Nalaganje dokumenta...
Odločba U-I-91/24-19
OBJAVLJENO V: Uradni list RS 259/2026 DATUM OBJAVE: 10.4.2026
VELJAVNOST: od 10.4.2026 / UPORABA: od 10.4.2026
RS 259/2026
Verzija
1 / 1
Čistopis se uporablja od 10.4.2026 do nadaljnjega. Status čistopisa na današnji dan, 20.4.2026: ŠE V OBDELAVI.
Uradni list RS, št. 259/26
2026-01-0919
Odločba U-I-91/24-19
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Sindikata FIDES, Sindikata zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa Damijan Gregorc, odvetnik v Ljubljani, na seji 12. marca 2026
odločilo:
1. V neskladju z Ustavo je 2. točka prvega odstavka 46. člena Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 58/08, 40/17, 49/18, 66/19, 199/21, 35/24 in 12/26) v obsegu, kot izhaja iz 90. do 95. točke obrazložitve.
2. V neskladju z Ustavo so:
– 9. točka prvega odstavka 46. člena Zakona o zdravniški službi;
– 11. točka prvega odstavka 46. člena Zakona o zdravniški službi v obsegu, kot izhaja iz 116. in 117. točke obrazložitve;
– 8. točka 81. člena Zakona o zdravniški službi v obsegu, kot izhaja iz 137. do 139. točke obrazložitve.
3. Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
4. V neskladju z Ustavo niso:
– uvodni del prvega odstavka 46. člena Zakona o zdravniški službi;
– 1. točka prvega odstavka 46. člena Zakona o zdravniški službi;
– 4. točka prvega odstavka 46. člena Zakona o zdravniški službi;
– 7. točka prvega odstavka 46. člena Zakona o zdravniški službi;
– 10. točka prvega odstavka 46. člena Zakona o zdravniški službi;
– drugi odstavek 46. člena Zakona o zdravniški službi.
5. Zahteva za oceno ustavnosti 5. točke prvega odstavka 46. člena Zakona o zdravniški službi se zavrže.
6. Predlagatelj sam nosi svoje stroške postopka.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Sindikat FIDES (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 46. člena Zakona o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS) o minimumu delovnega procesa, ki ga morajo opravljati zdravniki v času stavke, ter 8. točke 81. člena ZZdrS,1 po kateri se z globo od 650 do 1.200 EUR za prekršek kaznuje zdravnik, ki v času stavke ne opravlja zdravstvenih storitev iz prvega odstavka 46. člena ZZdrS. V zvezi z izpodbijanima prvim in drugim odstavkom 46. člena ZZdrS predlagatelj navaja, da se z njima protiustavno širi obseg zakonsko predpisanega
minimuma storitev, ki jih morajo opravljati zdravniki v času stavke. Posebej izpostavlja tudi, da se
zdravnikom prepoveduje zapuščanje delovnega mesta v času stavke, s čimer naj bi jim bila
onemogočena udeležba na stavkovnih zborih oziroma na kraju zbiranja stavkajočih. V zvezi z
izpodbijano 8. točko 81. člena ZZdrS predlagatelj navaja, da določa globo za nespoštovanje določb o
opravljanju dela med stavko, čeprav so zdravniki v dosedanji stavki izkazali, da vseskozi odgovorno
izpolnjujejo vse svoje obveznosti in med stavko ravnajo zakonito.
2. Predlagatelj opozarja, da je pravica do stavke eno od bistvenih in legitimnih sredstev, z uporabo katerih lahko delavci in njihove organizacije uveljavljajo in branijo svoje socialne in ekonomske interese. Zatrjuje, da čeprav drugi odstavek 77. člena Ustave izrecno dopušča omejitev pravice do stavke, to ne pomeni, da lahko zakonodajalec takšne omejitve določi poljubno in nesorazmerno. Navaja, da je tudi dopustnost posegov v pravico do stavke treba presojati po strogem testu sorazmernosti in paziti, da se ne dopusti, da bi se pravica do stavke popolnoma omejila z namenom (oziroma pod pretvezo) zasledovanja vseh mogočih vidikov varstva javne koristi.
3. Predlagatelj navaja, da pravico zdravnikov do stavke vsebinsko omejuje ZZdrS in ne splošni zakon s tega področja – Zakon o stavki (Uradni list SFRJ, št. 23/91 – ZStk). Poudarja, da je bila pravica zdravnikov do stavke omejena že po prej veljavnem 46. členu ZZdrS, ki pa jo je, v nasprotju z izpodbijano ureditvijo, omejeval tako, da je bilo zagotovljeno ustrezno sorazmerje med posegom v pravico zdravnikov do stavke in človekovimi pravicami drugih oseb. Zatrjuje, da sprememba ureditve o omejitvi pravice zdravnikov do stavke ni bila potrebna, ker je prejšnja ureditev zagotavljala povsem ustrezen dostop do najpomembnejših zdravstvenih storitev, ki so vitalnega pomena za življenje in zdravje prebivalcev, zdravniki pa so predpisane omejitve tudi dosledno spoštovali. Predlagatelj navaja, da ne dvomi, da je omejitev pravice zdravnikov do stavke v javnem interesu, vendar pa ta pravice do stavke ne more v celoti izpodriniti oziroma izničiti. Zatrjuje, da je bilo sprejetje izpodbijane ureditve posledica nepripravljenosti Vlade, da bi z zbliževanjem stališč na pogajanjih s stavkajočimi oziroma predlagateljem dosegla prekinitev stavke, prej določen minimum delovnih obveznosti zdravnikov med stavko pa po oceni Vlade dolgoročno ni bil vzdržen.
4. Predlagatelj navaja, da je zaradi razširjenega nabora zdravstvenih storitev, ki jih morajo po izpodbijani ureditvi opravljati zdravniki med stavko, dejansko onemogočeno izvajanje pravice do stavke. Zatrjuje, da morajo zdravniki zaradi z izpodbijano ureditvijo predpisanega minimuma delovnega procesa med stavko opravljati delo ne le v rednem delovnem času, temveč tudi v neenakomerno razporejenem delovnem času in v obliki nadurnega dela. Opozarja, da je stavka izredno sredstvo za zavarovanje pravic delavcev, ki se uresničuje z neopravljanjem dela, zaradi izpodbijane ureditve pa nihče od stavkajočih zdravnikov naj ne bi mogel več stavkati, saj naj bi se obseg dela dejansko vrnil na obseg pred stavko. Šlo naj bi za izvotlitev pravice do stavke, saj naj bi bil dosežen položaj, kot da stavke ni. To naj bi bilo nedopustno, še zlasti zato, ker naj bi bila izpodbijana ureditev sprejeta zaradi trajanja aktualne stavke, ki pa naj bi bilo posledica nepripravljenosti Vlade, da v okviru procesa pogajanj najde rešitev. Predlagatelj meni, da je prišlo do dejanske prepovedi stavke zdravnikov, ob čemer opozarja, da je po Ustavi pravico do stavke mogoče omejiti, ne pa odvzeti. Zatrjuje, da koristi, ki jih prinašajo v izpodbijanih določbah predvidene omejitve pravice zdravnikov do stavke za posameznike oziroma širšo skupnost, ne pretehtajo nad pravico do stavke. Z izpodbijano ureditvijo naj bi bilo poseženo tudi v pravico zdravnikov do sindikalnega udejstvovanja, zdravnikom pa naj bi bilo odvzeto tudi varstvo kolektivnega pogajanja.
5. Predlagatelj zatrjuje, da razširjen nabor zdravstvenih storitev, ki jih morajo na podlagi spremenjenega prvega in drugega odstavka 46. člena ZZdrS opravljati zdravniki med stavko, ne pomeni zagotavljanja nujnih zdravstvenih storitev, potrebnih za preprečitev neposredne in takojšnje ogrozitve zdravja in življenja posameznikov. Ker naj ne bi šlo za ključne storitve za ohranjanje življenja ali preprečitev resnih trajnih posledic, naj ne bi bil izpolnjen pogoj nujnosti posega v človekovo pravico kot eden izmed elementov testa sorazmernosti. Izpodbijana ureditev tudi naj ne bi bila primerna, saj z njo naj ne bi bila ustrezno zavarovana javna korist. Cilj, ki naj bi ga z izpodbijano ureditvijo zasledoval zakonodajalec, naj bi bil, da se kljub stavki izvaja praktično celotna zdravstvena oskrba prebivalstva in s tem vzpostavi stanje, kot da stavke ne bi bilo. Javna korist po mnenju predlagatelja pa ni v zagotovitvi kar se le da normalnega delovanja zdravstvenega sistema kljub stavki, temveč v njeni čimprejšnji
zaključitvi.
6. Predlagatelj v zvezi s posamičnimi zanj ustavno spornimi storitvami, ki jih morajo opravljati zdravniki med stavko, navaja naslednje:
-
V zvezi z obveznostjo izvajanja triažnih pregledov med stavko (1. točka prvega odstavka 46. člena ZZdrS) predlagatelj navaja, da bi morala biti omejena le na primere potrjevanja oziroma izključevanja zdravstvenih stanj, ki neposredno ogrožajo življenje ali lahko povzročijo trajne zdravstvene posledice. V ta okvir lahko po mnenju predlagatelja sodi le izvajanje triažnih pregledov z namenom potrditve ali izključitve vročinskih stanj in infekcij, poškodb in zastrupitev ter kroničnih bolezni, če bi opustitev njihovega zdravljenja neposredno in v krajšem času povzročila poslabšanje zdravstvenega stanja, invalidnost, druge trajne okvare zdravja ali smrt.
-
V zvezi z obveznostjo izdajanja obrazcev, listin in zdravniških potrdil (2. točka prvega odstavka 46. člena ZZdrS) predlagatelj navaja, da gre za administrativne naloge, katerih namen naj bi bil zgolj izkazovanje zdravstvenega stanja in ki naj ne bi imele neposrednega vpliva na zdravstveno stanje pacientov. Čeprav naj bi bile te storitve pomembne za dolgoročno urejanje statusa pacientov, njihovo izvrševanje naj ne bi pomenilo nujnega medicinskega ukrepanja, ki bi lahko utemeljilo poseg v pravico zdravnikov do stavke. Da ni izpolnjen pogoj nujnosti, naj bi izhajalo tudi iz tega, da naj bi v času stavke zdravnikov te storitve, kolikor gre za njihov administrativni del, lahko izvrševali tudi drugi za to določeni subjekti (diagnozo, da posamezni pacient začasno ni zmožen za delo, naj bi sicer moral podati zdravnik, administrativni vidiki (odpiranje bolniške) pa naj bi lahko bili preneseni na Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije ali druge subjekte). K temu predlagatelj dodaja še, da bi lahko bilo določeno tudi začasno podaljšanje kakšnih pravic, s čimer bi odpadla potreba po novem potrdilu. Neizpolnjen naj bi bil tudi pogoj sorazmernosti v ožjem smislu.
-
V zvezi z obveznostjo opravljanja zdravstvenih storitev v okviru napotitve stopnje nujnosti "nujno" in "zelo hitro" (4. točka prvega odstavka 46. člena ZZdrS) predlagatelj navaja, da je s tem zdravnikom med stavko naloženo opravljanje storitev, ki niso nujne za ohranitev življenja in zdravja ljudi, saj njihova opustitev ne pomeni takojšnje nevarnosti za življenje ali nastanek trajnih zdravstvenih posledic. Navaja tudi, da v primerih neposredne ogroženosti življenja oziroma zdravstvenega stanja pacienti za uveljavljanje zdravstvenih storitev sploh ne potrebujejo napotitev z napotnicami, ker gre za nujno medicinsko pomoč.
-
V zvezi z obveznostjo zagotavljanja zdravstvenih storitev za določene t. i. ogrožene skupine oseb (5. točka prvega odstavka 46. člena ZZdrS) predlagatelj navaja, da morajo sedaj zdravniki poleg vseh zdravstvenih storitev za otroke do 18. leta starosti in bolnike, starejše od 65 let, izvajati tudi vse zdravstvene storitve za invalide in druge ogrožene skupine, kar vključuje izvajanje storitev v primerih, ki niso nujno življenjsko ogrožajoči oziroma ne povzročajo takojšnjih trajnih zdravstvenih posledic. V teh primerih naj ne bi šlo za nujne storitve v smislu ohranitve življenja in preprečitve neposrednega hudega poslabšanja zdravstvenega stanja.
-
V zvezi z obveznostjo opravljanja storitev za ugotavljanje in zdravljenje malignih obolenj, vključno z izvajanjem presejalnih programov (7. točka prvega odstavka 46. člena ZZdrS), predlagatelj zatrjuje, da vse storitve v zvezi z malignimi obolenji niso nujne. Vsa maligna stanja namreč naj ne bi bila življenjsko ogrožajoča, prav tako naj začasna opustitev aktivnega zdravljenja nekaterih izmed malignih stanj ne bi vodila v poslabšanje zdravstvenega stanja v smislu nastanka resnih trajnih posledic ali v smrt pacientov. Še posebej naj med stavko ne bi bilo nujno opravljanje presejalnih programov, ki naj bi se za določen čas lahko preložili brez kakršnihkoli posledic.
-
V zvezi z obveznostjo opravljanja zdravstvenih storitev, potrebnih za uveljavljanje pravic iz zdravstvenega in drugih socialnih zavarovanj ter drugih upravičenj, ki izhajajo iz varovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin (9. točka prvega odstavka 46. člena ZZdrS), predlagatelj zatrjuje, da so te storitve povezane z administrativnimi postopki v zvezi z uveljavljanjem navedenih pravic in da njihovo opravljanje ne prispeva k takojšnji zaščiti življenj ali preprečevanju resnih trajnih zdravstvenih posledic. Opozarja, da je opredelitev storitev v tej zakonski določbi določena izjemno splošno in nedefinirano, kar lahko vključuje izjemno širok nabor storitev, ki presega nujno medicinsko pomoč. Navaja tudi, da bi lahko zakonodajalec opravljanje teh storitev med stavko zdravnikov naložil drugemu zdravstvenemu in administrativnemu osebju, kar bi pomenilo mnogo blažji ukrep od izpodbijanega.
-
V zvezi z obveznostjo opravljanja zdravstvenih storitev za zdravljenje kroničnih bolezni, kadar bi njihova opustitev lahko povzročila resno zdravstveno škodo (10. točka prvega odstavka 46. člena ZZdrS), predlagatelj navaja, da morajo sedaj zdravniki med stavko poleg zdravstvenih storitev za
zdravljenje kroničnih bolezni, katerih opustitev bi neposredno in v krajšem času povzročila poslabšanje
zdravstvenega stanja, invalidnost, druge trajne okvare zdravja ali smrt, opravljati še vse druge storitve
za zdravljenje kroničnih bolezni. To naj bi vključevalo tudi opravljanje storitev, ki ne zahtevajo takojšnje
medicinske intervencije za preprečitev resnih zdravstvenih posledic. Šlo naj bi za preširoko postavljen
standard morebitnega poslabšanja zdravstvenega stanja. Kot primer takšne storitve predlagatelj
izpostavlja storitev rednega spremljanja kroničnih bolnikov.
-
V zvezi z obveznostjo opravljanja storitev, vezanih na pravico do zdravljenja v tujini na podlagi predpisov, ki urejajo obvezno zdravstveno zavarovanje (11. točka prvega odstavka 46. člena ZZdrS), predlagatelj navaja, da gre za administrativne storitve, ki ne pomenijo nujnih zdravstvenih storitev, potrebnih za preprečitev resnih zdravstvenih posledic. Nujne zdravstvene storitve naj bi namreč zahtevale takojšnje zdravstveno posredovanje zaradi tveganja za hitro poslabšanje zdravja, nastop invalidnosti, trajnih okvar ali za smrt, storitve, povezane z organizacijo zdravljenja v tujini, pa naj ne bi spadale v to kategorijo. Ob tem predlagatelj dodaja, da uveljavljanje pravice do zdravljenja v tujini običajno zahteva določen čas in delo več sodelujočih, zaradi česar delo zdravnikov v zvezi s tem naj ne bi moglo pomeniti opravljanja storitev, katerih opustitev bi povzročila takojšnje in neposredne resne zdravstvene posledice za posameznike. Napotitve bolnikov na zdravljenje v tujino bi lahko zakonodajalec po mnenju predlagatelja uredil tudi drugače, ne da bi posegel v ustavno zagotovljeno pravico zdravnikov do stavke.
-
V zvezi z obveznostjo naročanja na zdravstvene storitve v primeru naročanja v naročilno knjigo ali na čakalni seznam (prva alineja drugega odstavka 46. člena ZZdrS) predlagatelj zatrjuje, da je naročanje predvsem administrativen in organizacijski proces, ki ni povezan s takojšnjim medicinskim posredovanjem za preprečitev resnih zdravstvenih posledic. Opustitev opravljanja teh storitev naj ne bi imela neposrednega vpliva na zdravje pacienta. Predlagatelj tudi zatrjuje, da teh storitev v času, ko ni stavke, sploh naj ne bi opravljali zdravniki, zaradi česar naj bi njihovo opravljanje zakonodajalec lahko tudi v času stavke naložil drugim, nestavkajočim zaposlenim.
-
V zvezi z obveznostjo predpisovanja zdravil, živil za posebne zdravstvene namene in medicinskih pripomočkov (druga alineja drugega odstavka 46. člena ZZdrS) predlagatelj navaja, da morajo sedaj zdravniki poleg zdravil in medicinskih pripomočkov predpisovati tudi živila za posebne zdravstvene namene. Ta obveznost naj ne bi bila neposredno povezana s potrebo po takojšnjem zdravstvenem posredovanju zaradi preprečitve resnih zdravstvenih posledic. Če zdravnik med stavko ne predpiše živil za posebne zdravstvene namene, naj to, drugače kot v primeru opustitve opravljanja nujnih medicinskih posegov ali predpisovanja zdravil, ne bi ogrožalo pacientovega življenja ali povzročilo trajnih zdravstvenih posledic. Specifične prehranske smernice običajno naj ne bi bile nujne v smislu potrebe po takojšnji medicinski intervenciji. Predpisovanje živil za posebne zdravstvene namene naj bi bila bolj administrativna in podporna naloga v zdravstvenem procesu.
-
V zvezi z obveznostjo izdajanja strokovnih mnenj oziroma izvidov po opravljeni zdravstveni storitvi (npr. odpustnica po končanem zdravljenju) (tretja alineja drugega odstavka 46. člena ZZdrS) predlagatelj navaja, da gre za storitve administrativne narave, ki običajno ne zahtevajo hitrega odziva za preprečitev resnih zdravstvenih posledic in niso neposredno povezane z zagotavljanjem zdravstvene oskrbe v akutnem smislu.
7. Protiustavnost ureditve, po kateri morajo biti zdravniki med stavko prisotni na delovnem mestu (uvodni del prvega odstavka 46. člena ZZdrS), utemeljuje predlagatelj z navedbami, da takšna ureditev posega v pravico do združevanja in sindikalnega udejstvovanja. Zatrjuje, da javni interes, ki naj bi se zasledoval s to ureditvijo, ni razviden. Šlo naj bi le za uresničitev namena zakonodajalca onemogočiti izvrševanje pravice zdravnikov do stavke. Zdravnik naj bi lahko v času, ko ne izvaja storitev, določenih kot minimum delovnega procesa, brez poseganja v ustavne in druge pravice pacientov sodeloval pri stavkovnih aktivnostih, kamor sodi tudi udeleževanje na stavkovnih zborih.
8. V zvezi z izpodbijanjem ureditve o določitvi denarne globe za primer, ko zdravnik med stavko ne zagotavlja z zakonom predpisanih zdravstvenih storitev (8. točka 81. člena ZZdrS), predlagatelj navaja, da posega v pravico do združevanja in sindikalnega udejstvovanja. Zatrjuje tudi, da gre za način prisiljenja zdravnikov v spoštovanje določb, ki same po sebi posegajo v pravico do stavke. Šlo naj bi za omejitev, ki naj ne bi bila nujna in sorazmerna. Tudi pred sprejetjem takšne ureditve naj bi namreč zdravniki spoštovali minimum svojih delovnih obveznosti med stavko, zaradi česar dodatno zaostrovanje nikakor naj ne bi bilo potrebno. Takšen ukrep naj bi izražal nezadovoljstvo zakonodajalca
s stavko, ki naj bi se jo odločil omejiti tudi s tem, da naj bi brez izvedbe ustreznega tehtanja določil
denarno globo. Šlo naj bi za povsem neustrezen in protiustaven ukrep.
9. Na koncu zahteve predlagatelj še enkrat poudarja, da izpodbijani ukrepi niso nujno potrebni za ohranjanje minimuma zdravstvene oskrbe prebivalstva in ne pomenijo nujnih zdravstvenih storitev, usmerjenih v preprečitev resnih zdravstvenih posledic ali v varstvo samega življenja. Zato naj bi izpodbijana ureditev prekomerno posegala v pravico zdravnikov do stavke. Izpodbijani ukrepi naj ne bi bili nujni, ker naj bi že prej veljavna ureditev na povsem ustrezen način zavarovala zdravje in življenje posameznikov, poleg tega pa naj bi opravljanje nekaterih izmed izpodbijanih storitev zakonodajalec med stavko lahko zagotovil na drug način, brez stavkajočih zdravnikov. Vsi izpodbijani ukrepi naj bi bili tudi nesorazmerni v ožjem smislu, ker naj teža posledic posega v pravico do stavke ne bi bila proporcionalna koristim, ki bodo zaradi ukrepov nastale. Zaradi izpodbijanih ukrepov izvajanje stavke v njenem temeljnem pomenu, to je s prekinitvijo dela, sploh naj ne bi bilo več mogoče – odrazilo naj bi se lahko le še v nekoliko prerazporejeni obravnavi pacientov, koristi izpodbijane ureditve pa naj bi se odrazile le v hitrejši obravnavi tistih pacientov, pri katerih ne gre za stanja, ki bi lahko v kratkem času vodila v nepopravljivo hudo okvaro zdravja ali smrt, to je pacientov, katerih zdravstveno stanje zaradi izvajanja stavke tudi po prejšnji ureditvi minimuma delovnega procesa ne bi bilo ogroženo. Predlagatelj zatrjuje, da glavni namen izpodbijane ureditve ni v varstvu zdravja prebivalcev, temveč v tem, da bi se zaradi političnih interesov stavka zdravnikov dejansko onemogočila. Opozarja tudi na več mednarodnih instrumentov, ki se nanašajo na pravico do stavke, in se sklicuje na ureditev pravice do stavke v nekaterih drugih državah.
10. Zahteva je bila vročena Državnemu zboru, ki je nanjo odgovoril. Meni, da izpodbijane zakonske določbe niso v neskladju z Ustavo. Navaja, da je zakonodajalec z izpodbijano ureditvijo zasledoval ustavno dopusten cilj, to je zagotovitev kontinuiranega dostopa do nekaterih najpomembnejših zdravstvenih storitev, kar naj bi bilo v javnem interesu. Neskladja s 77. členom Ustave zato po mnenju Državnega zbora ni mogoče očitati izpodbijani ureditvi kot celoti, temveč le tistim njenim delom, ki se nanašajo na zdravstvene storitve, za katere bi bilo mogoče utemeljiti, da niso nujne za ohranjanje življenja oziroma za preprečevanje trajnih posledic. Državni zbor meni, da se pri presoji nujnosti posega ne sme izhajati le iz 51. člena Ustave, temveč je treba upoštevati tudi njen 50. člen. Navaja, da 50. člen Ustave v drugem odstavku državi nalaga vzpostavitev obveznega zdravstvenega zavarovanja in skrb za njegovo delovanje, v tem okviru pa naj bi si posamezniki s plačilom prispevkov zagotavljali socialno varnost za primer bolezni, poškodbe, nosečnosti in poroda (v smislu pravice do pokritja stroškov zdravstvenih storitev in pravice do nadomestila plače zaradi začasne nezmožnosti za delo). Na ta način naj bi jim bilo zagotovljeno uresničevanje pravice do zdravstvenega varstva, prav to pa naj bi bil vidik, ki naj bi ga bilo treba upoštevati pri presoji obveznosti zdravnikov, da tudi v času stavke izdajajo npr. potrdila o začasni zadržanosti od dela in predloge za odločanje o začasni zadržanosti od dela. Zgolj na podlagi bolniškega lista naj bi lahko namreč delavci pri delodajalcu dokazovali upravičenost do začasne zadržanosti od dela in do nadomestila plače. Zato naj bi bilo treba to storitev zagotavljati tudi v času stavke. Če gre za začasno zadržanost, za ugotavljanje katere je pristojen imenovani zdravnik Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, naj bi bila nujno potrebna tudi listina Predlog imenovanemu zdravniku. Za uveljavljanje pravic iz zdravstvenega zavarovanja naj bi bila pomembna tudi pravilna izpolnitev obrazca Prijava nezgode in poškodbe pri delu. Zato naj bi tudi neizvajanje te storitve lahko vplivalo na zavarovančevo socialno varnost. Državni zbor meni, da zaradi stavke zdravnikov ne smeta biti ogrožena eksistencialna socialna varnost in premoženje državljanov, v širšem smislu pa naj bi bilo pomembno tudi ohranjanje premoženja zavarovanca.
11. V nadaljevanju odgovora se Državni zbor konkretneje opredeljuje še do nekaterih drugih storitev, ki jih morajo opravljati zdravniki med stavko. Meni, da je treba izhajati iz njihovega namena. Namen triažnih pregledov naj bi bilo razvrščanje pacientov glede na nujnost njihove obravnave. V zvezi z izpolnjevanjem obrazcev Državni zbor opozarja, da je že dosedanja zakonodaja vključevala napotitev k specialistom, kar vključuje izdajo napotnic. V zvezi z zdravstvenimi storitvami v okviru stopnje nujnosti "nujno" in "zelo hitro" poudarja, da gre pri zdravstveni napotnici stopnje "nujno" za primere nujne medicinske (ali zobozdravstvene) pomoči ter nujnega zdravljenja in neodložljivih (zobo)zdravstvenih storitev, pri čemer mora biti pomoč oziroma storitev izvedena v roku 24 ur od predložitve napotnice, pri napotnici stopnje "zelo hitro" pa za primere, ko je stanje pacienta tako resno, da je obravnava zahtevana
prej kot v 14 dneh od predložitve napotnice.
12. Državni zbor navaja tudi, da z izpodbijano ureditvijo v primerjavi s prej veljavno ureditvijo niso določene tako nove zdravstvene storitve, da bi bilo zato podano neskladje s 77. členom Ustave. Opozarja, da se je prej veljavna ureditev omejitve stavke zdravnikov sklicevala na drugi odstavek 4. člena ZZdrS, s katerim je opredeljen obseg zdravniške službe in ki pomeni okvir, znotraj katerega se giblje določitev najpomembnejših zdravstvenih storitev, ta pa se ni v ničemer spremenil. Zato naj bi šlo v pretežnem delu izpodbijane zakonske določbe le za bolj jasno opredelitev zdravstvenih storitev, ki se opravljajo v času zdravniške stavke.
13. V zvezi z obveznostjo zdravnikov, da so v času stavke prisotni na delovnem mestu, Državni zbor navaja, da ureditev v tem delu zgolj sledi 6. členu ZZdrS, ki določa, da se zdravniška služba opravlja na zdravniških delovnih mestih. Prisotnost zdravnikov na delovnem mestu v času stavke naj bi bila logična, saj lahko zdravnik zdravniške storitve iz prvega in drugega odstavka 46. člena ZZdrS opravlja le na svojem delovnem mestu.
14. Očitek predlagatelja o protiustavnosti izpodbijane prekrškovne določbe 8. točke 81. člena ZZdrS je po mnenju Državnega zbora pavšalen.
15. Odgovor Državnega zbora je bil poslan predlagatelju, ki je nanj odgovoril. Predlagatelj zatrjuje, da je odgovor Državnega zbora pomanjkljiv, pavšalen in ne vsebuje konkretnih odgovorov na njegove konkretne trditve. Zgolj zasledovanje ustavno dopustnega cilja naj ne bi upravičevalo posega v ustavno zagotovljene pravice. Državni zbor naj ne bi podal analize nujnosti posameznih sprejetih ukrepov, ki bi dokazovala, da so novi ukrepi edino možno oziroma najmanj invazivno in tudi primerno sredstvo za dosego zasledovanega cilja. Prav tako Državni zbor naj ne bi izkazal, da je razširitev nabora nujnih zdravstvenih storitev, ki jih morajo opravljati zdravniki med stavko, dejansko pripomogla k izboljšanju varstva pacientov. Državni zbor tudi naj ne bi pojasnil, zakaj ni bila zadostna že prej veljavna ureditev omejitve pravice zdravnikov do stavke in zakaj sklicevanje na pravice posameznikov iz zavarovanj za socialno varnost utemeljuje odvzem te pravice.
16. Predlagatelj znova poudarja, da je prej veljavna ureditev stavke zdravnikov ustrezno uravnotežila pravice pacientov in pravico zdravnikov do stavke, izpodbijana ureditev pa naj bi obseg obveznosti zdravnikov med stavko nerazumno razširila. Po prej veljavni ureditvi naj bi bili zdravniki med stavko dolžni izvajati le storitve, ki so ključne za ohranjanje življenja in preprečevanje nastanka resnih zdravstvenih posledic. Šlo naj bi le za nujno oskrbo pacientov, katere neizvajanje bi lahko povzročilo takojšnje ali trajne zdravstvene posledice. Izpodbijana ureditev pa naj bi vključevala tudi nenujne storitve, kot so preventivni pregledi, opravljanje administrativnih nalog in obravnavo manj urgentnih stanj, ki naj bi jih bilo mogoče preložiti brez resnih posledic za zdravje pacientov. Že iz samih navedb Državnega zbora naj bi izhajalo, da vsaj nekatere zdravniške storitve, ki jih morajo opravljati zdravniki med stavko, niso nujne za ohranjanje življenja oziroma za preprečevanje trajnih posledic.
17. Nujne zdravstvene storitve po mnenju predlagatelja obsegajo le tiste zdravstvene storitve, ki so nujno potrebne za preprečitev resnega in neposrednega tveganja za zdravje ali življenje pacientov, npr. izvajanje nujnih operativnih posegov in zdravljenje akutnih življenjsko nevarnih stanj. Storitve, ki so dolgoročno (pa tudi srednjeročno) koristne, vendar nimajo neposrednega vpliva na zdravstveno stanje pacientov v času stavke, po mnenju predlagatelja ne sodijo v ta okvir. Državni zbor naj ne bi izkazal, da so vse v sporni zakonski spremembi določene storitve res nujne v smislu preprečevanja neposredne nevarnosti za zdravje ali življenje pacientov. Prav tako naj ne bi izkazal, zakaj teh storitev brez resnih posledic za zdravje pacientov ne bi bilo mogoče začasno preložiti. Kot takšne storitve predlagatelj omenja izvajanje preventivnih pregledov, predpisovanje nekaterih zdravil in izvajanje nekaterih dolgotrajnih terapij.
18. Merilu nujnosti naj ne bi ustrezalo izvajanje triažnih pregledov v primerih manj urgentnih težav, kot so zoboboli, manjše poškodbe in neakutna stanja pri kroničnih bolnikih. Odložitev teh storitev naj namreč ne bi povzročila takojšnjih škodljivih posledic za zdravje ali življenje pacientov.
19. V zvezi z obveznostjo izdaje obrazcev, listin in zdravniških potrdil predlagatelj znova navaja, da gre za naloge administrativne narave, ki ne pomenijo zdravstvenih storitev v ožjem pomenu besede, sploh pa ne nujnih zdravstvenih storitev, kamor sodijo le storitve medicinske intervencije, ki neposredno varujejo življenje in zdravje. Meni tudi, da bi lahko izdajo navedenih obrazcev, listin in potrdil v času stavke zdravnikov zakonodajalec organiziral na drug način (npr. za njihovo izdajo pooblastil druge zaposlene v zdravstveni dejavnosti, ki niso neposredno vključeni v stavko; zagotovil ustrezno službo v okviru Ministrstva za zdravje; upravičencem pravice priznaval po poenostavljenem postopku v smislu začasne odložitve obveznosti izdajanja navedenih obrazcev, upravičenci pa bi nato svoja upravičenja izkazovali naknadno, v za to določenem roku po zaključku stavke). Navedena administrativna opravila naj ne bi zahtevala medicinskega znanja, ki je specifično za zdravnike, oziroma vsaj ne v takšnem obsegu, da jih v času stavke ne bi bilo mogoče zaupati administrativnemu osebju ali drugim ustrezno usposobljenim posameznikom v okviru zdravstvenih ustanov. Predlagatelj se sicer strinja, da gre za dolgoročno in sistemsko pomembne storitve, vendar pa te storitve naj ne bi zahtevale nujnega medicinskega ukrepanja in zato naj ne bi pomenile utemeljenega razloga za poseg v pravico zdravnikov do stavke.
20. V zvezi s trditvijo Državnega zbora, da je bilo že po prej veljavni ureditvi določeno, da morajo zdravniki med stavko izdajati napotnice, predlagatelj navaja, da je bila prej izdaja napotnic med stavko omejena na primere, ki so upravičevali obravnavo v okviru nujnih zdravstvenih storitev. Izpodbijana ureditev pa naj bi vključevala obveznost izdajanja napotnic za širši spekter primerov, ki niso omejeni zgolj na nujne zdravstvene storitve, to je tudi v primerih, ki ne pomenijo neposredne nevarnosti za življenje in zdravje pacientov, kot so npr. kronična stanja brez akutnega poslabšanja ali težave, ki niso povezane z neodložljivimi zdravstvenimi potrebami. Izdaja napotnic v takšnih primerih naj ne bi ustrezala definiciji nujnih zdravstvenih storitev, katerih opustitev bi povzročila resne zdravstvene posledice ali ogroženost življenja.
21. V zvezi z obveznostjo zagotavljanja zdravstvenih storitev, na katere so pacienti napoteni s stopnjo nujnosti "nujno" in "zelo hitro", predlagatelj navaja, da vse storitve v okviru te stopnje nujnosti ne pomenijo izvajanja storitev nujne medicinske pomoči ter nujnega zdravljenja. Nujna medicinska pomoč naj bi zajemala le tiste storitve, katerih neizvedba povzroči takojšnje tveganje za življenje, resne zdravstvene posledice ali nepopravljive poškodbe. Stopnji nujnosti "nujno" in "zelo hitro" pa naj bi vključevali tudi primere, pri katerih je priporočljiva hitra, vendar ne nujno takojšnja obravnava. V zvezi s tem predlagatelj opozarja tudi na to, da naj bi bile napotnice navedenih stopenj v praksi velikokrat izdane zgolj iz previdnosti. Zato naj bi obveznost opravljanja teh storitev med stavko pomenila nesorazmeren poseg v pravico do stavke zdravnikov. Primeri, ki jih je nujno opravljati med stavko, naj bi bili zajeti že v drugih kategorijah nujnih zdravstvenih storitev po prejšnji ureditvi.
22. Navedbam Državnega zbora v zvezi z izpodbijanjem ureditve o obvezni prisotnosti stavkajočih zdravnikov na delovnem mestu očita predlagatelj pavšalnost. Navaja, da Državni zbor ni ponudil cilja takšne ureditve in ni izkazal nujnosti, primernosti in proporcionalnosti ukrepa. Navaja, da izpodbijana ureditev, po kateri morajo biti zdravniki med stavko stalno prisotni na delovnem mestu, pomeni, da stavkajoči nimajo nobene možnosti aktivnega sodelovanja v stavki v smislu udeležbe na zborovanjih in protestih, ki naj bi pomenili osrednje orodje za izražanje nezadovoljstva in pritisk na delodajalca. Dodaja, da navedeni ukrep ne more biti v javnem interesu, ker je zagotavljanje nujnih zdravstvenih storitev, če je to cilj navedenega ukrepa, nujno zajeto že v določitvi minimalnega obsega zdravstvenih storitev, ki jih morajo opravljati zdravniki med stavko. Obvezna prisotnost zdravnika na delovnem mestu zgolj med opravo nujnih zdravstvenih storitev naj bi bil tudi manj invaziven ukrep za dosego navedenega cilja. Poleg tega naj bi bilo ta cilj mogoče doseči tudi z ustrezno organizacijo dela v smislu izmenjavanja prisotnosti zdravnikov na delovnem mestu. S stalno prisotnostjo stavkajočih zdravnikov na delovnem mestu naj bi se njihova pravica do kolektivnega delovanja zmanjšala zgolj na simbolno raven.
23. V zvezi z izpodbijano prekrškovno določbo predlagatelj navaja, da kaznovanje zdravnikov v primeru neizvajanja storitev med stavko pomeni neposreden pritisk na zdravnike, ki jih odvrača od uresničevanja stavkovnih aktivnosti. Predlagatelj meni, da bi lahko bil takšen ukrep uveden le, če bi bilo
ugotovljeno nespoštovanje prej določenega minimuma delovnega procesa zdravnikov med stavko.
24. Mnenje o zahtevi je Ustavnemu sodišču poslala tudi Vlada. Meni, da izpodbijana ureditev ni v neskladju s pravico do stavke iz 77. člena Ustave. Navaja, da je bil glavni cilj in namen izpodbijane ureditve zagotovitev kontinuiranega dostopa do najpomembnejših zdravstvenih storitev, ki so ključnega pomena za življenje in zdravje prebivalcev, ter delovanje državnih organov in drugih organizacij. Konkretizacija uresničevanja pravice zdravnikov do stavke je po mnenju Vlade v javnem interesu. Po mnenju Vlade zakonodajalec sme poseči v ustavno varovane položaje posameznikov, če s tem zaradi pravic drugih subjektov uresniči drug ustavno dopusten cilj. Izpodbijani ukrepi naj bi bili primerni, nujni in sorazmerni.
25. Vlada opozarja, da je bila pravica zdravnikov do stavke omejena že po prej veljavnem 46. členu ZZdrS. Zakonodajalec naj bi že takrat zagotovil neprekinjen dostop do nekaterih najpomembnejših zdravstvenih storitev, ki so ključnega pomena za življenje in zdravje prebivalcev. Z izpodbijano ureditvijo naj bi to obveznost samo konkretiziral.
26. Vlada zatrjuje, da je ob določitvi nabora zdravstvenih storitev, ki jih morajo opraviti zdravniki med stavko, preudarno tehtala med pravico zdravnikov do stavke in pravicami drugih. Ob tem posebej omenja pravico do zdravstvenega varstva (51. člen Ustave) in pravico do socialne varnosti (50. člen Ustave). Meni, da je, zlasti v primeru, ko je ustavno zavarovana vrednota, ki se zagotavlja z omejitvijo pravice do stavke, tako pomembna, kot sta pomembna življenje in zdravje, omejitev pravice do stavke dopustna. Vlada navaja, da so, upoštevaje prvi odstavek 51. člena Ustave, iz katerega izhaja dolžnost države, da z ustreznimi ukrepi zagotovi učinkovito uresničevanje pravice do zdravstvenega varstva, ukrepi, s katerimi se posameznikom in prebivalstvu v celoti zagotovi, da njihovo zdravje ni ogroženo, nujni. Med te ukrepe sodi po mnenju Vlade tudi kontinuiran dostop do določenih najpomembnejših zdravstvenih storitev. V zvezi s tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-321/02 z dne 27. 5. 2004 (Uradni list RS, št. 62/04, in OdlUS XIII, 42, 29. točka obrazložitve). Nujni po mnenju Vlade so tudi ukrepi za varovanje ustavnih pravic invalidov in ustavne pravice do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave).
27. Vlada v mnenju na več mestih opozarja na problem dolgotrajnosti aktualne stavke zdravnikov in na negotovost, kdaj se bo končala. Opisuje svoja prizadevanja za njeno končanje (vabila na stavkovna pogajanja in pogajanja za ureditev celotnega plačnega stebra v zdravstvu, sestanke izven formalnih pogajanj). S sklicevanjem na okoliščino dolgotrajnosti stavke, zaradi katere naj bi se čakalne dobe v zdravstvu še povečevale, Vlada posebej utemeljuje, zakaj je bilo treba v nabor storitev, ki jih morajo opraviti zdravniki med stavko, vključiti tudi storitve, na katere so pacienti napoteni s stopnjo nujnosti "zelo hitro". Navaja, da obstaja zaradi dolgotrajnosti aktualne stavke zdravnikov in nepredvidljivosti njenega zaključka realno tveganje za nastanek nepopravljivo hudih okvar zdravja (ali smrti) tudi v primeru nadaljnjega opuščanja izvajanja vseh drugih zdravstvenih storitev, ki so bile s spremembami ZZdrS vključene med storitve, ki jih morajo opravljati zdravniki med stavko. Ob tem izpostavlja, da lahko resno zdravstveno škodo pri upravičencih povzroči tudi omejevanje pravic iz sistema socialne varnosti. Omenja možnost fizičnega in psihičnega poslabšanja (vpliva na poslabšanje) zdravja, ki lahko privede do nepopravljive hude okvare zdravja ali celo do smrti, ker se posameznik zaradi strahu pred neizdajo bolniškega lista oseba ne začne zdraviti oziroma se znajde v duševni stiski.
28. Vlada meni, da je izpodbijana ureditev v skladu s kriteriji iz člena G Evropske socialne listine (Zakon o ratifikaciji Evropske socialne listine (spremenjene) (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 – v nadaljevanju MESL). Omejitev pravice do stavke naj bi bila določena z zakonom in naj bi sledila legitimnemu cilju, to je zaščiti pravic drugih oseb, podrobneje pravici do varstva zdravja (11. člen MESL), pravici do socialne in zdravstvene pomoči (13. člen MESL), pravici do storitev socialne oskrbe (14. člen MESL) in pravicam invalidnih oseb do samostojnosti, vključevanja v družbo in sodelovanja v življenju skupnosti (15. člen MESL). Omejitev pravice do stavke naj bi bila tudi sorazmerna z zasledovanimi cilji. Zaradi preprečitve nastanka nepopravljivih ali težko popravljivih posledic za delovanje države (njenih ključnih družbenih sistemov in posledično javnega zdravja) naj bi sprememba 46. člena ZZdrS pomenila nujen, potreben in primeren poseg v pravico zdravnikov do stavke. Vlada opisuje tudi 11. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 –
v nadaljevanju EKČP) in navaja, da ta ne preprečuje, da bi pripadnikom oboroženih sil, policije ali
državne uprave z zakonom omejili izvrševanje teh pravic. Navaja tudi, da iz sodne prakse Evropskega
sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) izhaja, da je omejitev pravice do stavke, ki je
predpisana z zakonom in je legitimen cilj v interesu javne varnosti ter je sorazmerna z zastavljenim
ciljem, dopustna. Dodaja, da morajo biti razlogi za omejitev jasno navedeni v pripravljalnih delih in
podprti z dokumenti o učinkih stavke na zdravstvene ustanove in gospodarsko stabilnost države.
29. Glede izpodbijane 8. točke 81. člena ZZdrS Vlada navaja, da je z njo ustrezneje urejena opredelitev kazenskih določb v času stavke.
30. Predlagatelj je odgovoril tudi na mnenje Vlade. V odgovoru najprej navaja, da je mnenje Vlade pomanjkljivo, pavšalno in ne vsebuje konkretnih odgovorov na njegove konkretne očitke. Vlada naj bi v mnenju zgolj na splošno navajala, da so nove omejitve pravice zdravnikov do stavke sorazmerne, pri čemer naj ne bi izkazala nujnosti, primernosti in sorazmernosti vsake posamezne izmed njih.
31. Predlagatelj meni, da je sprejetje izpodbijane ureditve pomenilo odziv zakonodajalca na konkretno stavko zdravnikov. Znova opozarja, da mora zakonodajalec ob sprejemanju ureditve o omejitvi pravice do stavke upoštevati ne le potrebo po zaščiti javnega interesa, temveč tudi ustavno pravico do stavke. Omejevanje ustavnih pravic naj bi bilo mogoče le v izrednih razmerah in po izvedbi strogega testa sorazmernosti. Z izpodbijano ureditvijo naj bi bila zdravnikom pravica do stavke odvzeta. V zvezi s tem predlagatelj ponovno opozarja, da morajo zdravniki med stavko izvajati storitve, ki ne le, da niso nujne zdravstvene storitve, temveč sploh ne sodijo med zdravstvene storitve v ožjem pomenu besede. Poleg tega naj bi jim bilo z zahtevo po stalni prisotnosti na delovnem mestu onemogočeno sodelovanje na stavkovnih zborih.
32. Predlagatelj v odgovoru na mnenje Vlade navaja tudi, da aktualna stavka zdravnikov ne pomeni zgolj sredstva za izpolnitev stavkovnih zahtev, temveč tudi opozorilo na širše probleme zdravstvenega sistema, ki jih nato opisuje. Poudarja, da omejevanje stavkovnih aktivnosti zdravnikov ne bo izboljšalo dostopnosti do zdravstvenih storitev ali skrajšalo čakalnih dob. Potrebna naj bi bila celovita reforma zdravstvenega sistema.
33. Predlagatelj nasprotuje navedbam Vlade o časovni nepredvidljivosti trajanja aktualne stavke zdravnikov in opozarja na nezadostne oziroma neustrezne aktivnosti Vlade v zvezi s tem. Ponovno poudarja, da je bila omejitev pravice zdravnikov do stavke ustrezno urejena v prej veljavni ureditvi. Šlo naj bi za razumno ravnovesje med pravico zdravnikov do stavke ter potrebo po zagotavljanju osnovne zdravstvene oskrbe za najbolj ranljive skupine prebivalstva in po nujnih zdravstvenih storitvah, katerih opustitev bi lahko imela hude posledice za zdravje ali življenje pacientov. Izpodbijana ureditev naj bi pravico do stavke izničila, saj naj bi bili zdravniki med stavko dolžni opravljati celoten obseg svojega dela.
34. V zvezi s sklicevanjem Vlade na MESL predlagatelj navaja, da MESL sicer dopušča omejitve stavke zaradi varovanja zdravja, vendar pa hkrati zahteva, da so omejitve nujne, sorazmerne in zasledujejo cilje te listine. Opozarja, da izpodbijana ureditev le dodatno omejuje delavske pravice zdravnikov, ne da bi ponudila sistemske rešitve za težave, s katerimi se sooča slovenski zdravstveni sistem, kot so pomanjkanje kadra, preobremenjenost zdravnikov in dolge čakalne dobe.
B. – I.
Izpodbijana ureditev in obseg presoje
35. Predlagatelj navaja, da vlaga zahtevo za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 46. člena ZZdrS. Z njima je določeno:
"V času stavke mora biti zdravnik na svojem delovnem mestu in izvajati zdravniško službo na način, ki ne ogroža zdravja ljudi ali premoženja ali povzroča škodljivih nepopravljivih posledic ter omogoča nadaljevanje dela po zaključeni stavki, tako da opravlja naslednje zdravstvene storitve (minimum delovnega procesa):
1.
triažne preglede na primarni, sekundarni in terciarni ravni zdravstvene dejavnosti za namen opredelitve zdravstvenega stanja iz 3. do 12. točke tega odstavka, vključno z naročanjem na triažni pregled,
2.
izpolnitev in izdajo obrazcev, izdajo listin in zdravniških potrdil v zadevah, ko bi zaradi opustitve njegove izdaje bilo ogroženo zdravje ljudi ali premoženje ali povzročene škodljive nepopravljive posledice (npr. izdaja predloga za odločanje o začasni zadržanosti od dela, izdaja potrdila o začasni zadržanosti od dela, izpolnitev zdravstvenega dela obrazca Prijava nezgode in poškodbe pri delu),
3.
nujno medicinsko pomoč, nujno zobozdravstveno pomoč ter nujno zdravljenje in neodložljive zdravstvene in zobozdravstvene storitve,
4.
zdravstvene storitve v okviru napotitve stopnje nujnosti "nujno" in "zelo hitro",
5.
zdravstvene storitve za otroke do 18. leta starosti, za osebe, starejše od 65 let, za invalide in druge ogrožene skupine (npr. osebe s posebnimi potrebami, osebe, vključene v paliativno obravnavo, vojni veterani, žrtve vojnega nasilja, osebe z duševno motnjo, ki jim je odvzeta ali omejena svoboda gibanja, oskrbovanci v socialnovarstvenih zavodih),
6.
zdravstvene storitve v zvezi z nosečnostjo in porodom,
7.
zdravstvene storitve v zvezi z ugotavljanjem ali zdravljenjem malignega obolenja, vključno z izvajanjem presejalnih programov,
8.
zdravstvene storitve za preprečevanje in obvladovanje nalezljivih bolezni,
9.
zdravstvene storitve, potrebne za uveljavljanje pravic iz zdravstvenega in drugih socialnih zavarovanj in drugih upravičenj, ki izhajajo iz varovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin,
10.
zdravstvene storitve za zdravljenje kroničnih bolezni, kadar bi njegova opustitev lahko povzročila resno zdravstveno škodo,
11.
zdravstvene storitve, vezane na pravico do zdravljenja v tujini na podlagi predpisov, ki urejajo obvezno zdravstveno zavarovanje,
12.
druge zdravstvene storitve, potrebne za to, da se prepreči resna zdravstvena škoda. Zdravstvene storitve iz prejšnjega odstavka vključujejo tudi:
-
naročanje na zdravstvene storitve v primeru naročanja v naročilno knjigo ali čakalni seznam,
-
predpisovanje zdravil, živil za posebne zdravstvene namene in medicinskih pripomočkov,
-
izdajo strokovnega mnenja oziroma izvida po opravljeni zdravstveni storitvi (npr. odpustnica po končanem zdravljenju)."
36. Ne glede na to, da predlagatelj načeloma zatrjuje protiustavnost prvega in drugega odstavka 46. člena ZZdrS v celoti, iz vsebine zahteve oziroma drugih predlagateljevih vlog izhaja, da ju dejansko ne izpodbija v takšnem obsegu. Očitki, s katerimi predlagatelj konkretneje utemeljuje protiustavnost prvega in drugega odstavka 46. člena ZZdrS, se namreč na nekatere dele prvega odstavka 46. člena ZZdrS sploh ne nanašajo (na 6., 8. in 12. točko prvega odstavka 46. člena ZZdrS) oziroma niso oblikovani tako, da bi bilo na njihovi podlagi mogoče šteti, da predlagatelj prvi in drugi odstavek 46. člena ZZdrS izpodbija tudi v tem delu (glede 3. točke prvega odstavka 46. člena ZZdrS). V zvezi z nekaterimi deli prvega in drugega odstavka 46. člena ZZdrS iz obrazložitve zahteve in tudi iz drugih predlagateljevih vlog izhaja, da jih predlagatelj izpodbija le v določenem obsegu (uvodni del prvega odstavka, 1., 5., 7. in 10. točko prvega odstavka ter drugo alinejo drugega odstavka 46. člena ZZdrS).
37. V zvezi z določitvijo obsega izpodbijanja prvega in drugega odstavka 46. člena ZZdrS je treba najprej poudariti, da predlagatelj v svojih vlogah večkrat navaja, da je bila sprejemljiva ureditev omejitve pravice zdravnikov do stavke, kot je bila v veljavi do sprejetja Zakona o spremembi in dopolnitvah Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 35/24 – v nadaljevanju ZZdrS-J).2 To namreč pomeni, da predlagatelj prvega in drugega odstavka 46. člena ZZdrS ne izpodbija v delih, v katerih so z njima določene enake obveznosti zdravnikov med stavko, kot so bile določene tudi v prej veljavni ureditvi. S prej veljavno ureditvijo (drugo in tretjo alinejo tretjega odstavka prej veljavnega 46. člena ZZdrS) je bila na enak način, kot je sedaj, določena obveznost opravljanja storitev iz 6. in 8. točke sedaj veljavnega prvega odstavka 46. člena ZZdrS. Vsaj v določenem obsegu pa je bila s prejšnjo ureditvijo določena tudi obveznost opravljanja storitev iz 1. (peta alineja prvega odstavka prej veljavnega 46. člena
ZZdrS), 3. (četrta alineja prvega odstavka prej veljavnega 46. člena ZZdrS),3 5. (prva alineja tretjega
odstavka prej veljavnega 46. člena ZZdrS) in 10. (tretja alineja prvega odstavka prej veljavnega 46.
člena ZZdrS) točke prvega odstavka sedaj veljavnega 46. člena ZZdrS ter iz druge alineje drugega
odstavka sedaj veljavnega 46. člena ZZdrS (šesta alineja prvega odstavka prej veljavnega 46. člena
ZZdrS), kar je prav tako treba upoštevati pri določanju obsega izpodbijanja prvega in drugega odstavka
46. člena ZZdrS v tej zadevi.
38. Predlagatelj na več mestih zahteve navaja, da je v neskladju s pravico do stavke zdravnikom naložena obvezna prisotnost na delovnem mestu med stavko. To, da mora biti zdravnik v času stavke na svojem delovnem mestu, je določeno v uvodnem delu prvega odstavka 46. člena ZZdrS. Ta del 46. člena ZZdrS določa tudi način izvajanja zdravniške službe med stavko, česar pa predlagatelj, razen kolikor gre za nastavek naštevanja zdravstvenih storitev, ki jih morajo opravljati zdravniki med stavko, kar izpodbija posebej, ne prereka. Zato je Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj uvodnemu delu prvega odstavka 46. člena ZZdrS nasprotuje le v zvezi z obvezno prisotnostjo zdravnika v času stavke na delovnem mestu, in je zgolj v tem obsegu opravilo presojo tega dela 46. člena ZZdrS.
39. V zvezi s 1. točko prvega odstavka 46. člena ZZdrS, ki se nanaša na obveznost opravljanja triažnih pregledov med stavko, Ustavno sodišče ugotavlja, da predlagatelj najprej na splošno navaja, da ta določba zdravnikom med stavko nalaga tudi izvajanje storitev, ki ne pomenijo nujne zdravstvene oskrbe oziroma niso nujne za ohranitev življenja oziroma preprečitev nastanka trajnih posledic. V nadaljevanju zahteve nato predlagatelj povsem konkretno navede, da meni, da lahko v sklop najpomembnejših zdravstvenih storitev sodijo triažni pregledi v obsegu, ki potrjujejo ali izključujejo vročinska stanja in infekcije; poškodbe in zastrupitve; kronične bolezni, če bi opustitev zdravljenja neposredno in v krajšem času povzročila poslabšanje zdravstvenega stanja, invalidnost, druge trajne okvare zdravja ali smrt. Iz navedenega izhaja, da predlagatelj 1. točke prvega odstavka 46. člena ZZdrS ne izpodbija, kolikor se nanaša na navedene storitve.
40. V zvezi s stališčem, da predlagatelj ne izpodbija 3. točke prvega odstavka 46. člena ZZdrS (nujna medicinska pomoč, nujna zobozdravstvena pomoč, nujno zdravljenje in neodložljive zdravstvene in zobozdravstvene storitve), Ustavno sodišče pojasnjuje, da predlagatelj ob utemeljevanju protiustavnosti 1. točke prvega odstavka 46. člena ZZdrS, ki se nanaša na obveznost opravljanja triažnih pregledov, sicer navaja, da morajo po sedaj veljavni ureditvi zdravniki med stavko opravljati tudi triažne preglede v zvezi z "neodložljivimi" storitvami, ki lahko zajemajo širok spekter primerov in niso življenjsko ogrožajoči (npr. manjše poškodbe ali zoboboli). To bi lahko kazalo na to, da predlagatelj izpodbija tudi navedeni del 3. točke prvega odstavka 46. člena ZZdrS. Vendar pa bi moral, če bi želel, da bi Ustavno sodišče štelo, da 46. člen ZZdrS izpodbija tudi v tem delu, to bolj jasno navesti. Predlagatelj namreč sodi med subjekte iz 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS). To so subjekti, ki jim ZUstS podeljuje privilegiran dostop do Ustavnega sodišča. Gre za kvalificirane predlagatelje postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, od katerih se utemeljeno pričakuje, da bodo njihove vloge strokovno in kvalitetno obrazložene.4 Zato je najmanj, kar lahko Ustavno sodišče pričakuje od njih (in s tem tudi od predlagatelja v tej zadevi), tudi to, da povsem jasno in nedvoumno opredelijo ureditev, ki jo izpodbijajo. Omenjene povsem posredne navedbe predlagatelja v zvezi s 3. točko prvega odstavka 46. člena ZZdrS pa tega pogoja ne izpolnjujejo. Zato Ustavno sodišče ni štelo, da je izpodbijan tudi del 3. točke prvega odstavka 46. člena ZZdrS.
41. Podobno je mogoče ugotoviti glede 5. točke prvega odstavka 46. člena ZZdrS. V obrazložitvi protiustavnosti te zakonske določbe predlagatelj kot sporno izpostavlja obveznost opravljanja zdravstvenih storitev za invalide in druge ogrožene skupine, kolikor ne gre za storitve, ki so nujne za ohranjanje življenja in preprečitev neposrednega hudega poslabšanja zdravstvenega stanja teh oseb, ne pa tudi obveznost opravljanja zdravstvenih storitev za otroke do 18. leta starosti in za osebe, starejše od 65 let. V okviru utemeljevanja protiustavnosti 1. točke prvega odstavka 46. člena ZZdrS predlagatelj sicer navaja, da so tudi med zdravstvenimi storitvami za otroke do 18. leta starosti in za osebe, starejše od 65 let, storitve, povezane s povsem neogrožajočimi stanji. To bi lahko pomenilo, da je za predlagatelja sporna tudi obveznost opravljanja teh storitev. Vendar pa gre za povsem posredne navedbe, na podlagi katerih, kot je bilo že obrazloženo, vsaj v primeru kvalificiranih predlagateljev ni mogoče šteti, da
zadostujejo za zaključek, da predlagatelj z njimi izpodbija določeno ureditev. Glede na to je Ustavno
sodišče štelo, da predlagatelj 5. točko prvega odstavka 46. člena ZZdrS izpodbija le, kolikor se nanaša
obveznost opravljanja zdravstvenih storitev za invalide in druge ogrožene skupine; tudi v tem delu pa
le, kolikor se nanaša na storitve, ki niso nujne za ohranjanje življenja in preprečitev neposrednega
hudega poslabšanja zdravstvenega stanja teh oseb.
42. V zvezi s 7. točko prvega odstavka 46. člena ZZdrS predlagatelj navaja, da vse storitve v zvezi z malignimi obolenji ne sodijo v sklop nujnih zdravstvenih storitev, ki bi utemeljevale poseg v pravico do stavke. Še posebej naj bi to veljalo za opravljanje presejalnih programov. Pojem nujnih zdravstvenih storitev naj bi zajemal ukrepe, ki so neposredno potrebni za ohranitev življenja ali preprečitev nastanka resnih trajnih posledic. To pomeni, da predlagatelj 7. točke prvega odstavka 46. člena ZZdrS ne izpodbija v delu, v katerem se nanaša na opravljanje storitev, ki so potrebne za ohranitev življenja ali preprečitev nastanka resnih trajnih posledic.
43. V zvezi z 10. točko prvega odstavka 46. člena ZZdrS predlagatelj najprej na splošno navaja, da ta določba vključuje tudi storitve, ki ne zahtevajo takojšnje medicinske intervencije za preprečitev resnih zdravstvenih posledic. Dodaja, da vse storitve v zvezi z zdravljenjem kroničnih bolezni niso nujno povezane z neposrednim poslabšanjem zdravstvenega stanja. Meni, da je bila povsem ustrezna prejšnja ureditev, ki je določala, da so zdravniki dolžni opravljati zdravstvene storitve za zdravljenje kroničnih bolezni, če bi opustitev neposredno in v krajšem času povzročila poslabšanje zdravstvenega stanja, invalidnost, druge trajne okvare zdravja ali smrt. To pomeni, da predlagatelj tudi 10. točke prvega odstavka 46. člena ZZdrS ne izpodbija v celoti.
44. V zvezi z drugo alinejo drugega odstavka 46. člena ZZdrS Ustavno sodišče ugotavlja, da iz navedb predlagatelja izhaja, da je zanj sporna le obveznost predpisovanja živil za posebne zdravstvene namene, ne pa tudi obveznost predpisovanja zdravil in tehničnih pripomočkov. Zgolj v odgovoru na odgovor Državnega zbora na zahtevo predlagatelj navaja, da Državni zbor ni izkazal, zakaj brez resnih posledic za zdravje pacientov ne bi bilo mogoče preložiti tudi predpisovanja nekaterih zdravil. To bi lahko kazalo na to, da predlagatelj deloma prereka tudi obveznost predpisovanja zdravil. Vendar pa takšna obrobna navedba, kot je bilo že navedeno, vsaj v primeru kvalificiranega predlagatelja ne zadostuje za to, da bi Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj vlaga zahtevo tudi v tem delu.
45. Glede na navedeno je Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj izpodbija naslednje dele prvega in drugega odstavka 46. člena ZZdrS:
-
uvodni del prvega odstavka 46. člena ZZdrS, kolikor določa, da mora biti zdravnik v času stavke na svojem delovnem mestu;
-
2., 4., 9. in 11. točko prvega odstavka ter prvo in tretjo alinejo drugega odstavka 46. člena ZZdrS v celoti;