TFL Vsebine / TFLGlasnik

Predsednik Ustavnega sodišča RS je 28. maja 2026 sprejel sklep št. R-II-6/26-8, s katerim je prosilcu zavrnil vpogled v interni del sodnega spisa. Prosilec je vložil »ugovor«, ki ga je naslovil »ustavna pritožba«. Ustavno sodišče je nato s sklepom št. R-II-6/26-11 z dne 18. junija 2026, ki ga je podpisala podpredsednica sodišča in je bil prosilcu poslan 24. junija 2026, soglasno zavrnilo ugovor prosilca zoper sklep št. R-II-6/26-8. Ustavno sodišče je torej meritorno odločilo o ugovoru prosilca zoper odklonitev vpogleda v interni del spisa, s pojasnilom, da spis tvorita javni in interni del.

Šlo je za zahtevo za vpogled v spis v zadevi št. U-I-69/25 (odločba z dne 26. februarja 2026 o ugovoru vesti farmacevtskih strokovnih delavcev po 21.a členu Zakona o lekarniški dejavnosti (ZLD-1)[1]), izrecno tudi v interni del spisa. V navedeni zadevi prosilec ni bil udeleženec postopka. Skliceval se je na javni interes ter na Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ).[2] Vloga je bila na podlagi njene vsebine opredeljena kot zahteva za vpogled v spis v navedeni zadevi. Sodišče je pojasnilo, da imajo v skladu s prvim odstavkom 4. člena Zakona o Ustavnem sodišču (ZUstS)[3] udeleženci v postopku pred Ustavnim sodiščem RS ves čas, ko teče postopek, pravico vpogleda v spis, druge osebe pa le, če jim to dovoli predsednik Ustavnega sodišča RS. Slednji je prosilcu oziroma vlagatelju dovolil vpogled v »javni del spisa«, dovoljenje za vpogled v »interni del spisa« pa je s sklepom zavrnil, s sklicevanjem na drugi odstavek 24. člena ter na drugi odstavek 33. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (v nadaljevanju: Poslovnik).[4]

V sklepu št. R-II-6/26-11 sodišče navaja:

»V skladu z drugim odstavkom 4. člena ZUstS je zoper odklonitev vpogleda v spis v roku 3 dni od vročitve sklepa dovoljen ugovor, o katerem odloči Ustavno sodišče na nejavni seji. Vlagatelj je v navedenem roku poslal elektronsko sporočilo, v katerem navaja, da v prilogi pošilja pritožbo na sklep št. R-II-6/26-8 z dne 28. 5. 2026. V priponki tega sporočila, ki je podpisana z varnim elektronskim podpisom, je dokument, naslovljen 'ustavna pritožba', vlagatelj pa navaja, da jo vlaga zoper 'sklep Ustavnega sodišča RS, št. R-II-6/26-5, z dne 4. 5. 2026'.«

Sodišče pojasni, da

»dokument št. R-II-6/26-5 z dne 4. 5. 2026 ni sklep, temveč dopis generalnega sekretarja, s katerim je bil vlagatelj obveščen o odločitvi predsednika, da mu dovoli vpogled v javni del spisa, ter o tem, da vpogled v interni del spisa v skladu z določbami Poslovnika sploh ni mogoč. Ker zoper dopis generalnega sekretarja ni pravnih sredstev ter glede na datum prejete vloge, zlasti pa glede na njeno vsebino, je Ustavno sodišče štelo, da vlagatelj vlaga pravočasen ugovor zoper sklep predsednika Ustavnega sodišča št. R-II-6/26-8 z dne 28. 5. 2026.«

Vlagatelj je v ugovoru utemeljeval, zakaj bi moral biti vpogled v interni del spisa v posameznih zadevah podvržen tehtanju. Po njegovem mnenju absolutna prepoved vpogleda v interne dele spisov, ki je določena s Poslovnikom, ni v skladu s številnimi določbami Ustave RS ter mednarodnimi konvencijami.

Sodišče z argumenti vlagatelja ni soglašalo:

»Čeprav se vlagatelj v vlogah sklicuje tudi na ZDIJZ, gre po vsebini za prošnjo za vpogled v sodni spis Ustavnega sodišča. Pri odločitvi, na kateri pravni podlagi obravnavati posamezno vlogo, namreč ni pomembno, na kateri predpis se v svoji vlogi sklicuje vlagatelj, temveč je pomembno, kaj z vlogo zahteva ter kateri predpis ureja obravnavo njegove vloge. Vlagatelj je v obravnavani zadevi želel vpogled v dokumente, ki so del internega spisa. Vloga za vpogled v interni del spisa je po svoji vsebini zahteva za vpogled v spis, ki jo kot specialna predpisa v razmerju do ZDIJZ urejata ZUstS in Poslovnik.«

Sodišče ob tem opozori, da je tako stališče zavzelo že v sklepih št. R-3/20-259, R-3/20-260 in R-3/20-261, vseh z dne 21. decembra 2020.[5]

Nadalje sodišče pojasni:

»Predsednik Ustavnega sodišča je o zahtevi vlagatelja za vpogled v spis odločil v skladu s pooblastilom, ki mu ga daje prvi odstavek 4. člena ZUstS. Vpogled v spis je zavrnil zato, ker bi bil predmet vpogleda interni del spisa, nanj pa se pravica do vpogleda v spis ne nanaša (drugi odstavek 24. člena Poslovnika). Drugi odstavek 33. člena Poslovnika določa, da interno gradivo v postopkih pred izdajo odločb in sklepov Ustavnega sodišča (poročila, ki so podlaga za obravnavo in odločanje, osnutki odločb in sklepov ter drugo interno gradivo, izdelano za obravnavo zadeve) ni javno in se hrani v internem delu spisa. To gradivo velja za tajno, tudi če na njem to ni posebej označeno. Odločitev predsednika Ustavnega sodišča, da vlagatelju ne dovoli vpogleda v interni del spisa, je torej skladna z zgoraj navedenimi predpisi. V sklepu je predsednik tudi obširno pojasnil, kje je podlaga za tako poslovniško ureditev in v čem je njen smisel. Pri tem se je tudi skliceval na že sprejete odločitve Ustavnega sodišča z enako vsebino, iz katerih izhaja med drugim, da čeprav zavrnitev vpogleda v spis Ustavnega sodišča lahko sega na področje pravice iz 39. člena Ustave, za zavrnitev dostopa do informacij iz internega dela spisa obstajajo utemeljeni ustavno dopustni razlogi. (…) Presoja odločitve predsednika Ustavnega sodišča v tem ugovornem postopku je omejena na presojo pravilnosti odločitve ter skladnosti s predpisi, ki urejajo postopek odločanja o zahtevi za vpogled v spis, zato so obširna navajanja vlagatelja o neskladnosti Poslovnika in ZUstS z Ustavo in mednarodnimi konvencijami v tem postopku neupoštevna.«

Sodišče je torej ugovor vlagatelja soglasno zavrnilo kot neutemeljen.

Zadevi dodajam svoj komentar. Sklep Ustavnega sodišča RS, št. R-II-6/26-11, naslavlja pomembno ustavnopravno vprašanje. Gre za trk med transparentnostjo delovanja sodne veje oblasti na eni strani in avtonomijo sodnega odločanja na drugi strani.

Ustavno sodišče je ponovno pritrdilo (svoji lastni) doktrini, da sta ZUstS in Poslovnik »lex specialis« v razmerju do ZDIJZ. S tem je sodišče samo, s svojim internim aktom (Poslovnikom) in ustaljeno sodno prakso, opredelilo dele spisov (kot so poročila sodnikov poročevalcev, osnutki odločb, interne zabeležke ipd.) za »absolutno tajne«, brez možnosti izvajanja testa prevladujočega javnega interesa, ki ga sicer določa in nalaga ZDIJZ.

Posebej pomemben je zaključek odločitve sodišča v 5. točki obrazložitve, kjer sodišče navaja, da so vlagateljeva obsežna navajanja o neskladnosti Poslovnika in ZUstS z Ustavo (konkretno z 39. členom: svoboda izražanja, vključno s pravico do pridobitve informacije javnega značaja iz drugega odstavka) ter mednarodnimi konvencijami v tem postopku – in s tem v vseh takih postopkih – »neupoštevna«, ker sodišče presoja le skladnost s predpisi – v tem primeru torej z ZUstS in s Poslovnikom, ki jima je vlagatelj očital neustavnost in neskladnost z mednarodnimi pogodbami, zlasti s konvencijo iz Tromsøja (Konvencija Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov, CETS št. 205). Ta je prvi zavezujoči mednarodni pravni akt, ki vsakomur priznava splošno pravico do dostopa do uradnih dokumentov, s katerimi razpolagajo javni organi. Podpisana je bila 18. junija 2009 v mestu Tromsø na Norveškem, veljati pa je začela 1. decembra 2020 (Slovenija jo je ratificirala leta 2023, zanjo pa velja od 1. julija 2023).[6] Temelji na načelih nediskriminacije in javnosti. Pravica do dostopa do uradnih dokumentov velja brez kakršne koli diskriminacije, prosilcem pa ni treba navajati razlogov za svojo prošnjo, pogodbenice pa jim lahko omogočijo tudi, da ostanejo anonimni. Po načelu javnosti pa so vsi uradni dokumenti načeloma javni, zavrnitev dostopa je dopustna le takrat, ko je treba zaščititi druge pomembne interese (kot so nacionalna varnost, obramba, zasebnost ali preiskave), če prevladujejo nad javnim interesom po razkritju. Konvencija določa minimalne standarde za hitro in pošteno obravnavo prošenj ter pravico do pritožbe na neodvisni organ ali sodišče.

Po konvenciji so zakonodajni in pravosodni organi »javni organi« načeloma le, »kadar izvajajo upravne funkcije v skladu z notranjim pravom«. Država pogodbenica pa lahko z izjavo ta obseg tudi razširi. Republika Slovenija je takšno izjavo dala (3. člen MKSEDUD):

»V skladu z drugim odstavkom 1. člena konvencije Republika Slovenija izjavlja, da izraz »javni organi« vključuje tudi: 1. zakonodajne organe v zvezi z njihovimi drugimi dejavnostmi, 2. pravosodne organe v zvezi z njihovimi drugimi dejavnostmi, 3. fizične ali pravne osebe […]«.

Konvencija se v Sloveniji torej nanaša tudi na Ustavno sodišče RS pri opravljanju sodne funkcije. To podpira argument in zahtevo vlagatelja. Gre pa ob tem opozoriti še na nekaj. Konvencija med dopustnimi omejitvami navaja tudi varstvo »posvetovanj v javnih organih ali med njimi pri obravnavanju zadev« (točka k prvega odstavka 3. člena) ter »enakopravnosti strank v sodnih postopkih in učinkovitega delovanja sodstva« (točka i), vendar le ob testu škode in javnega interesa (drugi odstavek 3. člena):

»Dostop […] se lahko zavrne, če njihovo razkritje škoduje ali bi verjetno lahko škodovalo katerim koli interesom iz prvega odstavka, razen, če ne prevlada javni interes za razkritje.«

Četudi ta stavek izrecno ne omenja »tehtanja«, je očitno in jasno, da govori o tehtanju, o izvedbi tehtanja, o testu škoda proti javni koristi. Absolutna izključitev brez tehtanja, ki jo zagovarja Ustavno sodišče RS, je s tem standardom v očitni napetosti. Prav to je poudarjal in sodišču očital vlagatelj, ki očitno dobro pozna konvencijo. Sodišče bi moralo izvesti tehtanje, ne tehtanje zavrniti in svoje stališče absolutizirati. Prav tehtanje je pravna poanta konvencije.

Ali drugače, Ustavno sodišče RS je za presojo ZUstS pristojno že po prvi alineji 160. člena Ustave, ker je ZUstS formalno zakon, za presojo Poslovnika pa po tretji alineji, ker je podzakonski predpis. Ustava ne pozna izjeme za sodiščeva »lastna« akta, posredno pa to potrjuje tudi praksa, saj je sodišče ZUstS že vsebinsko obravnavalo (npr. U-I-259/07). Težava je, da bi pri tem presojalo samo sebe (nemo iudex in causa sua) in bi moralo priznati lastno napako. Zato je taka pot teoretično odprta, dejansko pa malo verjetna. Posledica je, da sodišče absolutno tajnost internega dela spisa brani s formalistično oznako »neupoštevno«, namesto da bi izvedlo tehtanje. Konvencija iz Tromsøja ga jasno nalaga, in sicer tudi pravosodnim organom, saj je Slovenija z izjavo razširila pojem »javni organ«. V drugem odstavku 3. člena dopušča zavrnitev dostopa le, če razkritje škodi zaščitenemu interesu in ne prevlada javni interes. Besede »tehtanje« res ne uporablja, a po vsebini ne zahteva nič drugega.

Stališče sodišča zatorej pomeni, da se je Ustavno sodišče RS neutemeljeno, brez moči argumenta in celo v nasprotju z mednarodnim pravom odločilo vztrajati pri zavestni zavrnitvi možnosti ustavnopravne presoje (primarno ZUstS in sekundarno) lastnega podzakonskega akta, in sicer z neprebojno, dogmatično zabetonirano formalistično argumentacijo (torej absolutno), ki sploh ni argumentacija, le gola odločitev z argumentom moči.

Ustavno sodišče RS je sistemsko najvišje sodišče za presojo ustavnosti, hkrati pa tudi edino sodišče za presojo ustavnosti pravnih aktov, ki jih sme odpraviti, razveljaviti ali dokončno podati njihovo ustavno pravilno razlago. Vlagatelj ima v okviru državnega sodnega sistema teoretično na voljo pobudo za presojo ustavnosti ZUstS in Poslovnika US. A ne prepoznam stvarno oprijemljivih razlogov za sklep ali domnevo, da bi bila taka pot lahko uspešna.[7] Tudi vložitev pritožbe na Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) je teoretična možnost, ker bi bila podlaga za to prav omenjena konvencija in citirana določba konvencije. Ta možnost se mi sicer dejansko zdi nekoliko bolj oprijemljiva, čeprav v možnost uspeha ne verjamem, jo pa dopuščam – kot prijetno presenečenje ESČP.

Ustavno sodišče RS bi ob tem morda odgovorilo, da ni zavrnilo ne svoje pristojnosti za presojo ustavnosti ZUstS ne Poslovnika, pač pa je samo odločilo … strogo procesno formalistično, glede na pravno naravo zahteve vlagatelja, kot jo je samo označilo. A takšen odgovor, pojasnilo, če bi do njega prišlo, me nikakor ne bi prepričalo in bi ga štel za manipulacijo. Prvič, ker je stavek sodišča v obravnavanem sklepu jasen: »[…] zato so obširna navajanja vlagatelja o neskladnosti Poslovnika in ZUstS z Ustavo in mednarodnimi konvencijami v tem postopku neupoštevna« (poudaril A. T.). In drugič, ker vlagatelja očitno ni opozorilo (pravni pouk) na možnost uporabe pravnega sredstva: ustavna pritožba in/ali pobuda za presojo ustavnosti. Moj vtis je ob tem enak vlagateljevemu: sodišče tega enostavno ne želi početi in storiti – ali razširiti pravico dostopa in do obveščenosti onkraj »javnega dela« spisa ali se potruditi z izvedbo tehtanja, s katerim bi prepričljivo utemeljilo, zakaj je vse, kar je »interno«, zadeva absolutne »tajnosti«, kot je bilo do sedaj. Kajti če bi bilo drugače, bi sodišče samo sebe izpostavilo preverjanju javnosti, ali je res tako, kot se je vselej zatrjevalo: v smislu, da je vsaka odločitev sodišča, naj bo zavrženje, zavrnitev ali nesprejem v obravnavo, rezultat tehtnih razprav, polemik, obsežnega gradiva, zapiskov, zaznamkov, osnutkov itd.

Pri tem je mogoče zaznati tudi napetost med doktrinarnim stališčem sodišča in načelom odprtosti sodstva (ki se vse bolj zapira). Čeprav je namreč varovanje internega procesa tehtanja, odločanja in neodvisnosti sodnikov samo po sebi legitimna ustavna vrednota, takšna avtomatska, absolutna in neprepustna označitev celotnega internega gradiva za »tajno« – in ne glede na potek časa ali vsebino posamezne, konkretne zadeve – deluje kot popolna izključitev javnosti iz slehernega vpogleda v to, kako sploh in na podlagi katerih strokovnih podlag, argumentov, pristopov k branju, razumevanju in razlagi ustave in ustavnopravnih vprašanj, idej, etičnega samorazumevanja sodnikov, navsezadnje pa v kakšnem deliberativnem procesu odločanja (soočanju argumentov in dialogu, polemiki) se oblikujejo najpomembnejše ustavnosodne odločitve. Podobno velja v primerih, ko sodišče pobude za presojo ustavnosti ali ustavne pritožbe zavrže oziroma jih ne sprejme v obravnavo brez vsebinske obrazložitve in zgolj s sklicevanjem na posamezni člen ZUstS.

Nemara to ni največji problem ustavnosodnega odločanja, ukvarjanje z dopuščanjem in utemeljevanjem izjem pa ni lahko ali enostavno delo. Po drugi strani pa absolutiziranje, zlasti absolutiziranje tajnosti internih procesov, deliberacije in dokumentov (četudi jih je mogoče bolj ali manj vsaj zaznati iz ločenih mnenj sodnic in sodnikov, kadar so ta v posamezni zadevi številna in obsežna), ne pomeni nujno krepitve legitimnosti odločanja. Posebej ne, kadar prihaja do močnih trkov med »močjo argumenta« in »argumentom moči«. Absolutizacija v takih in podobnih primerih res pomeni procesno enostavno izogibanje morebitnim (zlasti procesnim) težavam in zadregam, to pa ne pomeni, da je sama po sebi in inherentno nekaj dobrega. Posebej ne, če postane samoumevna. Odgovor na vprašanje, ali je Ustavno sodišče v marsikaterem procesnem oziru izjema, ostaja »da«. Odgovor na vprašanje, ali je javnosti nudena pravica poizvedeti, »kako« sodišče celostno pride do svoje končne odločitve v posamezni zadevi, vključno z »internim gradivom«, pa ostaja »absolutni ne«. V tem primeru me »absolutni ne« še naprej ne prepriča.

Opombe:

[1] Uradni list RS, št. 85/16 s spremembami in dopolnitvami.

[2] Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami.

[3] Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami.

[4] Uradni list RS, št. 86/07 s spremembami in dopolnitvami.

[5] Naštetih sklepov in vloge z argumenti vlagatelja nisem uspel najti ali pridobiti, zato o argumentih ne morem razpravljati.

[6] Zakon o ratifikaciji Konvencije Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov (MKSEDUD), Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 1/23; glej tudi: Vlada RS: Slovenija ratificirala Konvencijo Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov, v: Gov.si, 27. marca 2023.

[7] Izrecne odločitve, v kateri bi se Ustavno sodišče RS izrecno opredelilo do svoje pristojnosti za presojo ZUstS ali Poslovnika US, nisem našel. Morda je le nisem uspel najti. Našel pa sem nekaj primerov, ki posredno kažejo na to, da sodišče v takem primeru ne bi nujno zanikalo svoje pristojnosti za presojo ZUstS in lastnega poslovnika. V zadevi U-I-259/07 je sodišče vsebinsko obravnavalo pobude zoper 55.a in 55.b člen ZUstS (pogoji za sprejem ustavne pritožbe). Pobude je zavrnilo kot očitno neutemeljene. V zadevi U-I-199/99 pa je šlo za 48. člen ZUstS. Pobudo je sodišče zavrglo zaradi pomanjkanja pravnega interesa. Iz teh primerov bi se dalo sklepati, da sodišče svoje pristojnosti za presojo ZUstS kot zakona, nemara tudi Poslovnika kot predpisa, ne zavrača avtomatično ali absolutno. Navsezadnje je ZUstS formalno zakon, po 160. členu URS: »Ustavno sodišče odloča: o skladnosti zakonov z ustavo; o skladnosti zakonov in drugih predpisov z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in s splošnimi načeli mednarodnega prava; o skladnosti podzakonskih predpisov z ustavo in z zakoni; […]«