Odločba o ugotovitvi, da drugi odstavek 82.a člena Zakona o financiranju vzgoje in izobraževanja, 21. in 24. točka prvega odstavka ter drugi in tretji odstavek 15. člena, peta alineja 2. točke in šesta alineja 3. točke 48. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju ter prvi odstavek 44. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju niso v neskladju z Ustavo

2363. Odločba o ugotovitvi, da drugi odstavek 82.a člena Zakona o financiranju vzgoje in izobraževanja, 21. in 24. točka prvega odstavka ter drugi in tretji odstavek 15. člena, peta alineja 2. točke in šesta alineja 3. točke 48. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju ter prvi odstavek 44. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju niso v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-312/08-31

Datum: 20. 5. 2010

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Skupnosti občin Slovenije, Maribor, ki jo zastopa Franc Kangler, na seji dne 20. maja 2010

Drugi odstavek 82.a člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 - uradno prečiščeno besedilo in 36/08) ni v neskladju z Ustavo.

Točka 24 prvega odstavka 15. člena ter peta alineja 2. točke in šesta alineja 3. točke 48. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 72/06 - uradno prečiščeno besedilo, 91/07 in 76/08) niso v neskladju z Ustavo.

Točka 21 prvega odstavka 15. člena, drugi in tretji odstavek istega člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 72/06 - uradno prečiščeno besedilo, 91/07 in 76/08) ter prvi odstavek 44. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 76/08) niso v neskladju z Ustavo.

Predlagateljica kot reprezentativno združenje samoupravnih lokalnih skupnosti izpodbija drugi odstavek 82.a člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI), 21., 24. in 25. točko prvega odstavka 15. člena ter drugi in tretji odstavek istega člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ) ter prvi odstavek 44. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ-K).

Drugemu odstavku 82.a člena ZOFVI predlagateljica očita neskladje z 2. členom in z drugim odstavkom 57. člena Ustave. Pri utemeljevanju zatrjevane neskladnosti izhaja iz okoliščin konkretnega primera, tj. delovnopravnega spora med javnim zavodom in vzgojiteljico vrtca, ki deluje kot enota v okviru osnovne šole, katere ustanoviteljica je občina. Navaja, da je bila (zaradi nezakonitega prenehanja delovnega razmerja vzgojiteljici vrtca) izpolnitev denarnih obveznosti po pravnomočni sodbi Delovnega in socialnega sodišča opravljena z rubežem sredstev osnove šole, pri čemer je bilo poseženo tudi na sredstva, namenjena izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela. Ker se je na šoli pojavil problem tekočega izplačila plač učiteljem, je Ministrstvo za šolstvo in šport Republike Slovenije (v nadaljevanju MŠŠ) povrnitev zarubljenih sredstev naložilo občini kot ustanoviteljici javnega zavoda. Predlagateljica trdi, da iz drugega odstavka 57. člena Ustave izhaja, da je izvajanje javne službe osnovnošolskega izobraževanja naloga iz državne pristojnosti, ki je bila le prenesena na lokalno skupnost in kot taka ni lokalna zadeva, ki jo občina ureja samostojno. Ker mora država v zvezi s prenosom nalog iz državne pristojnosti zagotoviti potrebna sredstva, bi morala po mnenju predlagateljice v vseh primerih, ko zaradi rubeža sredstev osnovne šole ni mogoče zagotoviti tekočega izplačila plač učiteljem (kar lahko ogrozi delovanje šole), manjkajoča sredstva osnovnim šolam primarno zagotavljati država. Ta bi lahko kasneje z regresnim zahtevkom terjala povračilo vplačanih sredstev od morebitnih dolžnikov. Drugačna razlaga drugega odstavka 82.a člena ZOFVI, tj. razlaga, po kateri država ni dolžna zagotoviti sredstev za delovanje osnovne šole, je po mnenju predlagateljice v neskladju z drugim odstavkom 57. člena Ustave. Ker naj bi odločitev MŠŠ pomenila drugačno razlago izpodbijane določbe, kot naj bi jo v zvezi z opisanim primerom podala Služba Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko, predlagateljica trdi, da to kaže na njeno nejasnost in nedoločnost.

Točki 21 prvega odstavka 15. člena ZZVZZ, drugemu in tretjemu odstavku istega člena ZZVZZ ter prvemu odstavku 44. člena ZZVZZ-K predlagateljica očita neskladje z 2. členom, z drugim odstavkom 120. člena, s 138. in 140. členom Ustave. Meni, da bo določitev kriterijev iz 21. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ, ki jih morajo izpolnjevati občani, da jih občina njihovega stalnega prebivališča prijavi v obvezno zdravstveno zavarovanje in zanje krije stroške tega zavarovanja, povečalo število teh zavarovancev, ker bodo po novem v obvezno zdravstveno zavarovaje vključeni tudi posamezniki z »nekaj« premoženja. Izpolnjevanje navedenih kriterijev bodo na podlagi drugega in tretjega odstavka 15. člena ZZVZZ in prvega odstavka 44. člena ZZVZZ-K po novem morale ugotavljati občine same, zaradi česar naj bi občine morale zaposliti nove upravne delavce. Vse navedeno bo občinam po mnenju predlagateljice povzročilo dodatne finančne obremenitve, zaradi katerih bo oteženo izvajanje drugih izvirnih nalog občin. Navaja tudi, da izpodbijane ureditve ni mogoče izvajati, ker pristojno ministrstvo še ni sprejelo podzakonskega predpisa iz tretjega odstavka 15. člena ZZVZZ-K. Izpodbijanim določbam očita tudi neskladje z 2. členom Ustave, ker naj ne bi jasno opredelile, na kakšen način bodo občine ugotavljale izpolnjevanje kriterijev iz 21. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ in ali se pri ugotavljanju višine dohodkov in premoženja zavarovanca upoštevajo tudi dohodki in premoženje ožjih družinskih članov. S tem naj bi bilo kršeno tudi legalitetno načelo iz drugega odstavka 120. člena Ustave.

Predlagateljica nadalje navaja, da je država z določitvijo novih kategorij zavarovancev iz 24. in 25. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ, ki so jih občine stalnega prebivališča dolžne prijaviti v obvezno zdravstveno zavarovanje in zanje kriti stroške tega zavarovanja, na občine prenesla opravljanje nalog iz državne pristojnosti, hkrati pa za njihovo izvajanje v neskladju z drugim odstavkom 140. člena Ustave občinam ni zagotovila potrebnih sredstev. Po mnenju predlagateljice je 24. točka prvega odstavka 15. člena ZZVZZ v neskladju tudi z 2. členom Ustave, ker ne pove jasno, kdo so tisti starši, ki ne izpolnjujejo pogojev za vključitev v obvezno zdravstveno zavarovanje. Trdi tudi, da zaradi novih prenesenih nalog, ki za občine pomenijo dodatne obveznosti v njihovih proračunih, te ne bodo zmogle v celoti opravljati svojih izvirnih nalog. S tem naj bi bilo kršeno načelo ustreznosti lastnih finančnih virov iz prvega odstavka 9. člena Evropske listine lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 - v nadaljevanju MELLS). Zatrjevano dodatno obremenjevanje občinskih proračunov naj bi v neskladju s 138. členom Ustave poseglo tudi v avtonomnost in samoupravnost lokalnih skupnosti.

Državni zbor Republike Slovenije v odgovoru zavrača očitke glede zatrjevane neskladnosti drugega odstavka 82.a člena ZOFVI z 2. členom in z drugim odstavkom 57. člena Ustave. Glede na vsebino navedb v zahtevi meni, da predlagateljica izpodbijani določbi ZOFVI očita tudi neskladje s 140. členom Ustave ter podaja argumente, s katerimi zavrača tudi ta očitek. Navaja, da izpodbijana določba temelji na razmejitvi pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi na področju osnovnošolskega izobraževanja, kot izhaja iz 41., 81. in 82. člena ZOFVI. Zato je njeno vsebino mogoče razumeti le tako, da povračilo odškodnine za škodo, nastalo v zvezi s prostorom, opremo ali pripomočki, oziroma škodo, nastalo pri vzgojno-izobraževalnem delu, zagotavlja tisti, ki je po 81. in 82. členu ZOFVI dolžan zagotavljati določena sredstva za zagotavljanje izvajanja osnovnošolskega izobraževanja. Da sta takšna razdelitev nalog in pristojnosti na področju osnovnošolskega izobraževanja in temu prilagojen sistem financiranja skladna z Ustavo, po mnenju Državnega zbora izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999 (Uradni list RS, št. 101/99, in OdlUS VIII, 265). Meni tudi, da je izpodbijana določba ZOFVI jasna in nedvoumna, njeno vsebino pa je mogoče ugotoviti z ustaljenimi metodami razlage.

Državni zbor nadalje navaja, da novela ZZVZZ-K ni posegla v dosedanjo obveznost občin, da v obvezno zdravstveno zavarovanje prijavijo upravičence iz 21. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ. Določitev kriterijev za vključitev teh zavarovancev v obvezno zdravstveno zavarovanje in s tem povezano dolžnostjo občin, da na podlagi drugega in tretjega odstavka 15. člena ZZVZZ izvajajo ugotovitvene postopke oziroma opravijo revizijo podatkov dosedanjih zavarovancev (prvi odstavek 44. člena ZZVZZ-K), po mnenju Državnega zbora občinam prinaša nove obveznosti le v smislu povečanja obsega dela občinske uprave. Morebitni dodatni stroški v zvezi s tem pa po mnenju Državnega zbora (ki je oprto tudi na podatke Vlade Republike Slovenije, ki so navedeni v njenem mnenju k obravnavani zahtevi) ne bodo tolikšni, da bi bilo v neskladju s 138. in 140. členom Ustave ogroženo izvrševanje drugih izvirnih nalog občin. Navaja tudi, da je bil podzakonski akt iz tretjega odstavka 15. člena ZZVZZ že sprejet in je začel veljati 1. 1. 2009. Zavrača tudi očitke o neskladju izpodbijane ureditve z 2. členom in drugim odstavkom 120. člena Ustave. Meni, da drugi odstavek 15. člena ZZVZZ jasno določa, da se prihranki in premoženje zavarovancev iz 21. točke prvega odstavka istega člena ugotavljajo skladno z določbami Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 3/07 - uradno prečiščeno besedilo, 23/07- popr., 41/07 - popr. - v nadaljevanju ZSV) o denarni socialni pomoči, ki vsebujejo podrobne določbe o ugotavljanju premoženjskega stanja zavarovanca. Nekatere, kot to pojasnjuje Državni zbor, so bile prenesene tudi v podzakonski akt iz tretjega odstavka 15. člena ZZVZZ, med njimi tudi jasna določba, da se v primeru, ko oseba živi v družinski skupnosti, v cenzus štejejo premoženje in dohodki družine kot celote. Z navedbo, da so postopki izvajanja izpodbijane ureditve v celoti urejeni v Zakonu o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 126/07 in 65/08 - v nadaljevanju ZUP), pa Državni zbor zavrača tudi očitek predlagateljice o tem, da ni jasno, na kakšen način bodo občine ugotavljale izpolnjevanje pogojev iz 21. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ.

Državni zbor zavrača tudi očitke o neskladju 24. in 25. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ z drugim odstavkom 140. člena Ustave. Navaja, da je ZZVZZ-K v 24. točki prvega odstavka 15. člena ZZVZZ sicer določil novo kategorijo zavarovancev, za katere so občine zavezane k plačilu obveznega zdravstvenega zavarovanja, vendar meni, da je to novo zakonsko nalogo občin na podlagi prvega odstavka 140. člena Ustave mogoče opredeliti kot izvirno nalogo občin. Navaja tudi, da gre pri obveznosti občin do zavarovancev iz 25. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ za izvirno nalogo občin, ki ni nova, saj so bile te skladno z ZSV dolžne financirati pravice družinskih pomočnikov ter jih prijaviti v obvezno zdravstveno zavarovanje že pred ZZVZZ-K. Zato po mnenju Državnega zbora izpodbijana določba občinam ne prinaša dodatnih finančnih bremen.

Tudi Vlada v svojem mnenju zavrača vse očitke predlagateljice kot neutemeljene. Sklicuje se na stališča, ki jih je Ustavno sodišče sprejelo v odločbah št. U-I-215/96 in št. U-I-256/01 z dne 8. 4. 2004 (Uradni list RS, št. 44/2004, in OdlUS XIII, 25), in navaja, da je sprejetje ureditve po 82.a členu ZOFVI posledica odprave negotovosti, ki se je v praksi pojavila glede razmejevanja obveznosti med državo in lokalnimi skupnostmi pri financiranju stroškov odškodnin za posamezno vrsto škode. Pojasnjuje, da je bilo treba javne izobraževalne zavode zavezati k sklepanju ustreznih oblik zavarovanj, da bi se s tem zagotovilo kritje odškodnin za nastalo škodo. Nadalje navaja, da temelji razmejitev obveznosti med državo in lokalno skupnostjo za poravnavo odškodnine za posamezno vrsto škode na okvirni razmejitvi financiranja dejavnosti vzgoje in izobraževanja, kot izhaja iz 81. in 82. člena ZOFVI. Po mnenju Vlade to pomeni, da mora tisti, ki je dolžan kriti stroške zavarovanja določenih škodnih primerov, zagotoviti tudi vir za povračilo sredstev izplačane odškodnine in z njo povezanih stroškov.

Vlada nadalje pojasnjuje, da je do spremembe 21. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ prišlo na pobudo občin. Te so pred spremembo sklepale obvezna zdravstvena zavarovanja na podlagi vlog, ki so jih pripravile same, zaradi česar je v občinah prihajalo do različnega obravnavanja zavarovancev. Zakonska ureditev pogojev za vključitev v obvezno zdravstveno zavarovanje zavarovancev iz 21. točke prvega odstavka 15. člena je tako po mnenju Vlade zagotovila njihovo enako obravnavanje. Rezultat izvedenih revizij iz prvega odstavka 44. člena ZZVZZ-K naj bi bil v zmanjšanju števila teh zavarovancev, podatki predstavnikov občin pa naj bi kazali na to, da občine z namenom izvajanja izpodbijane ureditve niso zaposlile novih ljudi. Vlada zavrača tudi očitke o nejasnosti drugega in tretjega odstavka 15. člena ZZVZZ. Navaja, da je Ministrstvo za zdravje Republike Slovenije (v nadaljevanju MZ) predlagateljici in Združenju občin Slovenije 8. 1. 2009 poslalo tudi natančna navodila za ugotavljanje izpolnjevanja obravnavanih kriterijev, ki se skladno z drugim in tretjim odstavkom 15. člena ZZVZZ ugotavljajo na podlagi predpisov s področja socialnega varstva ter na podlagi že sprejetega podzakonskega predpisa iz tretjega odstavka 15. člena ZZVZZ.

Vlada nadalje pojasnjuje, da do ZZVZZ-K ni bilo pravne podlage za sklenitev obveznega zdravstvenega zavarovanja za otroke do 18. leta starosti, za katere starši niso skrbeli oziroma niso poskrbeli za svoje obvezno zdravstveno zavarovanje. Pri sprejetju 24. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ so bile upoštevane tako določbe Ustave, ki takšnim otrokom zagotavljajo posebno varstvo države, kot tudi določbe Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah,(1) ki dajejo otrokom, ki so začasno ali stalno prikrajšani za svoje družinsko okolje, pravico do posebnega varstva in pomoči države. Dolžnost občine, da ob izpolnjevanju zakonsko določenih pogojev krije stroške obveznega zdravstvenega zavarovanja otrokom do 18. leta starosti, po mnenju Vlade utemeljuje dejstvo, da imajo občine pregled nad svojimi prebivalci. Vlada tudi pojasnjuje, da so občine že pred ZZVZZ-K družinskim pomočnikom plačevale prispevke obveznega zdravstvenega zavarovanja, z uveljavitvijo 25. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ pa je bila tudi v ta zakon vnesena podlaga za kritje teh stroškov navedeni kategoriji zavarovancev.

V odgovoru na navedbe nasprotnega udeleženca in Vlade predlagateljica vztraja pri očitkih, ki jih je navedla v zahtevi.

Predlagateljico, Združenje občin Slovenije (v nadaljevanju ZOS) in Ministrstvo za finance Republike Slovenije (v nadaljevanju MF) je Ustavno sodišče pozvalo, naj predložijo podatke glede finančnih posledic izvajanja izpodbijane ureditve po ZZVZZ in ZZVZZ-K. ZOS na poziv ni odgovorilo. Predlagateljica v svojih odgovorih z dne 24. 9. 2009 in dne 14. 10. 2009 na splošno povzema rezultate opravljene analize podatkov, vsebovanih v vprašalnikih, ki jih je izpolnilo 62 slovenskih občin. Ob tem ne navede podatkov o dejanskih finančnih učinkih izvajanja izpodbijane ureditve. Odgovora predlagateljice sta bila poslana Državnemu zboru, in ta je nanju odgovoril. V odgovoru zavrača navedbe predlagateljice glede povečanja izdatkov občinskih proračunov. Pri tem se sklicuje na odgovor MF z dne 28. 10. 2009, ki ga je to ministrstvo posredovalo Ustavnemu sodišču v zvezi s pozivom na predložitev podatkov o finančnih posledicah izvajanja izpodbijane ureditve po ZZVZZ oziroma ZZVZZ-K. MF v svojem odgovoru, kateremu je priložilo tudi pojasnila MZ z dne 16. 10. 2009, navaja, da se je po podatkih MZ za obdobje od 31. 12. 2008 do 30. 9. 2009 skupno število zavezancev, za katere morajo občine kriti stroške obveznega zdravstvenega zavarovanja, zmanjšalo za 24,4%, povečan obseg stroškov dela strokovnih služb pa je bil upoštevan pri izračunu povprečnine za leti 2010 in 2011. Predlagateljica v svojem odgovoru z dne 7. 12. 2009 na pojasnila MF in MZ navaja, da je bila povečana osnova povprečnine za leto 2010 dogovorjena le za izvajanje dodatnih obveznosti občin s področja dejavnosti predšolske vzgoje.

Ustavno sodišče je na predložitev podatkov glede obračunavanja in plačevanja prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje družinskih pomočnikov pred uveljavitvijo ZZVZZ-K in po njegovi uveljavitvi zaprosilo Davčno upravo Republike Slovenije, Generalni davčni urad (v nadaljevanju GDU) in Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS). Iz odgovorov GDU in ZZZS izhaja, da občine pred uveljavitvijo ZZVZZ-K skladno s 44. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 2/04 in 7/04 - popr. - v nadaljevanju ZSV-C) niso obračunavale in plačevale prispevkov za zdravstveno zavarovanje družinskih pomočnikov v delu, ki se nanaša na prispevek delodajalca. Peta alineja 2. točke 48. člena ZZVZZ je kot zavezance za plačilo prispevka iz 2. točke 46. člena ZZVZZ določila tudi občine, vendar pa pri tem ni določila ločenih stopenj prispevka za posameznega zavezanca. Zato naj tudi po uveljavitvi ZZVZZ-K občine tega prispevka ne bi plačevale v svoje breme.

Odgovora GDU in ZZZS sta bila poslana predlagateljici, ta pa nanju ni odgovorila.