TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod**

Več kot tri leta po začetku ruske agresije v Ukrajini¹ sta vse bolj v ospredju vprašanji plačila reparacij za škodo in obnova Ukrajine. Odziv v okviru Organizacije združenih narodov (OZN) je bil z vidika sprejema prisilnih ukrepov zoper Rusijo zaradi uporabe veta pri odločanju Varnostnega sveta OZN omejen. Sprejetih je bilo sicer nekaj pomembnih resolucij in priporočil, ki so obravnavane v nadaljevanju. Pripravljen je bil tudi strateški dokument OZN, tako imenovani Prehodni okvir, v podporo odzivu ukrajinske vlade na gospodarske in socialne posledice ruske invazije in vojne, v okviru katerega Ekonomska komisija Združenih narodov za Evropo (UNECE) med drugim Ukrajini nudi podporo pri prizadevanjih za obnovo.² Vendar pa imata na področju razprav o odgovornosti in reparacijah za nastalo škodo pomembno vlogo zlasti dve regionalni mednarodni organizaciji: Svet Evrope in Evropska unija (EU).³ Svet Evrope se je na situacijo v Ukrajini odzval z izključitvijo Rusije kot države članice iz te mednarodne organizacije, v okviru prizadevanj za vzpostavitev različnih mehanizmov za ugotavljanje odgovornosti Rusije in plačila reparacij pa je v nastajanju posebni ad hoc mednarodni kazenski tribunal z mandatom za »preiskavo in pregon hudodelstva agresije«, vzpostavljen je bil tudi Register škode, povzročene z agresijo Ruske federacije proti Ukrajini.⁴ Ključno vprašanje registra do danes še ni bilo obravnavano. Ni namreč jasno, kdo bo zagotovil sredstva za plačilo odškodnin, ki bi lahko bile dodeljene posameznikom v okviru teh postopkov. EU se je na situacijo v Ukrajini odzvala s sprejemom obsežnih omejevalnih ukrepov, pri čemer bi pomembno vlogo pri plačilu reparacij lahko imelo premoženje Centralne banke Rusije, ki je trenutno zamrznjeno v evropskem prostoru in naj bi obsegalo več kot dve tretjini premoženja, ki ga je zamrznila skupina držav G7, in sicer v skupni vrednosti 260 milijard evrov.⁵ EU namreč poudarja možnost zasega tega premoženja in njegovega prenosa Ukrajini z namenom zagotovitve reparacij za nastalo škodo. Poleg tega je bila na ravni EU sprejeta nova zakonodaja s področja kršitve omejevalnih ukrepov, ki med drugim omogoča zaseg zasebnega premoženja v okviru kazenskih postopkov in prenos tako zaseženega premoženja Ukrajini.⁶

Obveznost Rusije zagotoviti reparacije za škodo, ki jo s svojimi protipravnimi ravnanji povzroča Ukrajini, mednarodnopravno ni vprašljiva,⁷ vendar pa sproža zaseg tako zasebnega kot tudi državnega premoženja z namenom plačila reparacij številne pravne dileme. Doktrinarno na primer še ni rešeno, ali so mednarodnopravna pravila o protiukrepih, na katerih temeljijo omejevalni ukrepi EU, uporabljiva tudi v razmerju do procesnih pravil o imunitetah,⁸ zlasti imuniteto pred izvršitvijo.⁹ Na drugi strani pa možnost zasega zasebnega premoženja, kot je določena v novi harmonizacijski zakonodaji EU iz področja kršitve omejevalnih ukrepov EU, odpira številna kazenskopravna vprašanja, pri čemer tudi ni jasno, kako bo uporabljena v praksi. Odprti ostajata zlasti vprašanji, kolikšen bo obseg zaseženega premoženja na podlagi te ureditve in ali bo preneseno Ukrajini z namenom plačila reparacij in njene obnove, ki naj bi sicer terjala več kot 380 milijard evrov¹⁰ oziroma 400 milijard ameriških dolarjev.¹¹

Prispevek po tem uvodnem delu predstavi mednarodnopravno obveznost Rusije zagotoviti reparacije za škodo, v tretjem delu pa mehanizme, ki so bili v ta namen vzpostavljeni v okviru Sveta Evrope, vključno z Registrom škode, povzročene z agresijo Ruske federacije proti Ukrajini, in Komisijo za odškodnine. V četrtem delu so predstavljene pobude na ravni EU, ki se nanašajo na zaseg državnega premoženja in zaseg zasebnega premoženja z namenom plačila reparacij. Prispevek se zaključi s sklepnimi mislimi.

2. Obveznost plačila reparacij v mednarodnem pravu

Obveznost Rusije zagotoviti reparacije za škodo, ki jo s svojimi protipravnimi ravnanji povzroča Ukrajini, mednarodnopravno ni vprašljiva.¹² Na podlagi 31. člena Členov o odgovornosti držav za mednarodno protipravna dejanja (ARSIWA) ima država, odgovorna za mednarodno protipravno dejanje, »obveznost popolne reparacije za škodo, ki jo je povzročilo mednarodno protipravno dejanje,«¹³ pri čemer škoda vključuje vsako materialno ali nematerialno škodo, ki jo povzroči protipravno dejanje. Obveznost plačila reparacij je del običajnega mednarodnega prava, ki jo je v svoji sodni praksi potrdilo tudi Meddržavno sodišče¹⁴ in izhaja tudi iz običajnega mednarodnega prava oboroženih spopadov, na podlagi katerega je država, odgovorna za kršitve mednarodnega prava oboroženih spopadov, »dolžna zagotoviti polno povrnitev povzročenih izgub ali škode«.¹⁵ Ob tem morajo reparacije, kolikor je mogoče, izničiti oziroma odpraviti vse posledice nezakonitega dejanja.¹⁶ Poleg tega mora biti povračilo, kolikor je mogoče, namenjeno vsem, ki so utrpeli škodo zaradi mednarodno protipravnega ravnanja.¹⁷ Skladno s 34. členom ARISWA so reparacije lahko zagotovljene v obliki povrnitve v prejšnje stanje, odškodnine ali zadoščenja, bodisi posamično ali v kombinaciji. Zlasti v primerih vojnih reparacij, pri katerih je povrnitev v prejšnje stanje praviloma materialno nemogoča, je odškodnina primerna oblika reparacij.¹⁸

Obveznost plačila reparacij s strani Rusije je bila nedavno potrjena v Resoluciji Generalne skupščine Organizacije združenih narodov (GS OZN) L.6/2022, ki je bila sprejeta s 94 glasovi za, 13 proti in 74 vzdržanimi glasovi. V resoluciji je Generalna skupščina OZN poudarila, da mora Rusija odgovarjati za vse kršitve mednarodnega prava, ki vključujejo agresijo, mednarodno pravo oboroženih spopadov in mednarodno pravo človekovih pravic, pri čemer mora Rusija nositi tudi pravne posledice svojih protipravnih ravnanj, vključno z obveznostjo plačila reparacij za škodo. Generalna skupščina OZN je poleg tega pozvala k vzpostavitvi mednarodnega mehanizma za reparacije, ki izhajajo iz mednarodno protipravnih ravnanj Rusije zoper Ukrajino, in priporočila vzpostavitev mednarodnega registra za škodo, v katerega bi lahko vse pravne in fizične osebe ter tudi Ukrajina vlagali dokaze in zahtevke za škodo, izgubo in poškodbe.¹⁹

Obveznost Rusije zagotoviti reparacije kot posledica njenih kršitev mednarodnega prava (na primer agresije in prepovedi uporabe sile) je večkrat poudarila tudi EU, pri čemer je podpora Ukrajini ključna prednostna naloga EU:²⁰

»Rusija mora v celoti odgovarjati in plačati za ogromno škodo, povzročeno z njeno vojno agresijo proti Ukrajini, ki je očitna kršitev Ustanovne listine Združenih narodov.«²¹

Čeprav je obveznost Rusije glede plačila reparacij za nastalo škodo jasna, pa ostaja odprto vprašanje, ali in kako bo to svojo obveznost tudi izpolnila. Verjetno najbolj smiselna in pravno skladna rešitev bi bil sprejem dogovora med zadevnima državama, torej Ukrajine in Rusije, o višini in načinu plačila reparacij na primer v okviru sporazuma ali mirovne pogodbe. V preteklosti so države zahtevke glede vojnih reparacij namreč praviloma naslovile po končanju sovražnosti, v medsebojnih dogovorih²² ali prek postopkov pred Meddržavnim sodiščem.²³ Kjer soglasja ni bilo mogoče doseči, pa so bili vzpostavljeni tudi posebni mehanizmi, kot je na primer ustanovitev Odškodninske komisije OZN (angl. UN Compensation Commission – UNCC) s strani Varnostnega sveta OZN v kontekstu agresije Iraka na Kuvajt leta 1990.²⁴ Vendar pa za sprejem takih rešitev v primeru Ukrajine trenutno ni prav veliko verjetnosti, saj bi bilo za sprejem odločitve o ustanovitvi take odškodninske komisije potrebno soglasje vseh stalnih članic Varnostnega sveta OZN, vključno z Rusijo.

Kot bo predstavljeno v nadaljevanju, Svet Evrope in EU kot možno rešitev navajata enostranski zaseg ruskega premoženja, zlasti Centralne banke Rusije in prenos tako zaseženega premoženja Ukrajini. Gre za povsem novo prakso, po kateri mednarodna organizacija (v tem primeru EU), ki neposredno ni vpletena v rusko-ukrajinski spor, pri čemer Ukrajina in Rusija tudi nista njeni članici, enostransko zahteva reparacije v imenu oškodovane države v času, ko oboroženi spopad še poteka. Slednje pa sproža pomembna mednarodnopravna vprašanja z vidika imunitet, ki jih uživa premoženje Centralne banke Rusije.

3. Odziv Sveta Evrope: izključitev Rusije, vzpostavitev ad hoc tribunala ter Register škode

Odbor ministrov Sveta Evrope je 16. marca 2022²⁵ skladno z 8. členom Statuta sprejel odločitev o izključitvi Rusije iz te organizacije kot odziv na hude kršitve 3. člena Statuta Sveta Evrope, na podlagi katerega morajo države članice spoštovati načelo vladavine prava, temeljnih človekovih pravic ter sodelovati z organizacijo.²⁶ Svet Evrope poleg tega že od začetka agresije opozarja na pomen mehanizmov za ugotavljanje odgovornosti Rusije in njenih predstavnikov ter plačila reparacij za povzročeno škodo. Mednarodno kazensko sodišče je sicer ocenilo, da obstajajo utemeljeni razlogi za domnevo, da je na območju Ukrajine prišlo do vojnih hudodelstev in hudodelstev zoper človečnost in tudi izdalo več nalogov za prijetje,²⁷ vendar pa je pristojnost tega sodišča za hudodelstvo agresije omejena na države pogodbenice.²⁸ Parlamentarna skupščina Sveta Evrope je zato aprila 2022 pozvala k vzpostavitvi posebnega ad hoc mednarodnega kazenskega tribunala z mandatom za »preiskavo in pregon zločina agresije.« Na podlagi predloga Sveta Evrope bi šlo za mehanizem, ki bi dopolnjeval pristojnosti in delo Mednarodnega kazenskega sodišča,²⁹ pri čemer bi imelo ad hoc sodišče za kaznivo dejanje agresije sedež v Strasbourgu. Ustanovitev tribunala so podprle tudi druge organizacije, zlasti NATO³⁰ in EU,³¹ pri čemer je bil načelni dogovor o ustanovitvi tega tribunala med Svetom Evrope, EU in Ukrajino že dosežen,³² ustanovitev sodišča pa bo temeljila na sporazumu med Ukrajino in Svetom Evrope. EUROJUST je v podporo tej pobudi leta 2023 vzpostavil Mednarodni center za pregon kaznivega dejanja agresije proti Ukrajini, ki bo ključnega pomena za preiskavo hudodelstva agresije in pripravo primerov za sojenja pred nacionalnimi in mednarodnimi sodišči.³³

Svet Evrope je polega tega sprejel Akcijski načrt Sveta Evrope za Ukrajino »Odpornost, okrevanje in obnova« 2023–2026³⁴ ter leta 2025 ustanovil Register škode, povzročene z agresijo Ruske federacije proti Ukrajini,³⁵ v nastajanju pa je tudi Komisija za odškodnine. Register škode že deluje, tj. posamezniki že lahko vložijo dokaze glede škode, izgub in poškodb, povzročenih z vojno v Ukrajini. Nejasno pa ostaja, kdo bo zagotovil sredstva za plačilo odškodnin, ki bi lahko bile dodeljene posameznikom v okviru teh postopkov. Register škode bo sicer na neki način pomagal določiti »ceno« vojne v Ukrajini, vendar pa se hkrati zdi, da zaradi pomanjkanja jasne strategije glede zagotovitve sredstev za namene izplačil odškodnin posameznikom, ki so svoje dokumente o nastali škodi že predložili registru, trenutno ne dosega želenega namena. Parlamentarna skupščina Sveta Evrope je v eni od svojih resolucij sicer kot vir poplačila odškodnin predvidela možnost zasega ruskega premoženja (zlasti Centralne banke Rusije), ki je bilo zamrznjeno v okviru sankcij EU.³⁶

Opombe:

* Univerzitetna diplomirana pravnica, doktorica pravnih znanosti, docentka in raziskovalka na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani.

** Prispevek je bil pripravljen v okviru raziskovalnega dela avtorice na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani pri po-doktorskem temeljnem raziskovalnem projektu »Zaseg državnega in zasebnega premoženja v mednarodnem pravu: opredelitev relevantnih pravnih pravil in razjasnitev pogojev, ki uokvirjajo in zamejujejo zaseg zamrznje-nih sredstev v luči situacije v Ukrajini« (Z5-50167), ki ga sofinancira Javna agencija za raziskovalno in inovacijsko dejavnost Republike Slovenije (ARIS).

¹ Resolucija Generalne skupščine OZN ES-11/2 2022, 18. marec 2022, UN Doc. A/RES/ES-11/1.

² (25. 4. 2025).

³ Glej tudi Maruša T. Veber: Reparacije in zaseg premoženja z vidika razmer v Ukrajini, v: TFL Glasnik, št. 12/2025, 1. april 2025, (14. 6. 2025).

⁴ Council of Europe, Register of Damage for Ukraine, (26. 4. 2025).

⁵ European Council, Council of the European Union, Press release, Immobilised Russian assets: Council decides to set aside extraordinary revenues, 12. februar 2024,

(26. 4. 2025).

⁶ Direktiva (EU) 2024/1226 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. aprila 2024 o opredelitvi kaznivih dejanj in sankcij za kršitev omejevalnih ukrepov Unije ter spremembi Direktive (EU) 2018/1673, Uradni list EU L, 2024/1226, 29. april 2024; Direktiva (EU) 2024/1260 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. aprila 2024 o povrnitvi in odvzemu premoženja, Uradni list EU L, 2024/1260, 2. maj 2024.

⁷ Členi o odgovornosti držav za protipravna dejanja, Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (ARSIWA), YILC, 2001, vol. II (Part Two), 31. člen.

⁸ Jurisdictional Immunities of the State (Nemčija proti Italiji), Judgment, 2012 ICJ Rep. 99; Konvencija Združenih narodov o sodni imuniteti držav in njihovega premoženja (še ni v veljavi).

⁹ Anastasiya Ugale in Nikita Kondrashov: Sovereign Immunity from Execution (in Enforcement), v: Jus Mundi, 20. september 2022, (26. 4. 2025).

¹⁰ Uredba EU 2024/792 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. februarja 2024 o vzpostavitvi instrumenta za Ukrajino, Uradni list EU L, 2024/792, 29. februar 2024, uvodna izjava 7.

¹¹ World Bank Group, Ukraine: Rapid Damage and Needs Assessment, February 2022-February 2023, 20. marec 2023, (26. 4. 2025).

¹² Ta razdelek delno temelji na prispevku Maruša T. Veber in Miha Hafner: Kršitev omejevalnih ukrepov Evropske unije kot ‚evropsko kaznivo dejanje‘ in zaseg zasebnega premoženja za zagotovitev reparacij Ukrajini, 2025 (v postopku objave).

¹³ Glej tudi Vasilka Sancin: Odgovornost državnih organov za kršitve mednarodnega prava, v: Javna uprava, 43 (2007) 2, str. 501–521; International Court of Justice:Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v. Nicaragua) Compensation, Judgment 2018, ICJ Reports 15, str. 26, odst. 30; International Court of Justice: Ahmadou Sadio Diallo (Republic of Guinea v. Democratic Republic of the Congo), Merits, Judgment 2010, ICJ Reports 639, str. 691, odst. 161; International Court of Justice: Avena and Other Mexican Nationals (Mexico v. United States of America), Judgment 2004, ICJ Reports 12, str. 59, odst. 119; International Court of Justice:Gabčíkovo-Nagymaros Project Nationals (Mexico v. United States of America), Judgment 1997, ICJ Reports 12, str. 80, odst. 150.

¹⁴ V nedavni odločitvi o reparacijah v zadevi Armed Activities on the Territory of the Congo je Meddržavno sodišče poudarilo, da je v mednarodnem pravu uveljavljeno pravilo, v okviru katerega kršitev mednarodnega prava vključuje obveznost povrnitve škode v ustrezni obliki. International Court of Justice:Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of the Congo v. Uganda), Reparations, Jud-gment 2022, ICJ Reports 13, odst. 100. Glej tudi 35. in 36. člen ARSIWA in Permanent Court of International Justice Case Concerning the Factory at Chorzów, Jurisdiction, Judgment 1927, PCIJ Series A, No. 9, str. 21.

¹⁵ Glej tudi Resolucijo Generalne skupščine OZN 60/147, Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian Law, UN Doc. A/RES/60/147, 21. marec 2005. Jean-Marie Henckaerts: Študija o običajnem mednarodnem humanitarnem pravu: prispevek k razumevanju in spoštovanju vladavine prava v oboroženem spopadu. ICRC, Ženeva 2008, (26. 4. 2025), pravilo 150.

¹⁶ Case Concerning the Factory at Chorzów 1927, str. 47. 17 Ahmadou Sadio Diallo 2012, odst. 57.

¹⁸ ARSIWA, 35. člen.

¹⁹ Resolucija Generalne skupščine OZN L.6/2022, Furtherance of remedy and reparation for aggression against Ukraine, UN Doc. A/ES-11/L.6, 7. november 2022, odst. 2–4.

²⁰ »Glede na škodo, ki jo je vojna agresija Rusije povzročila ukrajinskemu gospodarstvu, družbi in infrastrukturi, bo Ukrajina potrebovala znatno podporo in institucionalno zmogljivost za ohranjanje svojih funkcij, pa tudi kratkoročno pomoč in pomoč za hitro okrevanje, obnovo in modernizacijo države. Ukrajina bo potrebovala celovito podporo za ‹boljšo obnovo› z okrevanjem, osredotočenim na ljudi, ki bo ustvarilo temelje za svobodno, kulturno živahno in uspešno državo z odpornim gospodarstvom, ki bo dobro vključena v evropsko in svetovno gospodarstvo, vpeta v vrednote Unije ter bo napredovala na poti pristopa k Uniji.« Uredba EU 2024/792 , uvodni izjavi 2 in 10.

²¹ Prav tam, odst. 47.

²² Glej na primer Komisija za zahtevke Etiopije in Eritreje zaradi vojne med obema državama (1998– 2000) (angl. Eritrea- Ethiopia Claims Commission – EECC), ki je bila ustanovljena na podlagi mirovnega spo-razuma med obema državama. Eritrea-Ethiopia Claims Commission, (26. 4. 2025).

²³ Glej na primer International Court of Justice: Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of the Congo v. Uganda), Reparations, Judgment 2022, ICJ Reports 13.

²⁴ Resolucija Varnostnega sveta OZN 692 (20. maj 1991).

²⁵ Resolution CM/Res(2022)2 on the cessation of the membership of the Russian Federation to the Council of Europe (16. marec 2022).

²⁶ Statut Sveta Evrope, 8. člen. Statute of the Council of Europe, European Tretay Series – No. 1, London, 5 V 1949.

²⁷ ICC, Situation in Ukraine, (26. 4. 2025).

²⁸ Pri čemer Rusija ni pogodbenica Rimskega statuta. Postopek za hudodelstvo agresije sicer lahko sproži tudi Varnosti svet OZN, za kar pa zaradi možnosti uporabe veta s strani Rusije v okviru situacije v Ukrajini niso izpolnjeni pogoji. Glej 15.bis in 15.ter člen Rimskega Statuta.

²⁹ International Criminal Court, Situation in Ukraine, (26. 4. 2025).

³⁰ NATO Parliamentary Assembly, Resolution 479 (21. november 2022), (26. 4. 2025).

³¹ Evropska komisija, Statement by President von der Leyen on Russian accountability and the use of Russian frozen assets (30. november 2022), (26. 4. 2025); European Parliament, Ukraine war: MEPs push for special tribunal to punish Russian crimes (19. januar 2023), (26. 4. 2025).

Celoten članek je dostopen za naročnike!