TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvodno pojasnilo

Nedavno je parlamentarna opozicija zahtevala odreditev parlamentarne preiskave o aferi Black Cube in obvodnem financiranju političnih strank. Poskusili so dvakrat, a parlamentarna večina ni potrdila dnevnega reda seje Državnega zbora RS (v nadaljevanju: DZ), na kateri bi odredili ustanovitev parlamentarnih preiskovalnih komisij. Dne 25. avgusta 2026 sem po elektronski pošti prejel vprašanje predsednika Državnega zbora RS, g. Zorana Stevanovića, poslanega v vlogi predsednika parlamentarne stranke Resni.ca. V dopisu je izpostavil nekaj legitimnih in tehtnih ustavnopravnih vprašanj ob procesnem zapletu v DZ glede vložene zahteve za odreditev parlamentarne preiskave. Iz dopisa je bilo mogoče razbrati, da je prepoznal nastali konflikt med pomembnimi določbami ustave in med določenimi pravnimi instituti. Zanimala ga je pravilna razlaga določb ustave v tem primeru, možnost pravno pravilne razrešitve nastale procesne zagate, postavil pa je tudi vprašanje glede svoje odgovornosti v vlogi predsednika DZ, predvsem, ali je s svojim ravnanjem sam kršil Ustavo RS.[1]

2. Velika sistemska in procesna vrzel

Analiza pravne ureditve parlamentarne preiskave pokaže veliko sistemsko in procesno vrzel (praznino) v delovanju Državnega zbora (DZ). Parlamentarna preiskava je naslovljena v treh pravnih aktih: v Ustavi RS (ki določa, kdaj je ta »obvezna«), v Poslovniku DZ in v posebnem Poslovniku o parlamentarni preiskavi. Sistemski problem je mogoče prepoznati takoj in je velik, s tem pa ustavnopravno pomemben in za ustavno substanco nesprejemljiv.

Predsednik DZ vodi delo parlamenta v skladu s Poslovnikom DZ, seveda tudi v skladu z Ustavo RS in v skladu z odločitvami ali kolegija ali parlamentarne večine (tudi slednje je pomembno). Predsednik je v danem primeru izpolnil svojo ustavno in poslovniško dolžnost s tem, da je na zahtevo opozicije oziroma kvalificirane manjše skupine poslancev (najmanj 1/3) sklical izredno sejo in zahtevo po parlamentarni preiskavi kot točko uvrstil v predlog dnevnega reda.

Poslovnik DZ jasno določa, da se vse seje, tudi izredne seje, začnejo z dnevnim redom – z njegovo seznanitvijo in potrditvijo. Brez tega se seje ne morejo začeti. Če dnevni red ni potrjen, predsednik DZ ne more sam in samovoljno začeti seje DZ.

3. Razmerje med 93. in 82. členom Ustave RS

V tem primeru je bila izredna seja DZ predvidena za vprašanje, ki ga neposredno naslavlja Ustava RS (93. člen), dolžnost DZ pa je, da upošteva in spoštuje Ustavo RS. Problem nastane takoj in je očiten. Banalni »dnevni red«, s katerim se mora začeti vsaka seja, in sicer tako, da se z glasovanjem o dnevnem redu ta sprejme in potrdi, je bil v danem primeru grobo in neustavno zlorabljen kot procesna blokada, da bi se seja DZ sploh začela, nadaljevala in izvedla. To ni samo »izraba legalne procesne možnosti«, ampak gre za hudo zlorabo postopka/procedure in s tem hkrati za grobo kršenje ustave, kar zadeva legitimno/veljavno zahtevo najmanj 1/3 poslancev za ustanovitev in izvedbo parlamentarne preiskave.

Tu do konflikta med pravico poslanca, da odloča in glasuje po svoji vesti in v skladu s svojim mnenjem (82. člen Ustave RS) ter določbo Ustave RS glede parlamentarne preiskave (93. člen Ustave RS) sploh ne pride. Poslanec in poslanci kot kolektiv, torej kot DZ, sploh nimajo pravice, da z izrabo poslovnika in golim procesnim dejanjem, kot je potrditev dnevnega reda, procesno blokirajo uresničitev določbe Ustave RS, ki jasno določa, da DZ MORA uresničiti zahtevo po parlamentarni preiskavi, ki je ustavna kategorija in ustavna pravica manjšine (najmanj 1/3 poslancev, pa tudi Državni svet (v nadaljevanju: DS)). Zato poslanci sploh NIMAJO PRAVICE temu nasprotovati, to procesno blokirati ali tega ne storiti. To je USTAVNA DOLŽNOST poslancev in DZ, ki v celoti povozi pravico poslancev iz 82. člena Ustave RS. DZ glede tega sploh nima diskrecije odločanja: to po ustavi MORA narediti – omogočiti uresničitev take zahteve.

4. Poslovniška procesna vrzel (praznina)

Poslovnik o parlamentarni preiskavi je jasen (4.člen):

»O zahtevi za uvedbo parlamentarne preiskave Državni zbor ne glasuje. V aktu, s katerim odredi parlamentarno preiskavo na zahtevo, v celoti povzame vsebino zahtevka za odreditev parlamentarne preiskave iz zahteve, sme pa zahtevano parlamentarno preiskavo tudi razširiti ali dopolniti, kolikor je to v skladu s predmetom in namenom zahtevane parlamentarne preiskave in če temu ne nasprotuje predlagatelj zahteve za uvedbo parlamentarne preiskave.« (Poudaril A. T.)

Poslovnik o parlamentarni preiskavi začetek postopka glede vložene zahteve za parlamentarno preiskavo ureja v 3., 4. in 5. členu. Jasno določa, da akt o ustanovitvi oziroma odreditvi parlamentarne preiskave sprejme DZ – in ne morebiti predsednik DZ sam. Ob tem pa jasno določa, da se takšna zahteva uvrsti na dnevni red – in ne, da se parlamentarna preiskava odredi avtomatično ali de lege lata (po samem zakonu oziroma poslovniku). Gre torej za zadevo DZ kot kolegijskega organa, ne za zadevo predsednika DZ kot posameznika.

Tu nastopi ustavna dolžnost DZ, da pravilno vloženo zahtevo za odreditev parlamentarne preiskave uresniči – po sami Ustavi RS. Poslanci nimajo pravice in nimajo diskrecije, da z nepotrditvijo dnevnega reda procesno blokirajo začetek take izredne seje. Njihova dolžnost je, da jo omogočijo. Z glasovanjem proti takemu dnevnemu redu grobo kršijo Ustavo RS. Ne glede na to, da takšna kršitev Ustave RS ni nikjer izrecno opredeljena, zapisana oziroma noben pravni akt ne določa, kaj se zgodi v tem primeru in kako se izredna seja o taki zahtevi začne ali z aktom odredi parlamentarno preiskavo, četudi se dnevni red, na katerega je uvrščena taka zahteva kot točka, ne potrdi. Pravno bi moralo biti določeno, da se taka izredna seja o taki zahtevi začne avtomatično, s sklepom ali drugim pravnim aktom, ki sledi pravilno vloženi zahtevi upravičenih vlagateljev (najmanj 1/3 poslancev, torej manjšina v DZ).

Predsednik DZ nima pooblastila, da bi mimo glasovanja poslancev ali v nasprotju z glasovanjem poslancev (glasovanjem ali neglasovanjem) samodejno in po uradni dolžnosti (ex officio) »razglasil« ali »sprejel« sklep ali odlok ali akt o odreditvi parlamentarne preiskave, pa tudi ne, da bi npr. s »svojim« sklepom »prisilil« poslance k potrditvi dnevnega reda, s točko o odreditvi parlamentarne preiskave na pravilno vloženo zahtevo upravičenih vlagateljev. Za tako ravnanje namreč nima pravne podlage. V Poslovniku DZ in Poslovniku o parlamentarni preiskavi tudi ni nobene določbe, ki bi določala, da se izredna seja zaradi pravilno vložene zahteve za parlamentarno preiskavo začne avtomatično, z golim obvestilom ali najavo ali deklaratorno ugotovitvijo predsednika DZ, da se začenja seja na temo zahteve za parlamentarno preiskavo. To je anomalija, tudi neustavna pravna praznina v internih aktih DZ, ki jo je treba nemudoma odpraviti.

5. Med subjektivno odgovornostjo funkcionarja in objektivno odgovornostjo kolegijskega organa

Tu vseeno ne gre za povsem enostavno ustavnopravno vprašanje za nekoga, ki se s tem področjem ni dolgoletno ali poklicno ukvarjal in zato tudi ne gre pričakovati, da bi vsi javni funkcionarji vselej in natančno vedeli in razumeli, kaj od njih terja ustava, četudi bi bilo to optimalno in priporočljivo. V DZ so navsezadnje zaposlene osebe, ki imajo formalno pravno izobrazbo in ki delujejo bodisi kot svetovalci bodisi kot strokovni sodelavci bodisi kot zunanji pravni svetovalci ipd. V DZ so tudi strokovne komisije in druga delovna telesa, ki opravljajo delo in naloge pravno-strokovne narave. Primarna in legitimno pričakovana funkcija in naloga takih oseb je, da vodstvo DZ in DZ kot kolegijski organ opozorijo na to, kako pravilno brati in uresničevati določbe ustave, poslovnikov in kakšne so ustavne dolžnosti DZ glede posameznih pravnih (procesnih in materialnih) vprašanj, posebej v primerih, ko so relevantne določbe Ustave RS jasne in kategorične. Zdi se, da v danem primeru problema neustavnosti niso prepoznali, če pa so ga, o tem nisem obveščen.

Za zavrnitev dnevnega reda s strani večine poslancev v celoti nosi odgovornost DZ kot kolektivni organ (oziroma glasovalna večina), ne pa predsednik DZ kot posameznik ali predsedujoči organu, torej osebno. Predsednik DZ v tem primeru ni »odločevalec«. In ker mu v tem primeru noben pravni akt ne daje pristojnosti za samostojno odločanje, bi bilo drugačno ravnanje samovoljno in arbitrarno. Na eni strani bi s tem sicer sledil ustavni »zahtevi«, kdaj DZ MORA odrediti parlamentarno preiskavo (Ustava RS, 93. člen), na drugi strani pa nima v nobenem pravnem aktu nikakršnega pooblastila ali določene pristojnosti, da izredno sejo v takem primeru začne sam, brez potrjevanja dnevnega reda, ali da parlamentarno preiskavo odredi sam. Če bi to storil, bi ravnal samovoljno in v nasprotju z določbami (za ta primer slabo spisanih in pomanjkljivih) poslovnikov. Za obstoj tega sistemskega problema ni subjektivno odgovoren predsednik DZ, ampak DZ kot zakonodajni organ, katerega večina je v tem primeru zlorabila procesni institut »potrjevanja dnevnega reda«, a ne legalno, pač pa z grobim kršenjem Ustave RS. Končno pa je odgovoren DZ kot zakonodajni organ, ki sprejema pravne akte o svojem delovanju. Predsedniku DZ se v tem primeru lahko očita le, da v tem ni prepoznal kršitve ustavne dolžnosti DZ, ustavne dolžnosti poslancev in grobe kršitve Ustave RS. A očitno tega niso prepoznali niti nosilci strokovnih nalog in funkcij v DZ. Če pa so to predhodno prepoznali in so o tem tudi opozorili vodstvo DZ, o tem nisem obveščen.

6. Zgolj navidezna kolizija (konflikt)

V svojem razmišljanju ima predsednik DZ prav, ko jasno sugerira obstoj resne ustavnopravne anomalije in konflikta dveh načel, tudi pravic. A konflikt ali pa kolizija je le navidezen. Javno predstavljeno stališče predsednika DZ, da imajo poslanci ustavno zagotovljeno pravico odločati avtonomno in po svoji vesti in da ima zato prednost 82. člen Ustave RS, pa je v danem kontekstu ustavnopravno zmotno. Najprej je tu, kot rečeno, ustavna zapoved (93. člen Ustave RS). Ustava določa, da Državni zbor RS parlamentarno preiskavo mora odrediti, če to zahteva najmanj tretjina poslancev ali Državni svet. Gre za absolutno ustavno pravico parlamentarne manjšine (in DS), pri kateri (to je zelo pomembno) parlamentarna večina, ki zahtevani parlamentarni preiskavi nasprotuje, sploh nima diskrecijske pravice na kakršen koli način odločati o tem, ali se parlamentarna preiskava odredi in izvede ali ne: ne z odločanjem o sami preiskavi ne z odločanjem o dnevnem redu. Četudi to ni nikjer, v nobenem pravnem aktu, izrecno zapisano. Zadošča Ustava RS, ki je glede tega jasna: »mora«. V tem primeru 93. člen Ustave RS povsem prevlada nad ali v celoti povozi pravico poslancev iz 82. člena Ustave RS. Hkrati pa drugi odstavek 4. člena Poslovnika o parlamentarni preiskavi izrecno določa: »O zahtevi za uvedbo parlamentarne preiskave Državni zbor ne glasuje.« Povsem jasno. Na papirju. Ampak, kaj pa sedaj, ob nastalem problemu?

V praksi se ta ustavna pravica manjšine v DZ (najmanj 1/3) uredi tako, da DZ mora sprejeti akt/sklep, s katerim se preiskava odredi in povzame vsebina zahteve. Ker gre zadeva na izredno sejo, DZ najprej – to bi moralo biti golo-formalistična banalnost, a v danem primeru in v podobnih primerih je lahko odločilnega procesnega pomena – glasuje o dnevnem redu seje. S tem, ko parlamentarna večina glasuje proti sprejemu dnevnega reda izredne seje o taki zahtevi najmanj 1/3 poslancev, procesno onemogoči, da bi se točka o parlamentarni preiskavi sploh obravnavala, da bi se seja sploh začela in da bi se ustavna zahteva manjšine tudi formalno uresničila. To ni le »procesna zloraba«, to je huda in neposredna kršitev Ustave RS.

7. Kako sploh do odreditve parlamentarne komisije?

Ampak kaj pa sedaj, ko večina prav to – sprejem, potrditev dnevnega reda – glasovalno onemogoči? Problema sta dva, pravno sicer urejena, ampak ne tako, da je nastanek tega problema onemogočen vnaprej, pač pa, nasprotno, tako, da je možnost procesnega nastanka problema dana na pladnju: prvič, o dnevnem redu se glasuje; drugič, o zahtevi za uvedbo parlamentarne preiskave DZ ne glasuje, ker ne sme glasovati o tem; tretjič, brez potrjenega dnevnega reda ni seje. Gre za še eno od številnih pravnih protislovij in slabih sistemskih rešitev v pravnih aktih, ki niso rešitve, ampak vzvod za nastajanje procesnih problemov. Tu ni dovolj le ugotoviti, da je bila izrabljena procesna možnost blokade seje in s tem vložene zahteve. Hkrati pa bi bilo pravno nepravilno trditi, da gre pri tem za »legalno uporabo procesne možnosti«. Ne, gre za hudo in neposredno kršitev Ustave RS.

Ugotovitev je jasna: nobena določba veljavnih pravnih aktov (zlasti poslovnikov) ne določa avtomatične (ex officio) odreditve in avtomatičnega začetka parlamentarne preiskave brez sprejema ustreznega ustanovitvenega akta o tem (četudi le deklaratornega sklepa ali akta), ki ga sprejme DZ, ne predsednik DZ sam, ali brez predhodne potrditve dnevnega reda seje, torej avtomatično. To je, po mojem ustavnopravnem mnenju, »neustavna pravna praznina« v poslovnikih, ki jo je treba nemudoma odpraviti.

Kakšne so torej sploh konkretne možnosti za rešitev nastalega problema – konkretnega in sistemskega?

Izhajam iz domneve, da večina v DZ ne bo prenehala s procesno blokado ustanovitve parlamentarne preiskave na zahtevo upravičenih subjektov.

Ena možnost je postopek pred Ustavnim sodiščem RS:

1. spor o pristojnosti;
2. zahteva za oceno ustavnosti pravne – poslovniške – ureditve parlamentarne preiskave.

Podpisniki zahteve za parlamentarno preiskavo (najmanj tretjina poslancev) kot prizadeti subjekti in kot upravičeni vlagatelji zahteve za presojo ustavnosti splošnih pravnih aktov po Zakonu o Ustavnem sodišču RS lahko sprožijo postopek pred Ustavnim sodiščem RS.

Ustavno sodišče je v preteklosti že obravnavalo vprašanja blokade ustavnih pravic manjšine s strani večine in bi lahko ali ugotovilo neustavnost ravnanja parlamentarne večine ali pa bi ugotovilo ustavno vrzel (praznino) v poslovniku, ki ne omogoča avtomatične odreditve parlamentarne preiskave/preiskovalne komisije na zahtevo najmanj tretjine poslancev in jo samo vsebinsko zapolnilo. To Ustavno sodišče RS sme storiti. V tem primeru bi šlo za legitimni ustavnosodni aktivizem in legitimno ustavnosodno pravotvorje.

Možna je tudi pobuda za dopolnitev ali razlago Poslovnika DZ ali Poslovnika o parlamentarni preiskavi, oziroma obeh poslovnikov. Predsednik DZ lahko predlaga Kolegiju predsednika DZ ali Komisiji za poslovnik izdajo obvezne in ustavno skladne razlage, pa tudi spremembo Poslovnika o parlamentarni preiskavi, ki bi določila, da se ob vloženi popolni zahtevi najmanj tretjine poslancev ali DS akt o odreditvi parlamentarne preiskave na pravilno podano zahtevo upravičenih vlagateljev ne uvršča na glasovanje o dnevnem redu, temveč se komisija odredi po sami Ustavi RS in poslovniku (ex lege), predsednik DZ pa o tem le »seznani« DZ, poslanske skupine pa se zgolj »pozove« k imenovanju članov v komisijo za parlamentarno preiskavo.

Spet smo pri problemu pravilnega razumevanja Ustave RS in ustavnega prava v DZ, predvsem pa pri problemu slabo ali pomanjkljivo ali protislovno spisanih določb v pravnih aktih, deloma pa tudi pri problemu (etike) uporabe takih določb za neustavne procesne blokade in povzročanje konfliktov znotraj DZ. Problem ni nov, ampak trajne narave: procesne blokade so lahko ali dobroverne in stvarno utemeljene ali nagajive in stvarno neutemeljene. A pravni akti morajo biti spisani tako, da upoštevajo obe možnosti in da zavarujejo pravice in interese, ki so sestavni del ustavne substance države, s tem pa ustavno substanco kot tako. Pri zahtevi za parlamentarno preiskavo, ki je ustavna kategorija, pa je odgovor jasen: DZ o tem ne sme glasovati in tega ne sme onemogočiti, pa četudi gre samo za procesno nepotrditev dnevnega reda. Tu gre za neposredno in grobo kršenje Ustave RS. Problem lahko reši bodisi Ustavno sodišče RS (na zahtevo podpisnikov zahteve o odreditvi parlamentarne preiskave) bodisi DZ sam, s takojšnjo spremembo omenjenih določb v poslovnikih DZ.

Opombe:

[1] Povzetek mojega odgovora in ustavnopravnih tez je objavil za to zainteresirani medij: Suzana Kos: Zoran Stevanović se je po nasvet obrnil na pravnika Andraža Terška, v: INFO360, 26. avgust 2026.