Odločba o ugotovitvi, da drugi in tretji odstavek 41.a člena, 42. člena, 46. člena ter tretji odstavek 62. člena Zakona o zdravniški službi in drugi odstavek 11. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravniški službi niso v neskladju z Ustavo

2857. Odločba o ugotovitvi, da drugi in tretji odstavek 41.a člena, 42. člena, 46. člena ter tretji odstavek 62. člena Zakona o zdravniški službi in drugi odstavek 11. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravniški službi niso v neskladju z Ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo sindikata Fides, Sindikat zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije, ki ga zastopa predsednik Konrad Kuštrin, na seji dne 27. maja 2004

Drugi in tretji odstavek 41.a člena, 42. člena, 46. člena ter tretji odstavek 62. člena Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 98/99, 67/02, 15/03, 2/04 in 36/04 – ur. p.b.), kolikor se nanaša na nazive zdravnik, doktor dentalne medicine in specialist, in drugi odstavek 11. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 67/02) niso v neskladju z Ustavo.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 11. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravniški službi se zavrže.

Sindikat zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije (v nadaljevanju: Fides) zahteva presojo ustavnosti posameznih določb Zakona o zdravniški službi (v nadaljevanju: ZZdrS) in Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravniški službi (v nadaljevanju: ZZdrS-A). Ureditev izpodbija zlasti z vidika zdravnikov, zaposlenih v mreži javne zdravstvene službe. Uvodoma zatrjuje, da je ZZdrS, kolikor ureja tudi delovna razmerja zdravnikov, zaposlenih izven mreže javne zdravstvene službe, v neskladju z 2. členom Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 – v nadaljevanju: ZDR), ki ne predvideva posebnega urejanja delovnih razmerij za te zdravnike, in z načelom enakosti iz 14. člena Ustave.

Pobudnik izpodbija drugi in tretji odstavek 41.a člena ZZdrS, ki sta bila v ta zakon vnešena z določbo 4. člena ZZdrS-A in ki določata, da se delovni dan zdravnikov praviloma ne pričenja pred 8. uro zjutraj, v izvenhospitalni dejavnosti, namenjeni storitvam za uporabnike, pa mora najmanj petina delovnega časa potekati po 16. uri. Zatrjuje, da drugi zakoni s področja urejanja delovnih razmerij takšnih določb ne poznajo, temveč je urejanje delovnega časa večinoma prepuščeno delodajalcem. Po mnenju pobudnika gre za diskriminacijo zdravnikov na podlagi poklica, ki je prepovedana s 14. členom Ustave, in hkrati za poseg v načelo enakosti pred zakonom. Določba drugega odstavka 41.a člena ZZdrS naj bi bila tudi v neskladju z 49. členom Ustave, ker zdravnikom neutemeljeno omejuje svobodo dela pred 8. uro zjutraj.

Pobudnik izpodbija 42. člen ZZdrS o dežurni zdravniški službi, dopolnjen in spremenjen s 5. členom ZZdrS-A. Meni, da je dežurstvo kot posebna oblika prisotnosti na delovnem mestu nepotrebno, saj je neprekinjeno zdravstveno varstvo mogoče doseči že z instrumenti, ki jih pozna ZDR kot splošen predpis (npr. delo v izmenah in nadurno delo). Izpodbijana določba naj bi omogočala nadurno delo zdravnikov pod blažjimi pogoji, kot veljajo za druge poklice, saj naj brez utemeljenih razlogov ne bi predpisovala omejitev, ki so sicer določene za dopustnost takšnega dela. Nasprotuje tudi ureditvi, ki predvideva različno plačilo za efektivne in neefektivne ure, kar naj bi povzročilo, da je opravljanje dela v dežurstvu vrednoteno slabše kot druge oblike nadurnega dela. Drugačna kot v splošni ureditvi (drugi odstavek 141. člena ZDR) naj bi bila tudi definicija efektivnega delovnega časa. Pobudnik meni, da takšna ureditev diskriminira zdravnike na podlagi poklica in je v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom. Pobudnik ji očita tudi neskladje z Direktivo 93/104/ES o določenih vidikih organizacije delovnega časa (Council directive 93/104/EC of 23 November 1993 concerning certain aspects of the organization of working time, OJ 1993, No L 307, as amended by Directive 2000/34/EC of the European Parliament and of the Council of 22 June 2000 ameding Council Directive 93/104/EC concerning certain aspects of the organisation of working time to cover sectors and activities excluded from that Directive, OJ 2000, No L 195 – v nadaljevanju Direktiva)(*1), v skladu s katero naj bi bilo treba v delovni čas všteti vse ure dežurstva. Posledično meni, da je izpodbijana ureditev v neskladju z načelom Evropskega sporazuma o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije, na drugi strani (Uradni list RS, št. 44/97, MP, št. 13/97 – v nadaljevanju: ESP) o približevanju slovenske zakonodaje evropski. Kot takšna naj bi bila izpodbijana ureditev tudi v neskladju z drugim odstavkom 153. člena Ustave.

Nadalje izpodbija prehodno določbo prvega odstavka 11. člena ZZdrS-A o dopustnem obsegu nadurnega dela zdravnikov. Opozarja, da je skladno s to določbo nadurno delo zdravnikov dopuščeno v večjem obsegu kot za druge poklice, kar naj bi pomenilo neutemeljeno diskriminacijo zdravnikov. Ureditev naj bi bila tudi v neskladju z Direktivo in kot takšna v neskladju tudi z ESP oziroma po vstopu Slovenije v Evropsko unijo z drugim odstavkom 153. člena Ustave. Še posebej sporen naj bi bil drugi odstavek 11. člena ZZdrS-A o nadurnem delu specializantov in sekundarijev. Pobudnik namreč meni, da ni nobenih utemeljenih razlogov za večjo obremenitev teh zdravnikov. Ureditev naj bi pomenila diskriminacijo teh zdravnikov na podlagi izobrazbe, ki naj bi bila prepovedana s prvim odstavkom 14. člena Ustave v zvezi z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka te določbe Ustave. Ob tem meni, da večjih delovnih obremenitev ni mogoče utemeljiti s potrebo po izobraževanju, saj bi specializant, ki bi bil na specializaciji v času pomanjkanja zdravnikov, moral opravljati specializacijo skupno več ur kot specializant, ki bi delal v času, ko ni deficita, za kar pa ni utemeljenih razlogov.

Pobudnik je nezadovoljen z ureditvijo pravice do stavke iz 46. člena ZZdrS, spremenjenim z 8. členom ZZdrS-A. Meni, da je zaradi javnega interesa omejitev pravice do stavke sicer utemeljena, vendar bi zdravniki v zameno morali biti upravičeni do ustreznega denarnega nadomestila. Ker to ni določeno, ureditev nesorazmerno posega v pravico zdravnikov do stavke iz 77. člena Ustave.

Pobudnik izpodbija tudi tretji odstavek 62. člena ZZdrS, spremenjen s tretjim odstavkom 10. člena novele ZZdrS-A, ki pooblašča ministra, pristojnega za zdravje (v nadaljevanju: Minister), da na predlog Zbornice določi pogoje in postopek za razvrstitev v nazive zdravnik, doktor dentalne medicine,(*2) specialist in specialist konzultant. Meni, da je za nazive zdravnik, doktor dentalne medicine in specialist to urejeno že s samim ZZdrS. Zakonska določba, ki predvideva urejanje te materije še s podzakonskim aktom, vnaša v ta zakon neskladje. Izpodbijana določba naj bi bila v očitnem nasprotju z drugim odstavkom 17. člena ZZdrS, po katerem Zdravniška zbornica Slovenije (v nadaljevanju: Zbornica) določa vrste in trajanje specializacij in postopek opravljanja specialističnega izpita. Meni tudi, da bi vsako dodatno urejanje omenjene materije s strani Ministra pomenilo poseganje v zakonsko materijo, kar bi bilo v neskladju s 87. členom Ustave.

Vlada meni, da se izpodbijane določbe ZZdrS nanašajo zgolj na zdravnike, ki delajo v mreži javne zdravstvene službe, čeprav bi lahko ta zakon urejal tudi delovna razmerja drugih zdravnikov. Z ZZdrS so urejene posebnosti delovnih razmerij, ki izhajajo iz posebne narave zdravniškega poklica. Posebna zakonska ureditev razporeditve delovnega časa je določena z namenom prilagajanja delovnega časa uporabnikom zdravstvenih storitev in zagotavljanja večje in bolj enakomerne dostopnosti teh do zdravniških storitev. Sprememba delovnega časa na ta način sledi siceršnjim trendom v Evropi in pri nas, ki mu sledijo tudi druge dejavnosti, med drugim tudi državna uprava. Dežurstvo pomeni uveljavljeno obliko dela, ki se uvaja v primerih, ko kontinuitete zdravstvene službe ni mogoče zagotoviti z drugimi oblikami razporeditve delovnega časa. Dežurstvo samo po sebi ni nadurno delo, ker gre pri dežurstvu v večjem ali manjšem obsegu zgolj za pripravljenost na delovnem mestu, torej za čakanje na delo, in ne za opravljanje dela. Temu je prilagojena tudi definicija efektivnega delovnega časa v dežurstvu. Kadar dežurstvo hkrati pomeni opravljanje dela preko polnega delovnega časa, morajo biti podani tudi splošni pogoji za dopustnost opravljanja takšnega dela. Dežurstvo se v celoti všteva v delovni čas, tako glede odmorov in počitkov kot glede upoštevanja ur v delovnem času, razlike so le v nagrajevanju. Različno vrednotenje dejanskega dela in čakanja na delo pa je legitimno, saj je plača vedno odvisna tudi od količine in kvalitete dela. Začasna ureditev nadurnega dela zdravnikov temelji na potrebah po zagotavljanju neprekinjenega zdravstvenega varstva, ki ga sicer ne bi bilo mogoče zagotoviti. Glede sekundarijev in specializantov je takšna ureditev tudi povsem v skladu z Direktivo, glede drugih zdravnikov pa bo z njo usklajena do konca leta 2004. Takojšnjo uskladitev onemogoča manjše število zdravnikov v Sloveniji kot v večini držav članic Evropske unije. Zaradi omejitev pravice do stavke, ki so določene z zakonom in zagotavljajo uporabnikom zdravstvenih storitev le najbolj nujno pomoč, zdravniki in doktorji dentalne medicine ne morejo biti upravičeni do posebnih plačil, ker ni zato nobene pravne podlage. Pobuda glede določbe o nazivih je po mnenju Vlade utemeljena v delu, ki se nanaša na naziv zdravnika in doktorja dentalne medicine, ki se pridobi že z diplomo medicinske fakultete.

Državni zbor se v odgovoru na pobudo pridružuje mnenju Vlade. Poudarja, da posebno ureditev delovnega časa zdravnikov narekuje javna korist oziroma jo narekujejo pravice bolnikov. Ob tem navaja, da ima enak delovni čas na primer tudi državna uprava, saj celoten sistem urejanja družbenega življenja stremi k temu, da se začetek delovnega časa premakne z zgodnjih jutranjih ur. Trditve o kršitvi 49. člena Ustave so po mnenju Državnega zbora zgolj pavšalne, omejitev pravice do stavke pa ni nesorazmerna. Določitev pogojev za razvrstitev v nazive je po mnenju Državnega zbora sicer res zakonska materija, vendar pa iz zakonskih določb ni razviden namen določanja novih pogojev s podzakonskimi akti.

Po 23. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) lahko vloži zahtevo za uvedbo postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti tudi reprezentativni sindikat za območje države, kadar so ogrožene pravice delavcev. Takšno kvalificirano reprezentativnost določa Zakon o reprezentativnosti sindikatov (Uradni list RS, št. 13/93 – ZRS), kadar gre za zveze ali konfederacije sindikatov za območje države, v katere se povezujejo sindikati iz različnih panog dejavnosti ali poklicev (8. člen), kar pa Fides, kot je razvidno iz dokumentov, s katerimi se izkaže, ni. Iz odločbe Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 121-02-124/93 z dne 15. 7. 1995 namreč izhaja, da je pobudnik reprezentativni sindikat v poklicih zdravnik in zobozdravnik. Kot takšen ni upravičen vložiti zahteve v smislu navedenega člena ZUstS. Zato je Ustavno sodišče njegovo vlogo obravnavalo kot pobudo (glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-91/97 z dne 2. 2. 2001, Uradni list RS, št. 19/01 in OdlUS X, 16). Pri tem je štelo, da Fides načeloma izkazuje pravni interes za vložitev pobude po 24. členu ZUstS, ker izpodbijane določbe vplivajo na pravice članov tega sindikata. Ne glede na to pobudniku ni moglo priznati pravnega interesa za vložitev pobude za oceno ustavnosti prvega odstavka 11. člena ZZdrS. Skladno z drugim odstavkom 24. člena ZUstS namreč pobudnik izkazuje pravni interes za izpodbijanje predpisa le, če bi ugoditev predlogu privedla do izboljšanja njegovega pravnega položaja. Če vlaga pobudo sindikat, ker izpodbijane določbe vplivajo na pravice njegovih članov, se mora takšno izboljšanje izraziti v pravnem položaju njegovih članov. Ta pogoj v primeru izpodbijane določbe prvega odstavka 11. člena ZZdrS-A ni izpolnjen.

Izpodbijana določba se nanaša na dopusten obseg nadurnega dela zdravnikov v določenem prehodnem obdobju od uveljavitve Zakona. Skladno z 41.b členom ZZdrS delo zdravnikov preko polnega delovnega časa ne sme presegati v povprečju osem ur tedensko, pri čemer se časovna omejitev tedenskega delovnega časa preko polnega delovnega časa upošteva kot povprečna omejitev v določenem časovnem obdobju, ki ne sme biti daljše od šestih mesecev. Pri tem se pri izračunu povprečja ne upoštevata letni dopust in odsotnost z dela zaradi bolezni. Upoštevaje izpodbijani prvi odstavek 11. člena ZZdrS-A pa lahko, ne glede na določbo prvega odstavka 41.b člena ZZdrS, v obdobju do 31. 12. 2004 delo zdravnikov preko polnega delovnega časa traja v povprečju največ 15 ur tedensko, izjemoma pa največ 25 ur tedensko, če delodajalec za opravljanje dela ni mogel zaposliti novega zdravnika, pri čemer se časovna omejitev tedenskega delovnega časa preko polnega delovnega časa upošteva kot povprečna omejitev v določenem časovnem obdobju, ki ne sme biti daljše od štirih mesecev. Ustavno sodišče ugotavlja, da bi lahko tudi v primeru morebitne ugotovitve neustavnosti te določbe Ustavno sodišče takšno določbo razveljavilo le z odložnim rokom. Takojšnja razveljavitev bi namreč lahko povzročila hude motnje v zagotavljanju zdravstvenih storitev. Iz zakonodajnega gradiva in mnenja Vlade namreč izhaja, da je le z izpodbijanim obsegom dopustnega nadurnega dela zdravnikov mogoče zagotoviti nemoten dostop prebivalcev do storitev zdravniške službe in v tem okviru zlasti do storitev nujne zdravniške pomoči. Glede na to bi moralo Ustavno sodišče dati zakonodajalcu ustrezen čas, da bi poiskal drugačno rešitev. Ta rok po oceni Ustavnega sodišča ne bi smel biti krajši od enega leta. To pa pomeni, da bi začetek učinkovanja morebitne razveljavitve izpodbijane določbe sovpadel z obdobjem, ko bi izpodbijana določba že tudi sicer prenehala veljati. Kot navedeno, velja namreč le do 31. 12. 2004. To pomeni, da pobudnik za presojo te določbe očitno ne izkazuje pravnega interesa, ker tudi morebitna ugoditev njegovemu predlogu ne bi mogla privesti do izboljšanja pravnega položaja zdravnikov, katerih interese zastopa. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo.