Odločba U-I-43/25

2026-01-2325

Odločba U-I-43/25

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 7. oktobra 2026

Šesta alineja 2. člena, četrti odstavek 5. člena, prvi odstavek 12. člena, prvi odstavek 15. člena in 5. poglavje Priloge 2 Akta o metodologiji za obračunavanje omrežnine za elektrooperaterje (Uradni list RS, št. 146/22, 161/22, 50/23, 71/23, 117/23, 5/24, 30/24, 49/24, 107/24, 27/25, 76/25 in 753/26) v delu, v katerem določa, da od leta 2028 dalje elektrooperater pri obračunu omrežnine za presežno moč upošteva faktor utežitve presežne moči 1,20, niso v neskladju z Ustavo.

Zahteva za oceno ustavnosti 1. člena Akta o določitvi tarifnih postavk za omrežnine elektrooperaterjev (Uradni list RS, št. 97/24 in 82/25) se zavrže.

Predlagatelj Aktu o določitvi tarifnih postavk za omrežnine elektrooperaterjev (v nadaljevanju Akt o določitvi tarifnih postavk) očita, da je v neskladju s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU), zlasti z Uredbo (EU) 2019/943 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o notranjem trgu električne energije (prenovitev) (UL L 158, 14. 6. 2019 – v nadaljevanju Uredba 2019/943) in Direktivo (EU) 2019/944 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o skupnih pravilih notranjega trga električne energije in spremembi Direktive 2012/27/EU (prenovitev) (UL L 158, 14. 6. 2019 – v nadaljevanju Direktiva 2019/944), ker naj Agencija za energijo (v nadaljevanju Agencija) pri določitvi tarifnih postavk ne bi spoštovala načela stroškovne ustreznosti oziroma reflektivnosti (angl. cost-reflectivity), ki zahteva, da omrežnine odražajo dejanske stroške uporabe elektroenergetskega sistema. Tako naj bi bile tarifne postavke, zlasti za srednje in visokonapetostne uporabnike, določene na ravneh, ki bistveno presegajo te stroške. Predlagatelj meni, da takšno odstopanje ni utemeljeno z značilnostmi obremenitve sistema, temveč naj bi služilo financiranju širših ciljev energetske politike, predvsem prehoda na obnovljive vire energije in razvoja omrežja za nove uporabnike. S tem naj bi Agencija zasledovala cilje, ki presegajo njeno regulatorno funkcijo, saj pravo EU dopušča upoštevanje različnih ciljev le ob pogoju, da ostaja načelo stroškovne ustreznosti vsaj v bistvenem spoštovano. Ker naj bi bilo to načelo v konkretnem primeru kršeno, naj bi bila ureditev v neskladju s pravom EU in posledično tudi s tretjim odstavkom 3.a člena Ustave.

Predlagatelj nadalje Aktu o metodologiji za obračunavanje omrežnine za elektrooperaterje (v nadaljevanju Akt o metodologiji) in Aktu o določitvi tarifnih postavk očita kršitev načela legalitete iz 120. in 147. člena Ustave. Poudarja, da je omrežnina po svoji pravni naravi javna dajatev, natančneje prispevek, zato morajo biti njeni bistveni elementi določeni z zakonom. V tem okviru predlagatelj izpostavlja dva vidika. Prvič, ureditev omrežnine za presežno moč naj bi v resnici uvedla kaznovalni mehanizem, saj se ob prekoračitvi dogovorjene obračunske moči zaračuna pavšalni pribitek, ki ni odvisen od dejanskih dodatnih stroškov za elektrooperaterja. Takšen pribitek naj bi imel predvsem odvračilno funkcijo in ne funkcije pokrivanja stroškov, zato naj bi šlo po svoji naravi za kaznovalno sankcijo, kot to izhaja iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP). Ker naj Zakon o oskrbi z električno energijo (Uradni list RS, št. 172/21 in 47/25 – v nadaljevanju ZOEE) Agenciji ne bi dajal pooblastila za uvedbo kaznovalnih ukrepov s podzakonskim aktom, naj bi bila takšna ureditev v neskladju z načelom legalitete. Drugič, glede tarifnih postavk za energijo za srednjo in visoko napetost (SN in VN) predlagatelj zatrjuje, da je zaradi bistvenega povišanja tarifnih postavk ta dajatev izgubila naravo prispevka in pridobila značilnosti davka. Tako naj bi zdaj tarifne postavke bistveno odstopale od stroškov, ki elektrooperaterju nastanejo zaradi uporabe elektroenergetskega omrežja. Predlagatelj zato meni, da presežni del ne služi več neposredno pokrivanju stroškov uporabe sistema, temveč financiranju širših javnih ciljev. Poudarja, da bi zaradi spremenjene narave prispevka zakon moral določiti njegove temeljne elemente (zavezanca, predmet, osnovo in stopnjo), česar pa ZOEE ne vsebuje. Zato naj bi Agencija z izpodbijanim aktom dejansko uvedla novo javno dajatev brez ustrezne zakonske podlage in kršila 147. člen Ustave.

Predlagatelj izpodbijani ureditvi očita tudi neskladje z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Uporabniki elektroenergetskega sistema naj bi na podlagi soglasij za priključitev iz 139. člena ZOEE pridobili pravico do uporabe sistema v določenem obsegu, izraženem v priključni moči. Nova ureditev z uvedbo instituta dogovorjene obračunske moči in dodatnim plačilom za preseganje te moči naj bi dejansko omejila in podražila uporabo sistema v obsegu, ki je bil že odobren. Takšen poseg po mnenju predlagatelja pomeni poslabšanje pravnega položaja uporabnikov za naprej (neprava retroaktivnost), pri čemer naj za tak poseg ne bi obstajala niti ustrezna zakonska podlaga niti zadosten javni interes.

Predlagatelj izpodbijani ureditvi očita tudi neskladje z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Navaja, da je prejšnja ureditev pri določanju tarif upoštevala tudi količino obratovalnih ur uporabnikov, kar je omogočalo razlikovanje glede na dejansko obremenjevanje sistema. Nova metodologija naj tega merila ne bi več upoštevala, zato naj bi bili uporabniki, ki sistem obremenjujejo različno, obravnavani enako. Takšno izenačevanje naj ne bi imelo razumnega stvarnega razloga.

Predlagatelj navaja še, da sta izpodbijana predpisa v neskladju z ZOEE. Po njegovem mnenju zakon Agenciji ne daje pooblastila za uvedbo kaznovalnih elementov, za odstop od načela, da morajo omrežnine odražati stroške uporabe sistema. Ker naj bi Agencija s sprejetjem Akta o metodologiji in Akta o določitvi tarifnih postavk presegla ta zakonski okvir, naj bi ravnala zunaj meja podeljenih pooblastil.

Nazadnje predlagatelj poudarja, da naj bi posledice izpodbijane ureditve pomenile posege v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave) in svobodno gospodarsko pobudo (74. člen Ustave). Znatno povečanje stroškov omrežnine, ki naj bi v posameznih primerih dosegalo tudi večkratnike prejšnjih zneskov, naj bi vplivalo na to, da podjetja – zlasti elektrointenzivna – poslujejo slabše, kar se negativno odraža na njihovem premoženju.

Agencija v odgovoru na navedbe v zahtevi najprej ugovarja dopustnosti zahteve in poudarja, prvič, da naj bi zaradi sprememb Akta o metodologiji glede zavezanca za plačilo omrežnine za presežno moč nastal položaj iz 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS), in drugič, da zahteva ne izpolnjuje zahtev iz 23.a in 24.b člena ZUstS, ker ne vsebuje jasno opredeljenih izpodbijanih določb niti konkretiziranih razlogov njihove protiustavnosti. Predlagatelj naj bi zgolj pavšalno in skupno očital neskladje več določb z različnimi ustavnimi členi in pravom EU, brez razvidne povezave med posameznimi očitki in konkretnimi normami. Takšna nejasnost po mnenju Agencije onemogoča kontradiktorno obravnavo in vsebinsko presojo, zato predlaga, naj Ustavno sodišče zahtevo zavrže kot nepopolno.

Agencija pa tudi vsebinsko nasprotuje očitkom in navaja, da izpodbijana ureditev temelji na evropskem pravnem okviru ter strokovnih načelih regulacije, zlasti na načelu odražanja stroškov, nediskriminacijski obravnavi, prožnosti in spodbujanju učinkovite rabe omrežja. Po njenem mnenju metodologija omrežnin pravično razporeja stroške glede na dejansko obremenjevanje sistema, odpravlja pretekle anomalije in ne uvaja privilegijev za posamezne skupine uporabnikov. Očitek o nesorazmernih obremenitvah določenih odjemalcev Agencija zavrača kot neizkazan in metodološko napačen. Nadalje zavrača tudi trditve o protiustavnih posegih v pravici iz 33. in 74. člena Ustave ter o kršitvi načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, saj naj bi bile razlike v obremenitvah posledica objektivnih razlik v uporabi omrežja. Glede očitkov o neskladju z Ustavo in pravom EU Agencija poudarja, da je metodologija skladna z Uredbo 2019/943 in Direktivo 2019/944 ter da ravno ti akti zahtevajo uvedbo tarif, ki odražajo dejansko uporabo omrežja in spodbujajo prožnost sistema. Zato naj bi bili očitki o prekoračitvi pooblastil in neskladju s 120. in 147. členom Ustave neutemeljeni.

Agencija izrecno zavrača očitek, da ima ureditev obračuna presežne moči kaznovalno naravo. Poudarja, da ne gre za sankcijo za nedopustno ravnanje, temveč za regulativni mehanizem, ki zagotavlja odražanje dejanskih stroškov uporabe omrežja. Agencija pojasnjuje, da se presežna moč obračuna le, če uporabnik preseže predhodno dogovorjeno raven uporabe, pri čemer so pravila vnaprej določena, splošna in enaka za vse. Tak obračun ne pomeni kaznovanja, temveč preprečuje, da bi se stroški, ki jih povzroča posamezni uporabnik z nepredvideno obremenitvijo omrežja, prevalili na druge uporabnike, in s tem uresničuje načelo "povzročitelj plača".

Agencija zavrača tudi očitek, da naj bi izpodbijana ureditev posegala v pridobljen pravni položaj uporabnikov, ki izhaja iz soglasja za priključitev. Pojasnjuje, da soglasje za priključitev določa zgolj tehnične pogoje in največjo priključno moč, ki jo lahko uporabnik uporabi, ne pa tudi pravice do nespremenljivega načina obračunavanja omrežnine ali do določene višine stroškov. Metodologija obračuna omrežnine zato po mnenju Agencije ne posega v samo pravico do priključitve ali uporabe omrežja, temveč ureja le način razporeditve stroškov te uporabe. Agencija poleg tega poudarja, da nova ureditev uporabnikom ne odvzema možnosti uporabe celotne priključne moči iz soglasja, temveč zgolj uvaja drugačen, na dejanski rabi temelječ sistem obračuna. Pojasnjuje, da se uporabnik lahko sam odloči, ali bo ohranil višjo dogovorjeno moč ali jo prilagodil, pri čemer nobena od teh možnosti ne pomeni izgube pravice iz soglasja. Zato po njenem mnenju ne gre za poseg v pridobljene pravice, temveč za dopustno spremembo ekonomskega režima uporabe javne infrastrukture, ki je po naravi podvržen regulaciji in spremembam v javnem interesu.

Predlagatelj v odgovoru na odgovor Agencije najprej zavrača njene procesne ugovore in poudarja, da je zahteva dovolj določna in obrazložena, saj jasno opredeljuje izpodbijane določbe in razloge njihove protiustavnosti. Iz same vsebine odgovora Agencije naj bi bilo razvidno, da je ta očitke razumela in se do njih tudi opredelila, zato predlog za zavrženje ne more biti utemeljen. Predlagatelj prav tako meni, da zaradi spremembe Akta o metodologiji ni nastal položaj iz 47. člena ZUstS, saj temeljni elementi – zlasti institut presežne moči – ostajajo nespremenjeni. Zato naj bi bili pogoji za ustavnosodno presojo še vedno izpolnjeni. Predlagatelj obširno pojasnjuje, kakšni naj bi bili dejanski učinki omrežninske reforme in da ureditev v praksi ne dosega deklariranih ciljev, saj omrežnine ne odražajo stroškov uporabe sistema, ne spodbujajo njegove učinkovite rabe in posledično vodijo do neenake obravnave uporabnikov. Te trditve utemeljuje z empiričnimi analizami, iz katerih naj bi izhajala znatna povečanja stroškov omrežnin. Predlagatelj nadalje poudarja, da ureditev ne prispeva k prožnosti sistema, temveč nalaga uporabnikom ekonomsko nerazumne zahteve. Zato vztraja, da izpodbijane določbe kršijo več ustavnih načel, zlasti načelo zakonitosti, načelo enakosti in načelo zaupanja v pravo, saj omrežnine ne temeljijo na dejanskih stroških in nesorazmerno obremenjujejo določene skupine uporabnikov. Posebej poudarja, da institut omrežnine za presežno moč ohranja kaznovalno naravo, ker vključuje vnaprej določen pribitek, ki ne odraža dejanskih stroškov.

Predlagatelj dodatno navaja, prvič, da naj Agencija ne bi spoštovala dobrih regulatornih praks, saj pred sprejetjem izpodbijane ureditve ni pripravila celovitih in javno dostopnih analiz učinkov na gospodarstvo niti ni upoštevala pripomb strokovne javnosti, ter drugič, opozarja na neobstoj ustreznega prehodnega obdobja, ki bi omogočilo postopno prilagoditev uporabnikov ter pravočasno zaznavo in odpravo sistemskih anomalij in omogočilo uporabnikom, da se ustrezno pripravijo.

Predlagatelj predlaga tudi, naj Ustavno sodišče zaradi ugotavljanja dejanskih učinkov omrežninske reforme izvede javno obravnavo, na kateri bi se ti učinki celovito razjasnili.

Ker je predlagatelj v odgovoru na odgovor Agencije razširil zahtevo z novimi očitki o protiustavnosti in nezakonitosti izpodbijane ureditve, je Ustavno sodišče njegov odgovor ponovno posredovalo Agenciji v odgovor.

Agencija je odgovorila, da so očitki o neupoštevanju dobrih regulatornih praks pri sprejemanju Akta o metodologiji neutemeljeni. Priprava naj bi temeljila na strokovnih podlagah, podatkih in analizah ter regulatorni presoji. Agencija naj bi opravila obsežen javni posvetovalni proces, v katerem so lahko sodelovali vsi predstavniki zainteresirane javnosti. Osnutek je bil javno objavljen, izvedena so bila javna posvetovanja, posredovane pripombe so bile obravnavane (posamezne upoštevane, druge pa obrazloženo zavrnjene). Agencija poudarja, da bi bilo poseženo v njeno regulatorno neodvisnost, če bi morala sprejeti stališča posameznih interesnih skupin.

Glede prehodnega obdobja je Agencija pojasnila, da je bila upoštevana postopnost uvedbe nove metodologije, saj je Akt o metodologiji začel veljati 26. 11. 2022, uporabljati pa se je začel šele oktobra 2024, tj. skoraj dve leti po njegovem začetku veljave. Poleg tega naj bi Agencija predvidela prehodno obdobje najprej za gospodinjske in male odjemalce, od 1. 1. 2025 pa tudi za preostale poslovne odjemalce. Z zadnjo spremembo Akta o metodologiji naj bi bila še dodatno uvedena postopnost, saj je za tarifno postavko za moč za časovni blok 1 za vse odjemalce predvideno postopno zviševanje, tako da bo polna vrednost obračunana šele v letu 2028.

Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno presojati ustavnost in zakonitost predpisov in drugih splošnih aktov. Izpodbijani 1. člen Akta o določitvi tarifnih postavk določa tarifne postavke omrežnine v EUR na kilovatno uro oziroma v EUR na kilovatno uro na mesec. Določa torej konkretne cene za posamezne uporabniške skupine in posamezne časovne bloke. Po ustaljeni ustavnosodni presoji v primeru, ko podzakonski predpis določa konkretno ceno za posamezno dobrino ali storitev, ne gre za predpis oziroma splošni akt, temveč za posamični akt, ki ga Ustavno sodišče na podlagi 160. člena Ustave in 21. člena ZUstS ni pristojno presojati.¹

Glede na to je Ustavno sodišče zahtevo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).

Ker Akt o metodologiji določa merila za oblikovanje cene, gre za splošni akt, ki ga je Ustavno sodišče v skladu s prvim odstavkom 160. člena Ustave in prvim odstavkom 21. člena ZUstS pristojno presojati.

Agencija je v svojem odgovoru na zahtevo podala dva procesna ugovora. Prvič, da je s spremembo Akta o metodologiji, konkretno z uveljavitvijo Akta o spremembah in dopolnitvi Akta o metodologiji za obračunavanje omrežnine za elektrooperaterje (Uradni list RS, št. 27/25), ki je dopolnil 12. člen, nastal položaj po 47. členu ZUstS. V novem, sedemnajstem odstavku 12. člena Akta o metodologiji naj bi se namreč bistveno spremenil obračun presežne moči, saj je določeno, da se presežna moč ne obračuna, če uporabnik dogovorjene obračunske moči ni spremenil.

Eden izmed očitkov predlagatelja je, da Agencija naj ne bi imela zakonskega pooblastila za predpisovanje presežne obračunske moči, saj naj bi šlo za določbo kaznovalne narave. Navedena sprememba 12. člena Akta o metodologiji sicer spreminja merila, kdaj mora uporabnik plačati presežno obračunsko moč, ne vpliva pa na to, da se presežna obračunska moč kot taka v določenem primeru obračuna uporabniku. Glede na to po oceni Ustavnega sodišča ne gre za položaj po drugem odstavku 47. člena ZUstS.

Drugič, Agencija ugovarja, da je zahteva nejasna in nedoločna glede navedb o domnevni protiustavnosti in glede navedb, katere določbe predlagatelj sploh izpodbija. Agencija torej trdi, da je zahteva nepopolna.

Predlagatelj je z Ustavo predviden državni organ, ki mu ZUstS podeljuje privilegiran dostop do Ustavnega sodišča. Zato gre za kvalificiranega udeleženca postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, od katerega se utemeljeno pričakuje, da bodo njegove zahteve strokovno in kvalitetno obrazložene.²

Najprej, predlagatelj ni podrobneje konkretiziral, katere določbe 2., 5., 8. in 15. člena ter Priloge 2 Akta o metodologiji izpodbija, čeprav vsak izmed teh členov in Priloga 2 vsebuje številne odstavke, alineje oziroma točke. Drugič, predlagatelj ne navaja nobenih razlogov, zakaj naj bi bil protiustaven 8. člen Akta o metodologiji, ki glede časovnih blokov odkazuje na Prilogi 1 in 2. Pri opredelitvi posameznih protiustavnosti torej ne vzpostavi povezave med 8. členom Akta o metodologiji in Ustavo, s katero naj bi bil v neskladju. Tretjič, razlogi, s katerimi utemeljuje neskladnost izpodbijanih določb z ZOEE, so pavšalni in mestoma tudi nejasni, saj ponovno ne vzpostavi povezave med posameznimi izpodbijanimi določbami in zatrjevano neskladnostjo z ZOEE, temveč to zatrjuje kar za vse izpodbijane določbe. Četrtič, predlagatelj z domnevnimi posledicami izpodbijanih določb, ki naj bi se odražale v slabšem poslovanju gospodarskih subjektov in njihovem premoženju, zatrjuje neskladje s 33. in 74. členom Ustave. Od kvalificiranega predlagatelja, ki mu je podeljen neposreden dostop do Ustavnega sodišča, bi se pričakovalo, da pozna ustavnosodno presojo oziroma sodno prakso ESČP in zato v svojih vlogah ne uveljavlja očitkov, ki očitno ne morejo utemeljiti zatrjevanih neskladij z Ustavo.³ Ustava namreč pravice gospodarskega subjekta do dobička ne zagotavlja,⁴ podobno kot ne zagotavlja oziroma varuje njegovega tržnega položaja.⁵ Ustava tako ne varuje konkretnih višin dohodkov, določenega profita, ohranitve donosnosti poslovnega modela, temveč le svobodno opravljanje dejavnosti, ekonomsko pobudo, možnost ustvarjanja prihodkov ob običajnem poslovnem tveganju, ki je neločljivo povezano z opravljanjem gospodarske dejavnosti. Povsem primerljivo tudi 1. člen Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) ne varuje pravice do prihodnjega prihodka (angl. future income).⁶ Prihodnji dohodek pomeni "lastnino" le, če je bil dohodek zaslužen ali če obstaja izvršljiva terjatev do njega.⁷ Prav tako obseg poslovanja gospodarskega subjekta – brez fiksnega dohodka in brez zagotovljenega prometa –, ki je podvržen tveganjem gospodarskega življenja, ne pomeni "lastnine".⁸

Glede na navedeno je Ustavno sodišče obravnavalo le tiste predlagateljeve očitke, ki so razumljivi, dovolj opredeljeni in niso očitno neutemeljeni. Zato je v nadaljevanju opravilo presojo Akta o metodologiji v naslednjem obsegu in presojalo le:

šesto alinejo 2. člena (z vidika 120. in 147. člena Ustave),

četrti odstavek 5. člena (z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave),

prvi odstavek 12. člena (z vidika 120. in 147. člena Ustave),

prvi odstavek 15. člena (z vidika 2. člena Ustave) in

5. poglavje Priloge 2 v delu, v katerem za leto 2028 in leta, ki sledijo, določa, da elektrooperater pri obračunu omrežnine za presežno moč upošteva faktor 1,20 (z vidika 120. in 147. člena Ustave), ter

postopek sprejemanja Akta o metodologiji.

Predlogu predlagatelja za javno obravnavo Ustavno sodišče ni sledilo. Stanje zadeve je bilo že na podlagi listin v zadostni meri razjasnjeno, tako da ni bilo treba odrediti javne obravnave.

ZOEE določa pravila delovanja trga z električno energijo, proizvodnje, prenosa, distribucije, shranjevanja in dobave električne energije, pravice in varstvo končnih odjemalcev, načine in oblike izvajanja gospodarskih javnih služb na področju prenosa in distribucije električne energije in trga z električno energijo, načela in ukrepe za doseganje zanesljive oskrbe z električno energijo ter ureja ukrepe za preprečevanje energetske revščine in druga vprašanja oskrbe z električno energijo (1. člen ZOEE). Hkrati se z njim v slovenski pravni red prenaša sekundarno pravo EU in urejajo načini njegovega izvajanja (2. člen ZOEE).⁹

Člen 194 Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU), ki je del tretjega dela PDEU "Notranje politike in ukrepi Unije" in ki edini sestavlja naslov XXI "Energetika", v prvem odstavku določa, da so pri vzpostavitvi in delovanju notranjega trga in ob upoštevanju potrebe po ohranitvi in izboljšanju okolja cilji energetske politike Unije v duhu solidarnosti med državami članicami zagotoviti delovanje energetskega trga, zagotoviti zanesljivost oskrbe z energijo v Uniji, spodbujati energetsko učinkovitost in varčevanje z energijo ter razvijanje novih in obnovljivih virov energije ter spodbujati medsebojno povezovanje energetskih omrežij. V skladu s prvim pododstavkom drugega odstavka 194. člena PDEU Evropski parlament in Svet "brez poseganja v uporabo drugih določb Pogodb" določita ukrepe, potrebne za doseganje teh ciljev, po rednem zakonodajnem postopku iz 294. člena PDEU, v okviru katerega Evropski parlament polno sodeluje v postopku. Člen 194 PDEU, ki ga je uvedla Lizbonska pogodba, je torej v PDEU vključil izrecno pravno podlago za energetsko politiko EU.¹⁰

Področje energije se na podlagi točke (i) drugega odstavka 4. člena PDEU uvršča med t. i. deljene pristojnosti, torej pristojnosti, pri katerih se ukrepanje deli med EU in državami članicami. Iz Protokola št. 25 o izvajanju deljenih pristojnosti izhaja, da kadar EU ukrepa na posameznem področju, potem glede na drugi odstavek 2. člena PDEU zajema obseg izvajanja pristojnosti le elemente, ki jih ureja zadevni akt EU, in torej ne zajema celotnega področja.¹¹ Urejanje na ravni EU v primeru deljene pristojnosti pomeni le, da je v skladu z načelom subsidiarnosti onemogočeno urejanje zgolj tistih (posamičnih) vprašanj, ki jih je uredil zakonodajalec EU, ni pa onemogočeno urejanje vprašanj, ki jih zakonodajalec EU ni uredil.¹²

Za področje električne energije sta v obravnavani zadevi pravno odločilni zlasti Uredba 2019/943 in Direktiva 2019/944. Prva ureja delovanje notranjega trga z električno energijo, zlasti pravila za čezmejno trgovanje in delovanje trga, druga pa določa skupna pravila za organizacijo elektroenergetskega sektorja ter pravice in obveznosti udeležencev na trgu.

V obravnavani zadevi gre torej za področje, ki spada (tudi) na področje urejanja EU. To pomeni, da morajo sodišča, vključno z Ustavnim sodiščem, nacionalne predpise razlagati v luči prava EU in v skladu z njegovim namenom (načelo skladne razlage).¹³

Šesta alineja 2. člena Akta o metodologiji določa:

"– dogovorjena obračunska moč: pomeni vnaprej določeno obračunsko moč uporabnika sistema, ki ne sme biti večja od priključne moči iz soglasja za priključitev, pri čemer priključna moč iz soglasja za priključitev za potrebe določitve obračunske moči pomeni tudi moč, določeno z dejanskim omejevalcem toka na prevzemno-predajnem mestu."

Prvi odstavek 12. člena Akta o metodologiji določa:

"Obračunska moč uporabnika sistema za namene obračunavanja omrežnine za moč predstavlja dogovorjeno obračunsko moč (ki je vnaprej določena) in presežno obračunsko moč (ki je izmerjena moč odjema nad dogovorjeno obračunsko močjo)."

V 5. poglavju Priloge 2 k Aktu o metodologiji je med drugim določeno:

"Elektrooperater pri obračunu omrežnine za presežno moč v posameznem letu upošteva naslednji faktor:

[…]

od 2028 dalje 1,20."

Omrežnina za presežno moč je del nove metodologije obračunavanja omrežnine, ki jo je določila Agencija z Aktom o metodologiji. Temelji na konceptu dogovorjene obračunske moči, ki pomeni raven obremenitve omrežja, do katere lahko uporabnik omrežje uporablja brez dodatnega plačila. Dogovorjeno obračunsko moč posameznega uporabnika sistema za koledarsko leto določi operater sistema, na katerega je uporabnik priključen, in sicer za vsak časovni blok kot povprečje petih konic posameznega časovnega bloka v obdobju 12 mesecev od oktobra predpreteklega leta (t-2) do vključno septembra preteklega leta (t-1). Elektrooperater pri tem upošteva pogoje iz četrtega in sedmega odstavka 12. člena. Če uporabnik sistema tako določene moči ne spremeni, se šteje, da se z njo strinja (drugi odstavek 12. člena Akta o metodologiji). V skladu s tretjim odstavkom 12. člena Akta o metodologiji lahko uporabnik sistema obračunsko moč spremeni tako, da elektrooperaterju sporoči novo dogovorjeno obračunsko moč za vsak časovni blok najkasneje do 20. v mesecu z veljavnostjo naslednji mesec. Elektrooperater predlagano dogovorjeno obračunsko moč potrdi, če izpolnjuje zahteve tega akta in je manjša od priključne moči iz soglasja za priključitev ali enaka tej priključni moči. Sprememba velja od prvega dne naslednjega meseca do konca koledarskega leta oziroma do naslednje spremembe s strani uporabnika sistema. Sprememba dogovorjene obračunske moči je brezplačna.

Zmotno je stališče predlagatelja, da je sprememba obračunske moči odvisna od soglasja elektrooperaterja. Upoštevati je namreč treba, da je višina dogovorjene obračunske moči omejena navzgor s priključno močjo iz soglasja za priključitev in navzdol z minimalno dogovorjeno obračunsko močjo, ki je odvisna od vrste priključka in priključne moči ter izraža minimalne fiksne stroške elektrooperaterja (četrti odstavek 12. člena Akta o metodologiji). Če torej uporabnik pri spreminjanju dogovorjene obračunske moči upošteva obe meji, mora elektrooperater spremembo potrditi. Če uporabnik predlaga spremenjeno dogovorjeno obračunsko moč, ki ne dosega minimalne obračunske moči oziroma ki presega priključno moč iz soglasja za priključitev, mora operater ustrezno prilagoditi (zvišati ali znižati) dogovorjeno obračunsko moč na najnižjo oziroma najvišjo še dopustno vrednost. V nobenem od opisanih položajev ne gre za vprašanje strinjanja elektrooperaterja s predlagano spremembo dogovorjene obračunske moči, kot to zmotno meni predlagatelj.

Presežna moč nastane tedaj, ko uporabnik v posameznem obračunskem intervalu – praviloma 15-minutnem – preseže svojo dogovorjeno obračunsko moč. Vendar se le v primeru, če je uporabnik spremenil obračunsko moč, ki jo je določil operater sistema, obračuna omrežnina za presežno moč. Če uporabnik sistema moči ne spremeni, mora elektrooperater uporabnika sistema mesečno seznanjati s prekoračitvami obračunske moči in stroški, omrežnina za presežno moč pa se mu ne obračuna (osmi odstavek 12. člena Akta o metodologiji). Presežna obračunska moč se določi na podlagi dosežene moči uporabnika sistema nad dogovorjeno obračunsko močjo, izmerjeno v 15-minutnih intervalih prevzete električne energije v posameznem časovnem bloku (deveti odstavek 12. člena Akta o metodologiji). V skladu s 5. poglavjem Priloge 2 Akta o metodologiji elektrooperater za posamezno koledarsko leto pri obračunu omrežnine za presežno moč upošteva faktorje 0,9 za leti 2024 in 2025, 1,05 za leti 2026 in 2027 ter 1,20 od leta 2028 dalje, pri čemer predlagatelj v zahtevi problematizira le zadnjega, tj. faktor 1,20, ki se bo uporabljal pri obračunu v letu 2028 in naslednjih letih.

Predlagatelj tej ureditvi očita neskladje z načelom zakonitosti, ker uvaja nov institut omrežnine za presežno moč, vključno s faktorjem utežitve presežne moči, ki od leta 2028 znaša 1,20, za kar pa naj Agencija ne bi imela zakonskega pooblastila. Pri tem naj bi šlo za kaznovalno naravo tega pribitka, zato bi moralo obstajati izrecno zakonsko pooblastilo, pribitek sam pa naj bi bil določen arbitrarno.

Take očitke Ustavno sodišče praviloma presoja v okviru drugega odstavka 120. člena Ustave, na katerega se sklicuje tudi predlagatelj. Vendar mora Ustavno sodišče upoštevati, da gre pri plačilu za dostop do omrežja za prisilno dajatev, saj jo zavezanci za plačilo morajo plačati, hkrati pa je Ustavno sodišče omrežnino že opredelilo kot javno dajatev v smislu 147. člena Ustave, saj gre za vrsto denarnih plačil, ki jih morajo državljani na podlagi javnega prava odvesti državi ali drugim pravnim osebam javnega prava. Te javnopravno urejene denarne dajatve so uvedene z zakonsko prisilo in naložene tistim, ki izpolnijo predpostavke zakonskega opisa dejanskega stanja.¹⁴ V primerih, kadar Ustava posebej določa, da mora biti posamezno pravno področje urejeno v posebnem zakonu, Ustavno sodišče šteje, da je ustavna določba, ki to pravno področje ureja, specialna določba v razmerju do drugega odstavka 120. člena (in tretjega odstavka 153. člena) Ustave.¹⁵ Tak primer je tudi 147. člen Ustave, ki ureja razmerja med zakonodajno in izvršilno oblastjo na področju urejanja davkov, carine in drugih dajatev.

Iz 147. člena Ustave izhaja, da ima država popolno fiskalno suverenost, ki obsega pooblastilo in pravico do ustanavljanja fiskalnih prihodkov, njihovega uvajanja in določanja njihove višine.¹⁶ Iz 147. člena Ustave izhaja zahteva, da se smejo prisilne dajatve določati samo z zakonom. Ta ustavna določba, ki pomeni izpeljavo splošne zahteve po spoštovanju načela zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave, glede specifične vsebine, to je urejanja davkov, carin in drugih dajatev, zavezuje izvršilno vejo oblasti pri izdajanju podzakonskih predpisov na področju javnih dajatev. Podobno kot drugi odstavek 120. člena Ustave tudi 147. člen Ustave zakonodajalcu ne preprečuje, da del pravnega urejanja prepusti izvršilni veji oblasti. To še posebej velja v primerih urejanja strokovno-tehničnih vprašanj, ki po svoji naravi niso primerna za zakonsko urejanje.¹⁷ Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da mora zakonodajalec že po naravi stvari pri pravnem urejanju strokovnih vprašanj izvršilni veji oblasti prepustiti širše polje proste presoje.¹⁸

Ustavno sodišče je glede zakonskega urejanja davkov in drugih javnih dajatev sprejelo več stališč. Pri uvajanju državnih davkov je glede razmerja med zakonskim in podzakonskim urejanjem sprejelo dve stališči: 1) da mora biti že iz zakona, ki davek uvaja, ne pa šele iz podzakonskega predpisa razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od davkoplačevalca,¹⁹ ter 2) da mora davčni zakon opredeliti najmanj davčnega zavezanca, davčni predmet, davčno osnovo in davčno stopnjo.²⁰ Glede drugih državnih javnih dajatev, ki so naložene zaradi posebne potrebe ali konkretnega namena, zaradi česar je zveza med dajatvijo in povračilom bolj neposredna, pa je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da mora zakon določiti vsaj način ugotavljanja obsega potrebnih sredstev, zavezance za plačilo javne dajatve in merila za določitev višine javne dajatve.²¹ Prav tako je že sprejelo stališča, da iz 147. člena Ustave izhaja izključna pristojnost države, da predpiše javno dajatev, in hkrati obveznost, da v zakonu določi vsaj zavezanca za njeno plačilo oziroma predmet obremenitve. Vrsta, način obremenitve in tudi višina javne dajatve pa so lahko določeni s splošnim in abstraktnim predpisom.²²

Vendar pa je v obravnavani zadevi treba upoštevati, da si na področju energije Republika Slovenija pristojnost deli z EU in da je izvrševanje dela svoje fiskalne suverenosti v skladu s prvim odstavkom 3.a člena Ustave prenesla na EU. V konkretnem primeru že pravo EU, konkretneje 18. člen Uredbe 2019/943, zahteva, da operaterji omrežij zaračunavajo dostop do omrežja, vključno s cenami za priključitev na omrežje, cenami za uporabo omrežja, in kjer je ustrezno, cenami za ustrezno krepitev omrežja. Republika Slovenija tako nima možnosti sama presoditi, ali bo to dajatev uvedla ali ne, temveč jo zaradi prenosa izvrševanja dela suverenosti na EU mora predpisati, ker je to zahteva prava EU.

Ni sporno, da je ZOEE uvedel dolžnost plačila omrežnine kot javne dajatve. Omrežnina je v skladu z 49. točko 3. člena ZOEE znesek, ki ga je za uporabo elektroenergetskega sistema dolžan plačati uporabnik sistema. Nadalje prvi odstavek 109. člena ZOEE določa, da je uporabnik sistema dolžan za uporabo elektroenergetskega sistema plačati omrežnino, ki je eden izmed virov, namenjenih pokrivanju upravičenih stroškov elektrooperaterjev. Upravičene stroške elektrooperaterjev, omrežnino in druge vire za pokrivanje teh stroškov določi agencija v regulativnem okviru. ZOEE v prvem odstavku 124. člena določa, da uporabniki sistema plačujejo omrežnine, ki pomenijo plačilo za storitve elektrooperaterja, ki jih je ta dolžan izvajati skladno s tem zakonom.

Za omrežnino samo po sebi torej obstaja zakonska podlaga. Predlagatelj pa trdi, da za omrežnino za presežno moč ne obstaja izrecna zakonska podlaga, pa bi morala obstajati, saj naj bi imela kaznovalno naravo. Bistveno za odločitev je torej vprašanje, kako podrobno mora vsebino omrežnine urediti zakonodajalec in kakšno polje proste presoje lahko prepusti normativni pristojnosti Agencije. Ker pa je področje energije področje deljene pristojnosti med Republiko Slovenijo in EU, je treba upoštevati tudi pravilo, po katerem je onemogočeno urejanje vprašanj, ki jih je že uredil zakonodajalec EU z uredbo.²³ Pravo EU pa je odločilno tudi z vidika presoje, kaj sploh sme urediti slovenski zakonodajalec, saj mora pri zakonodajnem urejanju spoštovati tudi zahteve, ki jih pravo EU postavlja (v tretjem odstavku 3.a člena pa potrjuje Ustava) glede izključne pristojnosti nacionalnih regulativnih organov (v nadaljevanju NRO) in njihove neodvisnosti. To odločilno vpliva tudi na zahteve 147. člena Ustave, ki jih je Ustavno sodišče pojasnilo v 40. in 41. točki obrazložitve. Ko gre torej za področje, ki je urejeno tudi s pravom EU, 147. člena Ustave ni več mogoče razumeti na način, da morajo biti temeljni vsebinski okviri določeni že v zakonu, podrobnejše urejanje materije pa se lahko prepusti podzakonskim predpisom,²⁴ ampak je treba upoštevati, da so lahko vsebinski okviri za urejanje s podzakonskim predpisom deloma ali v celoti določeni s (sekundarnim) pravom EU. Gre namreč za področje urejanja, ki ga je Republika Slovenija na podlagi 3.a člena Ustave v celoti (izključna pristojnost EU) ali deloma (deljena pristojnost EU) prenesla na EU. Povedano drugače, ker v primeru izključne pristojnosti EU slovenski zakonodajalec takšnega področja ne sme več urejati, v primeru deljene pristojnosti EU pa ne sme več urejati vprašanj, ki jih je uredil zakonodajalec EU z uredbo, to pomeni, da ima na teh ustavna zahteva, po kateri mora zakonodajalec vsebino, ki naj bo predmet predpisa, kadar podrobnejše urejanje pravic in obveznosti posameznikov prepusti oziroma naloži podzakonskim aktom, v temelju urediti že v samem zakonu, drugačno vsebino.²⁵ Če bi v takem primeru zakonodajalec kljub temu samostojno ter mimo ciljev in zahtev prava EU urejal vsebino, ki naj bi bila podlaga za sprejetje podzakonskega predpisa, bi s tem nujno trčil ob pravo EU in njeno pristojnost urejanja na takem področju.

Tudi v obravnavanem primeru je področje urejanja tarifne metodologije predmet urejanja na ravni EU. Že 80. uvodna izjava Direktive 2019/944²⁶ poudarja, da bo notranji trg za električno energijo pravilno deloval le, če bodo lahko regulativni organi odločali o vseh ustreznih regulativnih vprašanjih in če bodo popolnoma neodvisni od kakršnih koli drugih javnih ali zasebnih interesov. Iz 81. uvodne izjave Direktive 2019/944 pa izhaja, da bi morali NRO imeti možnost določati ali potrditi tarife ali metodologije za izračun tarif na podlagi predloga operaterja prenosnega sistema ali operaterjev distribucijskega sistema ali na podlagi predloga, o katerem se ti operaterji dogovorijo z uporabniki omrežja. SEU je v svoji praksi poudarilo, da morajo NRO na energetskem področju uživati visoko stopnjo neodvisnosti²⁷ ter imeti lastne, izvirne regulativne pristojnosti, zlasti na področju omrežnin. V sodbi v zadevi Komisija proti Nemčiji je SEU izrecno navedlo, da izraz "vsaj" iz teh določb v zvezi s 36. uvodno izjavo Direktive 2009/72 kaže na to, da je določitev metod za izračun ali za določitev pogojev za priključitev na nacionalna omrežja in dostop do njih, vključno z veljavnimi tarifami, del pristojnosti, ki so na podlagi teh direktiv neposredno pridržane za NRO.²⁸ Točka (a) prvega odstavka 59. člena Direktive 2019/944 izrecno določa, da imajo NRO nalogo v skladu s preglednimi merili določati ali potrjevati tarife za prenos ali distribucijo ali njihove metodologije ali oboje. Dodelitev pristojnosti za opredelitev odločilnih elementov za izračun tarif za prenos električne energije organu, ki ni NRO, pomeni kršitev prava EU.²⁹ SEU je že poudarilo, da država članica ne sme s predpisi vnaprej določiti vsebine teh metodologij, saj bi to škodovalo ciljem, ki jih zasleduje pravo EU.³⁰ V sodbi v zadevi Prezident Slovenskejrepubliky je SEU poudarilo, da mora biti regulativni organ sposoben opravljati svoje naloge "brez kakršnega koli zunanjega vpliva"³¹ in da zahteva po neodvisnosti pomeni, da mora biti organ zaščiten pred vsakršnimi navodili in pritiski pri izvrševanju svojih pristojnosti.³²

Iz navedenega izhaja, da pravo EU zahteva, da so odločitve o omrežninah rezultat samostojne strokovne presoje regulatorja, pri čemer je vloga države omejena na določitev splošnega normativnega okvira, ne pa na vsebinsko določanje posameznih regulativnih rešitev. Poleg tega je treba upoštevati, da so NRO, kot je to že poudarilo SEU, pri izvajanju svojih pristojnosti podrejeni načelom in pravilom, določenim s podrobnim normativnim okvirjem na ravni EU, ki omejujejo njihovo diskrecijsko pravico in jim onemogočajo, da bi sprejemali politične odločitve.³³

Pri določitvi metod dostopa do omrežja in zaračunavanja iz (a) točke prvega odstavka 59. člena Direktive 2019/944 izhaja, da je treba tarife za prenos in distribucijo oziroma metode za njihov izračun določiti na podlagi preglednih meril. V skladu z (a) točko sedmega odstavka 59. člena te direktive je treba te tarife in metode za njihov izračun ter pogoje za priključitev na nacionalna omrežja in dostop do njih določiti ob upoštevanju nujnosti izvedbe naložb, potrebnih za trajnost omrežij. Poleg tega je iz prvega odstavka 60. člena Direktive 2019/944 razvidno, da morajo biti take tarife in metode za izračun sorazmerne in jih je treba uporabljati nediskriminatorno.³⁴ V zvezi s storitvami za izravnavo (b) točka sedmega odstavka 59. člena Direktive 2019/944 določa, da je treba te storitve zagotavljati na najbolj ekonomičen način, uporabnikom omrežja je treba zagotavljati ustrezne spodbude za izravnavo dobave in odjema energije, storitve za izravnavo pa morajo biti pravične in nediskriminatorne ter morajo temeljiti na objektivnih merilih.³⁵ Merila, določena v Direktivi 2019/944, so podrobneje opredeljena v drugih normativnih aktih, in sicer v Uredbi 2019/943, ki se uporablja za čezmejno trgovanje.³⁶ Tako 18. člen te uredbe določa posebna merila za določitev cen, pristojbin, tarif ali njihovih metodologij za dostop do omrežja. Drugi do osmi odstavek tega člena uredbe vsebujejo dodatna vsebinska merila glede metodologije, ki jih je treba uporabiti za določitev cen za dostop do omrežja, ter cene zlasti ne smejo zajemati stroškov, ki niso povezani z uporabo omrežij in ki podpirajo druge cilje politike.³⁷ Te določbe so dopolnjene in pojasnjene z več kodeksi omrežij, ki jih z uredbo določi Komisija in ki vsebujejo podrobne določbe, ki se med drugim nanašajo na zahteve v zvezi s priključitvijo na omrežje sistemov napeljav, distribucijskih sistemov in distribucijskih omrežij,³⁸ na evropski ravni za priključitev proizvodnih zmogljivosti na elektroenergetski sistem³⁹ in na zahteve v zvezi s priključitvijo na omrežje visokonapetostnih sistemov.⁴⁰

Iz tako podrobnega normativnega okvirja EU izhaja, da ureditev EU natančno opredeljuje pristojnosti, cilje in merila za izvajanje te pristojnosti in tako ne dopušča nacionalnih ukrepov, ki bi temu normativnemu okvirju nasprotovali oziroma bi preprečevali, da NRO izvajajo pristojnosti, podeljene s pravom EU. Široka opredelitev funkcionalne neodvisnosti in ureditev pristojnosti to dodatno utrjujeta. Direktiva 2019/944 torej določa "pridržek pristojnosti" v korist NRO v zvezi z nalogami, naštetimi v 59. členu te direktive. Iz tega izhaja, da vsako predhodno natančnejše zakonodajalčevo urejanje ne sme vplivati na izvajanje jedra pooblastil, ki so z direktivo pridržana NRO. Hkrati to pomeni, da pravo EU zagotavlja, da NRO ostajajo znotraj okvirjev, določenih z ureditvijo EU, ne da bi uvedli nove interese in merila, ki bi presegali tiste, ki jih je opredelil zakonodajalec EU. NRO morajo zagotavljati tehnično izvajanje v skladu s sekundarnim pravom EU. Navedena stališča niso ovira za to, da direktiva državam članicam pušča pristojnost za oblikovanje "splošnih smernic politike" iz točke (b) (ii) četrtega odstavka 35. člena Direktive 2019/944.⁴¹ Direktiva torej zakonodajalcu oziroma vladam držav članic izrecno priznava le splošne usmeritve, kar je nezdružljivo z nacionalnimi predpisi, ki bi vsebovali posebna oziroma podrobna merila za regulativne pristojnosti NRO. Poleg tega je SEU že poudarilo, da iz upoštevnih določb direktiv izrecno izhaja, da se splošne smernice politike, ki jih je določila vlada zadevne države članice, ne morejo nanašati na naloge in pooblastila NRO iz 59. člena Direktive 2019/944, med katerimi so naloge in pooblastila v zvezi z določanjem, potrjevanjem ter nadzorom različnih tarif in cen, zlasti tistih, ki so opisane v prvem odstavku navedenega člena, v skladu s preglednimi merili za določanje ali potrjevanje tarif za prenos ali distribucijo ali njihovimi metodologijami.⁴² Iz tega izhaja, da čeprav države članice in zato parlament in vlada obdržijo pristojnosti na področju energetske politike, kar nesporno potrjuje 194. člen PDEU, pa se splošne smernice politike nanašajo na druga področja od tistih, ki jih zajema podelitev pristojnosti v korist NRO.

Zgoraj navedena stališča, ki jasno izhajajo iz jezikovne, teleološke in sistematične razlage upoštevnih določb direktive, so poleg tega v skladu s stališči, ki jih je sprejelo SEU v svoji sodni praksi. Tako je SEU že pojasnilo v zvezi s področjem električne energije, da to, da država članica pristojnost za opredelitev odločilnih elementov za izračun tarif za prenos ali distribucijo, kot sta metoda amortiziranja ali stopnje dobička, dodeli organu, ki ni nacionalni regulativni organ, pomeni kršitev določb direktive, ki podeljujejo pristojnosti NRO na tem področju. Zato je SEU ugotovilo, da dodelitev teh pooblastil izvršilni veji oblasti zmanjšuje področje pristojnosti, podeljenih z direktivo, ker je bil NRO pri določanju cen vezan na posebna pravila v zvezi z določitvijo teh elementov, ki jih je določil drug organ.⁴³ Poleg tega morajo biti pooblastila, ki so NRO dodeljena izključno z direktivami, in njihova neodvisnost zagotovljeni v razmerju do vsakega političnega organa, torej ne samo do vlade, ampak tudi v razmerju do nacionalnega zakonodajalca, ki NRO ne sme odvzeti nekaterih izmed teh pristojnosti in jih podeliti drugim državnim organom.⁴⁴ Prav tako četrti in peti odstavek 57. člena Direktive 2019/944 ne dopuščata nacionalnih regulativnih ukrepov, ki vključujejo podrobne določbe, s katerimi se specifično določijo elementi, ki so v diskreciji regulativnega organa, kot so raven tarif električnega omrežja ali konkretne metodologije za njihov izračun.⁴⁵

Zastavilo bi se lahko tudi vprašanje, kaj ob opisanih izhodiščih pomenijo merila, ki jih določa ZOEE v petem odstavku 124. člena in ki naj bi jih upoštevala Agencija pri sprejetju splošnega akta, s katerim predpiše metodologijo. Še posebej, ker je že bilo pojasnjeno, da so podrobna vsebinska merila urejena s pravom EU, še posebej pa v 18. členu Uredbe 2019/943. Tega predlagatelj v zahtevi ne problematizira in se zato Ustavnemu sodišču z vprašanjem, ali obstaja neskladje med merili ZOEE in merili Uredbe 2019/943, ni treba ukvarjati. Vendar pa Ustavno sodišče pojasnjuje, da bi v takem primeru Agencija morala upoštevati zgolj merila Uredbe 2019/943, saj se uredba splošno uporablja, je v celoti zavezujoča in se neposredno uporablja v vseh državah članicah (drugi odstavek 288. člena PDEU). Neposredna uporaba uredbe pomeni, da za njeno uveljavitev in uporabo v korist tistih, ki jih ureja, ali proti njim ni potreben nikakršen predpis, s katerim bi bila sprejeta v nacionalno pravo,⁴⁶ razen če zadevna uredba dopušča državam članicam, da same sprejmejo zakonske, regulativne, upravne in finančne ukrepe, zato da bi zagotovile učinkovito uporabo določb te uredbe. To pomeni, da je načeloma izključena možnost, da bi država članica sprejela ali obdržala vzporedne nacionalne predpise.⁴⁷ Države članice ne smejo sprejeti notranjih predpisov, ki bi lahko vplivali na obseg uredbe, in ne smejo ovirati neposrednega učinka uredb.⁴⁸