrati je ga. Tavčar udeležence že takoj povabila, da se tudi spomladi naslednje leto udeležijo dvodnevne konference v Portorožu.

Nekdanji minister za javno upravo Boštjan Koritnik je kot slavnostni govorec v uvodu konference pripomnil, da čeprav je pravnik z izkušnjami v organizaciji pravniških dogodkov, se je šele z izkušnjo ministrovanja zavedel, za kako široko in pomembno področje gre pri ZUP. Dr. Polonca Kovač s Fakultete za upravo Univerze v Ljubljani je izrazila prepričanje, da je tokrat šlo za prvi dogodek v seriji sorodnih dogodkov na temo ZUP: »Upravni postopek je večkrat podcenjen, češ, to je pač neki operativni proces, ki ga lahko izvaja referent številka 3. Pa temu oporekajo že številke. Postopki so heterogeni, vsako leto je zgolj na prvi stopnji izdanih nekaj milijonov upravnih odločb in okoli 300.000 na pritožbeni, potem je še okoli 45.000 upravnih sporov. Na področjih, kot so davki, sociala, kmetijstvo, in številnih drugih.«

Po drugi strani je dr. Kovač povzela, česa manjka ’na terenu’: »Srečujemo se s pomanjkanjem razumevanja sistemske razlage tako predpisov na sploh kot ZUP v javni upravi oziroma v določenih upravnih organih ali tipih upravnih organov. Stalno ostaja oziroma se pojavlja problem ločevanja med materialnopravnimi in procesnopravnimi instituti.« A je dr. Kovač razpravo vendarle usmerila s kančkom optimizma: »Če poznaš ZUP kot celoto, ga znaš in moraš dobro uporabljati; ZUP naj bi bil naš up, ne obup. In na terenu opažam veliko zanosa in volje, pravzaprav celo entuziazma na strani uradnih oseb«.

Dr. Kovač je uvodoma omenila, da je mag. Matjaž Remic z MJU eden poglavitni nosilcev najnovejše novele ZUP, sam pa je v šali pripomnil: »Kar vam je všeč, je moje delo, kar ni, pa je stvar medresorskega usklajevanja«. Sicer pa je bilo torišče njegovih razlag komunikacija med organom in stranko. »Gre pravzaprav za pravila, na katerih osnovi temelji upravni postopek kot demokratičen postopek, ki naj omogoči sodelovanje udeležencev v postopku. Možnost sodelovanja je nenazadnje en od elementov poštenega in pravičnega postopka, tako da bi moral biti interes tako na oblastni kot na neoblastni strani, da poteka ta komunikacija čim hitreje in čim lažje.«

Po besedah mag. Remica je temeljni cilj sprememb hitrejše odločanje organov, poenostavitev postopkov in zmanjšanje birokracije brez poseganja v raven pravnega varstva. Velik del njegove predstavitve je bil namenjen novostim na področju komuniciranja med organi in strankami. Novela podrobneje ureja elektronske vloge, uvaja samodejne potrditve prejema in jasneje določa pravila glede pravočasnosti in popolnosti vlog. Pomembne spremembe zadevajo tudi vročanje, kjer zakon nadaljuje usmeritev k elektronskemu poslovanju. Za poslovne subjekte postaja elektronsko vročanje pravilo, medtem ko so natančneje urejene tudi fikcije vročitve in različni načini dostave pošiljk. Remic je izpostavil še uporabo videokonferenčnih povezav v postopkih, ki morajo biti ustrezno navedene že v samem vabilu, ter uvedbo jezikovnega pomočnika kot alternative tolmaču v določenih primerih.

Dr. Katja Štemberger Brizani je v nadaljevanju analizirala spremembe glede udeležencev upravnega postopka. Predstavila je novosti pri statusu uradnih oseb, med drugim podaljšanje roka za opravljanje strokovnega izpita in poenostavitve pri izločitvenih postopkih. Poseben poudarek je namenila vprašanju pravnega interesa strank pri uveljavljanju pravnih sredstev ter novim pravilom glede zastopanja. Med pomembnejšimi novostmi je izpostavila možnost imenovanja začasnega zastopnika tudi za pravne osebe z neznanim sedežem ter posebna procesna varstva stranskih udeležencev v primerih informativnih odločb in odločb brez obrazložitve. Predstavila je tudi vlogo zastopnikov javnega interesa, kot sta državno odvetništvo in državno tožilstvo.

Pomemben del strokovne konference je bil namenjen predstavitvi sprememb, ki jih novela ZUP-I prinaša v ugotovitveni in dokazni postopek. Novosti je predstavila višja sodnica Nika Hudej z Upravnega sodišča Republike Slovenije, ki je poudarila, da novela organom omogoča doslej največjo procesno avtonomijo, hkrati pa od njih zahteva še večjo strokovnost in odgovornost pri vodenju postopkov. Poudarila je, da novela organom omogoča večjo procesno avtonomijo, hkrati pa od njih zahteva odgovorno uporabo novih pooblastil. Med najzanimivejšimi novostmi je predstavila predstavitveni narok, ki ga zakon uvaja kot neformalno pripravljalno procesno dejanje za učinkovitejše vodenje postopka. Novela zmanjšuje tudi število primerov, v katerih je obvezna ustna obravnava, ter omogoča širšo uporabo videokonferenčnih oblik dela. Na področju dokazovanja uvaja možnost uporabe pisnih izjav prič kot izjemo, prilagaja pravila glede izvedencev in podrobneje ureja ravnanje s tajnimi podatki. Posebna novost je tudi možnost ustavitve postopka neposredno v zapisniku.

Po njenih besedah zakonodajalec s spremembami išče ravnovesje med dvema pogosto nasprotujočima si ciljema – hitrostjo odločanja in ugotavljanjem materialne resnice. Organom je zato dana večja fleksibilnost pri izbiri vrste ugotovitvenega postopka. Posebni ugotovitveni postopek ostaja temeljna oblika ugotavljanja dejanskega stanja, medtem ko se lahko skrajšani postopek uporabi v primerih, ko zaslišanje stranke ni potrebno oziroma kadar je mogoče odločiti na podlagi uradnih evidenc ali podatkov, ki jih predloži sama stranka. Takšna ureditev naj bi prispevala k hitrejšemu odločanju v manj zahtevnih zadevah.

»Obsežna novela ZUP-I predstavlja pomembno modernizacijo slovenskega upravnega postopka. Prinaša številne digitalne rešitve, hitrejše procesne mehanizme in večjo fleksibilnost pri delu upravnih organov. Hkrati pa uspešnost reforme ne bo odvisna le od zakonskih določb, temveč predvsem od strokovnosti in odgovornosti uradnih oseb, ki bodo novosti uporabljale v praksi. Prav praksa bo v prihodnjih letih pokazala, ali bodo nove rešitve dosegle zastavljeni cilj – hitrejše, učinkovitejše in uporabnikom prijaznejše upravne postopke ob ohranitvi temeljnih načel pravne države.«

Pomembne spremembe se nanašajo tudi na ustno obravnavo. Novela odpravlja njeno obveznost v številnih primerih, kjer je bila doslej predpisana skoraj avtomatično. Po novem se bo ustna obravnava izvedla predvsem takrat, ko bo to dejansko prispevalo k ugotovitvi dejanskega stanja, učinkovitejšemu varstvu pravic strank ali hitrejšemu zaključku postopka. Tak pristop omogoča bolj prilagojeno in ekonomično vodenje posameznih zadev. Digitalizacija postopkov pa se odraža tudi v možnosti izvedbe videokonferenčnih obravnav. Te bo mogoče izvesti tudi brez soglasja vseh udeležencev, če bodo izpolnjeni zakonski pogoji. Organ bo moral zagotoviti ustrezna tehnična navodila ter preverjanje identitete udeležencev, kar naj bi omogočilo učinkovitejše delo zlasti v primerih, ko fizična navzočnost ni nujna.

Na področju dokazovanja velja izpostaviti novo ureditev pisnih izjav prič, spremembe pa zadevajo tudi izvedence. Novela zmanjšuje število primerov, ko je zaradi izvedenskega mnenja potrebna ustna obravnava, ter omogoča, da izvedenci svoje ugotovitve podajo v pisni obliki. Če se kasneje pokaže potreba po dodatnih pojasnilih ali razjasnitvah, lahko organ izvede tudi naknadno obravnavo.

V zaključnem delu je prof. dr. Polonca Kovač v okviru predstavljanja novosti pri sestavljanju upravnih aktov ponovno opozorila na pomen kakovostno pripravljenih odločb in sklepov. Čeprav novela uvaja več poenostavitev in nove oblike odločanja, ostaja zahteva po ustrezni obrazložitvi eden ključnih elementov zakonitega upravnega odločanja. Le obrazložena odločba lahko namreč zagotavlja učinkovito pravno in sodno varstvo ter uresničevanje ustavnih pravic posameznikov. Dr. Kovač je izpostavila razlikovanje med posamičnimi upravnimi akti, kot so odločbe in sklepi, ki ustvarjajo neposredne pravne učinke in omogočajo pravno varstvo, ter drugimi akti, med katere sodijo dopisi, zapisniki in poročila. Poudarila je, da obličnost upravnih aktov ni njihov bistveni element, temveč posledica njihove javnopravne narave in izvršljivosti.

Posebno pozornost je namenila novim pravilom glede zapisnikov. Novela omogoča uporabo neposrednih avdio- in videoposnetkov kot prilog zapisniku, kar predstavlja pomemben korak k digitalizaciji postopkov. Zapisniki morajo biti po novem jedrnati in natančni, zakon pa odpravlja tudi dosedanjo zahtevo po podpisovanju posameznih izjav vseh udeležencev. Med pomembnejšimi novostmi je predstavila tudi informativno odločbo, zoper katero bo mogoče vložiti ugovor v 21 dneh, ter odločbo brez obrazložitve, ki bo mogoča v primerih ugoditve zahtevku. Opozorila je še na pomen pravilnega pravnega pouka in na pogoste napake pri pripravi odločb, zlasti pri oblikovanju izreka in obrazložitve.

Dr. Erik Kerševan je prvi del konference zaključil s podrobnim povzemanjem posameznih novosti. En izmed pomembnih poudarkov predstavitve novele ZUP-I je bil namen zakonodajalca, da upravne postopke naredi učinkovitejše, preglednejše in bolj razumljive za stranke. Govorec je opozoril, da je sodna praksa v preteklosti pogosto ustvarjala vtis, da morajo upravni organi v odločbah zapisati čim več vsebine, da ne bi česa spregledali. Posledica takšnega pristopa so bile odločbe, ki so v nekaterih primerih obsegale tudi več sto strani.

Po njegovih besedah takšen način pisanja ni bil nikoli pravi namen upravnega postopka. Danes se vse bolj kaže, da so organi na tem področju ponekod zašli predaleč. Novela zato posredno spodbuja pripravo jedrnatih, vsebinsko osredotočenih odločb, ki vsebujejo vse zakonsko predpisane sestavne dele, vendar se izogibajo nepotrebnemu prepisovanju obsežnih vlog strank.

Posebej je bilo poudarjeno, da ni potrebno v odločbo dobesedno vključevati vseh navedb iz posameznih vlog. Ravno nasprotno – pravilno je, da organ pripravi kakovosten povzetek tistih dejstev in argumentov, ki so za odločitev bistveni. Sodobna tehnologija sicer omogoča hitro kopiranje in združevanje besedil, vendar to ne prispeva nujno k večji kakovosti odločanja ali boljšemu razumevanju odločbe.

Pomembna novost zadeva tudi pritožbo zaradi molka organa. Sodna praksa je že doslej dopuščala možnost pritožbe zaradi molka tudi v primerih, ko je bil postopek začet po uradni dolžnosti, vendar zakonska ureditev na tem področju ni bila dovolj jasna. Posledično je prihajalo do neenotne upravne prakse. Nekateri organi so takšne pritožbe dopuščali, drugi ne, dokončno razjasnitev pa je pogosto prinesel šele sodni postopek.

Novela ZUP-I to vprašanje zdaj izrecno ureja. Iz zakonskega besedila jasno izhaja, da ima stranka možnost vložiti pritožbo zaradi molka organa, kar prispeva k večji pravni varnosti in enotnejši uporabi predpisov v praksi.

Ob zaključku svoje predstavitve je dr. Kerševan poudaril, da je treba novelo uporabljati dobronamerno (bona fide, op.a.,), racionalno in v skladu z njenim temeljnim namenom. Čeprav zakon ni brez odprtih vprašanj in morebitnih dilem, prinaša številne rešitve, ki lahko ob premišljeni uporabi izboljšajo kakovost upravnega odločanja. Novosti sicer niso revolucionarne, vendar predstavljajo pomembne korake k učinkovitejšemu in bolj uporabniku prijaznemu upravnemu postopku.

Na koncu gre še enkrat ponoviti, da obsežna novela ZUP-I predstavlja pomembno modernizacijo slovenskega upravnega postopka. Prinaša številne digitalne rešitve, hitrejše procesne mehanizme in večjo fleksibilnost pri delu upravnih organov. Hkrati pa uspešnost reforme ne bo odvisna le od zakonskih določb, temveč predvsem od strokovnosti in odgovornosti uradnih oseb, ki bodo novosti uporabljale v praksi. Prav praksa bo v prihodnjih letih pokazala, ali bodo nove rešitve dosegle zastavljeni cilj – hitrejše, učinkovitejše in uporabnikom prijaznejše upravne postopke ob ohranitvi temeljnih načel pravne države. Zaradi naštetega bo konferenca, ki jo družba Tax-Fin-Lex načrtuje za naslednje leto, vsebinsko izredno privlačna.

Več fotografij si lahko ogledate na našem Facebook profilu!