Odločba U-I-99/25

2026-01-0945

Odločba U-I-99/25

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe Solis skupina, d. o. o., Logatec, ki jo zastopa odvetniška družba Ilić & Partnerji, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 19. marca 2026

Deseti odstavek 21. člena in tretji odstavek 26. člena Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije in v soproizvodnji toplote in električne energije z visokim izkoristkom (Uradni list RS, št. 26/22 in 9/25) ter 3. člen Uredbe o spremembi in dopolnitvi Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije in v soproizvodnji toplote in električne energije z visokim izkoristkom (Uradni list RS, št. 9/25), kolikor so se nanašali na projekte proizvodnih naprav, za katere do vključno 14. 2. 2025 še ni bila izdana odločba o dodelitvi podpore in je do vključno 14. 2. 2025 že obstajal pravnomočen sklep Agencije za energijo o potrditvi projekta, so bili v neskladju z Ustavo.

Ugotovitev neskladja z Ustavo iz prejšnje točke izreka ima učinek razveljavitve.

Agencija za energijo pri odločanju o dodelitvi podpore projektom proizvodnih naprav iz 1. točke izreka te odločbe uporabi tretji odstavek 26. člena Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije in v soproizvodnji toplote in električne energije z visokim izkoristkom (Uradni list RS, št. 26/22).

1. Pobudnica navaja, da izpodbija 1., 2. in 3. člen Uredbe o spremembi in dopolnitvi Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije in v soproizvodnji toplote in električne energije z visokim izkoristkom (Uradni list RS, št. 9/25 – v nadaljevanju Uredba/25). Zatrjuje, da so izpodbijane določbe v neskladju z 2., 3., 14., 22., 120., 153. in 155. členom Ustave ter s 3.a členom Ustave v zvezi s tretjim odstavkom 4. člena Pogodbe o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PEU) in z 20. in 25. členom Zakona o spodbujanju rabe obnovljivih virov energije (Uradni list RS, št. 121/21, 189/21 in 102/24 – v nadaljevanju ZSROVE). Pobudnica navaja, da jo je Uredba/25 prikrajšala za že pridobljeno pravico do državne pomoči pod pogoji iz pravnomočnega sklepa o potrditvi projekta. Izpodbijani predpis naj bi ji onemogočil realizacijo projekta, pridobitev deklaracije proizvodne naprave in pridobitev odločbe o dodelitvi podpore. Pobudnica poudarja, da je sklep o potrditvi projekta upravni akt oziroma odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi. Po vsebini naj bi šlo za odločbo, ne za odločitev procesne narave. Takšno naj bi bilo tudi stališče Državnega odvetništva in Agencije za energijo (v nadaljevanju Agencija). Uredba/25, ki naj bi začela veljati 15. 2. 2025, naj bi posegla v pravni položaj pobudnice in drugih imetnikov pravnomočnih sklepov o potrditvi projektov, ki ob njeni uveljavitvi še niso imeli izdane odločbe o podpori. Cene električne energije iz pravnomočnih sklepov o potrditvi projektov naj ne bi več veljale, pač pa naj bi postale omejene na največ vrednost referenčnih stroškov tehnologije izbranega projekta, povišanih za 10 odstotkov. Pobudnica trdi, da ob teh pogojih niti ne more pridobiti financiranja za izvedbo projekta in da ga ne more izvesti ter pridobiti deklaracije proizvodne naprave, ki je pogoj za izdajo odločbe o podpori.

2. Izpodbijane določbe Uredbe/25 naj bi v neskladju s 155. členom Ustave posegle v pridobljene pravice oziroma upravičena pravna pričakovanja pobudnice. Ta naj bi pred njihovo uveljavitvijo pridobila pravnomočen sklep o potrditvi projekta, iz katerega je izhajala upravičenost do podpore pod pogoji, določenimi po takrat veljavni ureditvi. Na pravice iz navedenega sklepa naj bi se pobudnica zanesla. Naknadno poslabšanje pogojev podporne sheme naj bi pomenilo spremembo (za nazaj) pravnih posledic že zaključenega postopka potrditve projekta oziroma povratni učinek na pravna razmerja, ki so nastala pod prejšnjo pravno ureditvijo. Sporne določbe naj ne bi prestale strogega testa sorazmernosti. Varstvo finančne stabilnosti podporne sheme naj ne bi bilo v ustreznem razmerju do konkretne škode, ki naj bi jo izpodbijani predpis povzročil pobudnici. Pobudnica naj zaradi spremembe dejansko ne bi mogla izvesti projekta in priti do podpore. To, da naj bi do retroaktivnega posega v pridobljene pravice prišlo z uredbo, naj bi bilo posebej problematično z vidika 3. in 120. člena Ustave. Pobudnica se sklicuje tudi na načelo zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.

3. Člen 3 Uredbe/25 naj bi povzročil neenako obravnavo nekaterih imetnikov pravnomočnih sklepov o potrditvi projektov v neskladju z ustavnim načelom enakosti pred zakonom. Tisti, ki so jim bile do uveljavitve te uredbe izdane odločbe o dodelitvi podpore, naj bi bili v privilegiranem položaju v primerjavi s tistimi, ki jim še niso bile izdane in na katere naj bi vplivala naknadna omejitev višine podpore. Sporno razlikovanje naj bi temeljilo zgolj na trenutku izdaje odločbe o podpori, kar naj bi bilo pogosto pogojeno izključno z delovanjem organa. Obenem pa naj bi bili v enakem pravnem položaju vsi, ki so pred uveljavitvijo spremenjene uredbe pridobili sklep o potrditvi projekta, ki naj bi bil upravni akt, s katerim vlagatelj pridobi pravico oziroma pravno korist. Razlikovanje bistveno enakih položajev glede na trenutek izdaje odločbe naj bi izhajalo iz arbitrarnosti in postopkovne naključnosti in naj bi bilo v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

4. Člena 1 in 2 Uredbe/25 naj bi bila vsebinsko nejasna, nedoločna, dopuščala naj bi več mogočih razlag in naj bi omogočala arbitrarnost pri odločanju upravnega organa, kar je po mnenju pobudnice v neskladju z 2., 3. in 120. členom Ustave. Pobudnica vidi naslednje nejasnosti v besedilu Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije in v soproizvodnji toplote in električne energije z visokim izkoristkom (Uradni list RS, št. 26/22 in 9/25 – v nadaljevanju Uredba), spremenjenem z Uredbo/25: (a) pojem "ponujena cena"; (b) odsotnost določitve obdobja, iz katerega se v upravnem postopku za pridobitev odločbe o podpori črpa podatek o višini referenčnega stroška za tehnologijo in velikostni razred, glede na to, da so referenčni stroški spremenljiva kategorija; (c) nelogična umestitev novega desetega odstavka 21. člena Uredbe v IV. poglavje Uredbe, čeprav naj bi po vsebini spadal v V. poglavje Uredbe.

5. Pobudnica dodatno utemeljuje neskladje izpodbijanih določb Uredbe/25 s 120. členom Ustave z navedbami, da upravnim organom onemogočajo delovanje v skladu z načelom zakonitosti in dolžnostjo omogočanja uveljavljanja pravic. Pri tem izpostavlja, da je bila investitorju, ki je na podlagi prejšnje ureditve že pridobil pravnomočen sklep o potrditvi projekta, s spremembo Uredbe retroaktivno odvzeta možnost, da bi postopek nadaljeval in uresničil pravico do podpore pod pogoji, ki so veljali ob izdaji sklepa. S tem naj bi mu bilo onemogočeno uveljavljanje že pridobljene pravice. Pobudnica dodatno utemeljuje tudi neskladje izpodbijanih določb Uredbe/25 s 3. členom Ustave, češ da je z njimi izvršilna veja oblasti retroaktivno posegla v posamične pravnomočne akte, ki jih je v upravnem postopku izdal drug organ, in "porušila ustavno ravnotežje med vejami oblasti".

6. Uredba/25 naj bi kršila tudi ustavno pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Uvajala naj bi bistveno spremembo, ki je posamezni vlagatelji niso mogli predvideti. Rešitev, da se nova ureditev uporabi za vse projekte, za katere do uveljavitve Uredbe/25 še ni bila izdana odločba o podpori, naj bi pripeljala do neenake obravnave vlagateljev, ki so sodelovali na javnem pozivu iz decembra 2023, glede na to, ali so do njene uveljavitve že prejeli odločbo o dodelitvi podpore ali še ne. Razlikovanje naj ne bi bilo utemeljeno na stvarno opravičljivih razlogih.

7. Uredba/25 naj bi bila v nasprotju z ZSROVE in s tem tudi s 153. členom Ustave. Pobudnica opozarja, da je bila sprejeta na podlagi osmega in devetega odstavka 20. člena ter šestega odstavka 23. člena ZSROVE. Vlada naj ne bi upoštevala zapovedi iz osmega odstavka 20. člena ZSROVE, da mora pri določanju višine podpore upoštevati vse pridobljene koristi. Za vlagatelje naj bi bile priznane cene električne energije iz pravnomočnih sklepov o potrditvi projektov take konkretno pridobljene koristi. Po oceni pobudnice poleg tega iz prvega in četrtega odstavka 23. člena ZSROVE izhaja, da ima sklep o potrditvi projekta že značaj odločbe, s katero se vlagatelju prizna konkretna korist. ZSROVE naj tudi ne bi predvideval možnosti retroaktivne spremembe pogojev za dodelitev podpore.

8. Ustavno sodišče je pobudo vročilo Vladi v odgovor. Vlada na pobudo ni odgovorila.

Obseg presoje

9. Ustavno sodišče je na podlagi tretjega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) s sklepom št. U-I-99/25 z dne 11. 9. 2025 sprejelo v obravnavo pobudo pobudnice za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti desetega odstavka 21. člena in tretjega odstavka 26. člena Uredbe ter 3. člena Uredbe/25, kolikor se navedene določbe nanašajo na projekte proizvodnih naprav, za katere: (a) do vključno 14. 2. 2025 še ni bila izdana odločba o dodelitvi podpore in (b) je do vključno 14. 2. 2025 že obstajal pravnomočen sklep Agencije o potrditvi projekta. Ustavno sodišče je v sklepu o sprejemu pobude v obravnavo odločilo tudi o absolutno prednostni obravnavi pobude. Na pravni interes pobudnice ne more vplivati dejstvo, da sta ZSROVE in Uredba po sklepu o sprejemu pobude v obravnavo nehala veljati,¹ saj se za pobudnico in druge subjekte v njenem položaju predpisa še uporabljata. Prvi odstavek 118. člena ZSROVE-1 določa, da se projekti, ki so bili izbrani s sklepom o potrditvi projekta v skladu s 23. členom ZSROVE (torej tudi projekt pobudnice), izvajajo in zaključijo v skladu z določbami ZSROVE. Četrta alineja 133. člena ZSROVE-1 pa določa, da se Uredba še naprej uporablja do izteka obdobja izvajanja podporne sheme v skladu s 118. členom ZSROVE-1. Glede na pravila iz 47. člena ZUstS² Ustavno sodišče – tudi brez posebnega pozivanja pobudnice – ugotavlja, da posledice zatrjevane protiustavnosti oziroma nezakonitosti Uredbe niso bile odpravljene.

10. Ustavno sodišče je v navedenem obsegu opravilo presojo skladnosti izpodbijanih določb Uredbe in Uredbe/25 z Ustavo.

Bistvena vsebina ZSROVE in Uredbe ter presoja z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave)

11. Pobudnica meni, da sta bila 1. in 2. člen Uredbe/25 (smiselno torej deseti odstavek 21. člena in tretji odstavek 26. člena Uredbe) vsebinsko nejasna in nedoločna, tako da sta omogočala arbitrarnost upravnega organa pri njuni uporabi. Te očitke pobudnica opira na 2., 3. in 120. člen Ustave, Ustavno sodišče pa jih je po ustaljeni presoji obravnavalo z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave. Ustavno sodišče v nadaljevanju predstavi bistveno vsebino Uredbe in ZSROVE širše, kot bi bilo potrebno zgolj za namen odgovora na očitke o protiustavni nejasnosti, saj brez tega ne bi bil mogoč odgovor na druge očitke pobude.

12. Zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti njihovo vsebino in namen, izhaja iz načela jasnosti in pomenske določljivosti kot enega od načel pravne države iz 2. člena Ustave. To načelo med drugim zahteva, da so predpisi opredeljeni tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.³ To sicer ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti pa postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo razlage ne moremo priti do njegove jasne vsebine oziroma kadar se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti njegove vsebine (ne pa že tedaj, ko samo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi).⁴ Predpis torej izpolnjuje zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino pravila in je na ta način dolžno ravnanje naslovnikov določno in predvidljivo.⁵ Gre za prepoved izpostavljanja naslovnikov pravnih pravil stopnji nepredvidljivosti in negotovosti pravnih posledic njihovih storitev in opustitev, ki je, upoštevaje vse okoliščine, ustavnopravno nevzdržna in nesprejemljiva.⁶

13. ZSROVE je urejal izvajanje politike države in občin na področju rabe obnovljivih virov energije (v nadaljevanju OVE), določal zavezujoči cilj za delež energije iz obnovljivih virov v bruto končni porabi v Republiki Sloveniji ter ukrepe za doseganje tega cilja in načine njihovega financiranja, urejal potrdila o izvoru energije, samooskrbo z električno energijo iz obnovljivih virov, uporabo energije iz obnovljivih virov in odvečne toplote v sektorju ogrevanja in hlajenja in sektorju prometa ter obveščanje in usposabljanje inštalaterjev (1. člen ZSROVE). Poglavje št. III ZSROVE je urejalo področje podpor proizvodnji energije iz OVE ter v soproizvodnji z visokim izkoristkom (v nadaljevanju SPTE).⁷ V to kategorijo spadajo tudi podpore električni energiji, proizvedeni iz OVE in v SPTE⁸ (v nadaljevanju podpore), ki so bile predmet urejanja z Uredbo in predmet te odločbe.

14. Za problematiko podpor je bil ključen pojem deklaracija za napravo (v nadaljevanju deklaracija) iz 7. člena ZSROVE. Deklaracija je bila odločba, ki jo je izdala Agencija proizvajalcu, ki je bil lastnik ali upravljavec naprave, za posamezno napravo za proizvodnjo energije ali energenta za končno porabo. Z njo se je potrdilo, da naprava izpolnjuje pogoje in zahteve v zvezi z vrsto naprave za proizvodnjo energije, namestitvijo predpisane merilne opreme, uporabljenim energetskim virom in doseganjem zahtevanih izkoristkov ter izbranim režimom obratovanja (prvi odstavek 7. člena ZSROVE).⁹ Agencija je izdala deklaracijo v upravnem postopku na zahtevo proizvajalca energije in za določen čas; deklaracija se je lahko izdala tudi za naprave za proizvodnjo električne energije iz OVE in za SPTE (drugi in tretji odstavek 7. člena ZSROVE). Agencija je lahko deklaracijo tudi spremenila in odvzela, in sicer pod pogoji iz osmega in devetega odstavka 7. člena ZSROVE.

15. Prvi odstavek 15. člena ZSROVE je določal, da se proizvajalcem električne energije iz OVE ali iz SPTE za to energijo iz naprav z veljavno deklaracijo lahko dodelijo podpore.¹⁰ Dodelile so se lahko, če so stroški proizvodnje, vključno z normalnim tržnim donosom na vložena sredstva, presegali ceno energije, ki jo je za tovrstno energijo bilo mogoče doseči na trgu.¹¹ Višina podpor se je določila po načelu stroškovne učinkovitosti, vendar so se pri določitvi načinov spodbujanja in višine podpor lahko upoštevali tudi nekateri drugi vidiki. Tretji odstavek 15. člena ZSROVE je zahteval, da se upravičenje za uveljavljanje pravice do podpore pridobi v okviru konkurenčnega postopka iz 23. člena ZSROVE, razen ko je šlo za proizvodne naprave z močjo, manjšo od 500 kW, ko se je podpora lahko podelila tudi neposredno. Bistveno je, da podpora ni smela omogočati prejemniku, da so bili prihodki v zvezi z obratovanjem naprave za proizvodnjo energije, za katero je prejemal podporo, večji od stroškov, vključno z normalnim tržnim donosom na vložena sredstva iz prvega odstavka tega člena. Zato je bilo za primer, ko prejemnik podpore prejme tudi drugo državno pomoč, določeno, da se podpora energiji iz te naprave zmanjša v odvisnosti od zneska prejete pomoči (šesti odstavek 15. člena ZSROVE). Sredstva za podpore je upravljal center za podpore, ki je opravljal obvezno državno gospodarsko javno službo (drugi odstavek 16. člena in prvi odstavek 18. člena ZSROVE) in ki je med drugim sklepal pogodbe o podporah in jih izplačeval ter odkupoval električno energijo iz OVE in SPTE (točke b do č drugega odstavka 18. člena ZSROVE).¹²

16. Iz prvega odstavka 20. člena ZSROVE¹³ je izhajalo, da se podpora lahko izvaja: (1) kot zagotovljeni odkup proizvedene električne energije, dobavljene v javno omrežje električne energije, po ceni, ki jo določi vlada, za proizvodne naprave z nazivno električno močjo, manjšo od 500 kW, ali (2) kot finančna pomoč za tekoče poslovanje. Podpora se je vedno dodelila za določen čas (peti do sedmi odstavek 20. člena ZSROVE). Vlada je lahko zaradi potrebe po ohranitvi vzdržnosti financiranja podporne sheme določila, da se omeji letna instalirana moč proizvodnih naprav na OVE in za SPTE po posamezni tehnologiji in viru energije, ki ji je lahko podeljena podpora, če delež tovrstnih instaliranih proizvodnih naprav presega za tisto leto načrtovani obseg instaliranih naprav v sprejetem nacionalnem energetskem in podnebnem načrtu (v nadaljevanju NEPN) (trinajsti odstavek 20. člena ZSROVE). Osmi in deveti odstavek 20. člena ZSROVE sta Vladi naložila, naj sprejme uredbo, s katero mora podrobneje predpisati številna vprašanja v zvezi s podporami, in ji določila merila, ki jih mora pri tem upoštevati (tudi glede določanja višine potrebne pomoči glede na velikost in tehnologijo proizvodnje električne energije, upoštevajoč pri tem vse že pridobljene koristi).

17. Izbor projektov za vstop v podporno shemo za električno energijo iz OVE in SPTE se je izvajal po pravilih iz 23. člena ZSROVE. Agencija je objavljala javne pozive za vstop v podporno shemo, s katerimi je investitorje in promotorje¹⁴ povabila k prijavi projektov za proizvodne naprave. Prijavi za projekte ali skupine projektov so morali investitorji oziroma promotorji priložiti podrobno obrazložitev, iz katere so bile razvidne vse predpostavke, na podlagi katerih je bila oblikovana ponujena cena. Zakon je določal, katera merila je Agencija morala upoštevati pri izbiri projektov (med njimi tudi ponujeno ceno za proizvedeno električno energijo). Četrti odstavek 23. člena ZSROVE je določal, da Agencija po opravljenem izbirnem postopku s sklepom odloči o potrditvi ali zavrnitvi projekta. Iz te določbe je tudi jasno sledilo, da bo ponujena cena električne energije podlaga za določitev višine podpore ob vstopu izbranega projekta v podporno shemo. Peti odstavek 23. člena ZSROVE je določal, da mora investitor pridobiti deklaracijo za proizvodno napravo v treh letih od vročitve sklepa o potrditvi projekta investitorju ali promotorju, v nasprotnem primeru ni upravičen do podpore za potrjeni projekt (v primeru zahtevnih objektov je bil lahko rok največ pet let).

18. Postopek odločanja o podporah, ki je investitorjem oziroma njihovim predhodno potrjenim projektom omogočil vstop v podporno shemo, je bil v bistvenem urejen v 25. do 28. členu ZSROVE. O upravičenosti do podpore je odločala Agencija v upravnem postopku na zahtevo vlagatelja (prvi odstavek 25. člena ZSROVE). Center za podpore je moral po vročitvi odločbe o dodelitvi podpore pozvati upravičenca k sklenitvi pogodbe o zagotavljanju podpore, ki je prenehala veljati z dnem, ko je prenehala veljati odločba o dodelitvi podpore (26. člen ZSROVE).¹⁵

19. Zakonska podlaga za Uredbo so bili osmi in deveti odstavek 20. člena ter šesti odstavek 23. člena ZSROVE.¹⁶ Uredba je določala vrste energetskih tehnologij proizvodnih naprav za proizvodnjo električne energije iz OVE in v SPTE, ki so bile upravičene do podpore, višine podpor v konkurenčnem postopku na podlagi poziva Agencije za vstop v podporno shemo, pogoje za pridobitev podpore, način pridobitve podpore, trajanje posamezne podpore in postopek za znižanje ali odvzem podpore (1. člen Uredbe).

20. V skladu s prvim odstavkom 15. člena in prvim odstavkom 20. člena ZSROVE je Uredba v 7. členu opredeljevala podpore električni energiji, proizvedeni iz proizvodnih naprav OVE in SPTE, kot finančno pomoč proizvajalcem za proizvajanje električne energije, če stroški proizvodnje, vključno z zagotovljenim donosom na vložena sredstva, presegajo prihodke, ki jih je mogoče doseči s prodajo proizvedene električne energije, toplote in drugih produktov obratovanja proizvodnih naprav OVE in SPTE. Podpore so se izvajale v oblikah zagotovljenega odkupa proizvedene električne energije, ki jo je odkupil center za podpore, in obratovalne podpore, ki je bila finančna pomoč za tekoče poslovanje za neto proizvedeno električno energijo, ki se proda na trgu ali se porabi kot lastni odjem.

21. Za to odločbo sta ključni IV. (Izbor projektov za vstop v podporno shemo) in V. poglavje Uredbe (Dodelitev in zagotavljanje podpore), v kateri sta bila umeščena tudi izpodbijana deseti odstavek 21. člena in tretji odstavek 26. člena Uredbe. Postopek izbora projektov za vstop proizvodnih naprav v podporno shemo je izvajala Agencija ter je obsegal določitev referenčnih stroškov proizvodnje električne energije v proizvodnih napravah OVE in SPTE, objavo javnega poziva za vstop proizvodnih naprav v podporno shemo, ocenjevanje in izbiro proizvodnih naprav za vstop v shemo in odločanje o potrditvi ali zavrnitvi vstopa proizvodnih naprav (16. člen Uredbe). Referenčni stroški proizvodnje električne energije so bili konceptualno opredeljeni že v 20. točki 2. člena Uredbe in so pomenili ocenjeno višino stroškov proizvodnje električne energije za posamezne tehnologije in velikostne razrede proizvodnih naprav OVE in SPTE, ki jih je določila Agencija pred objavo javnega poziva za izbor proizvodnih naprav za vstop v podporno shemo.

22. Člen 17 Uredbe je podrobno urejal vprašanje določitve referenčnih stroškov. Tu velja izpostaviti, da so se ti stroški določili v EUR/MWh proizvedene električne energije in da so se pri proizvodnih napravah, pri katerih vhodni energent pomeni finančni strošek, izkazovali v dveh delih, in sicer kot nespremenljivi in kot spremenljivi del referenčnih stroškov. Agencija je določila referenčne stroške proizvodnje električne energije v proizvodnih napravah OVE in SPTE za vse razpoložljive tehnologije in njihove velikostne razrede pred objavo javnega poziva za vstop proizvodnih naprav v podporno shemo.¹⁷ Komisija Agencije za izbor projektov za vstop proizvodnih naprav v podporno shemo se je lahko odločila, da se za zagotovitev večje stroškovne učinkovitosti izvedbe javnega poziva referenčni stroški proizvodnje električne energije v proizvodnih napravah objavijo šele po zaključku oddaje vlog na javni poziv in pred njihovim odpiranjem (tretji odstavek 18. člena Uredbe).

23. Vsakokratni javni poziv za vstop v podporno shemo se je javno objavil (19. člen Uredbe), prijavitelji projektov proizvodnih naprav pa so na tej podlagi vlagali vloge za prijavo projektov za vstop v podporno shemo, v katerih so obvezno ponudili ceno električne energije proizvodne naprave, s katero so želeli vstopiti v podporno shemo, in načrtovano letno količino proizvedene električne energije. Ceno električne energije so morali ponuditi razdeljeno na nespremenljivi in spremenljivi del in določeno v skladu z Metodologijo (20. člen Uredbe). Pri tem so morali upoštevati tudi opredelitev "cene električne energije" iz 3. točke 2. člena Uredbe.¹⁸

24. Vrednotenje projektov za vstop proizvodnih naprav v podporno shemo se je izvajalo po pravilih 21. člena Uredbe, in sicer v konkurenčnem postopku do porazdelitve razpoložljivih sredstev v posameznih konkurenčnih skupinah (te so določene na podlagi tehnologije proizvodne naprave). Na tem mestu zadošča le kratek oris tega kompleksnega postopka. Vloge, v katerih so prijavitelji ponudili višjo ceno električne energije proizvodne naprave od vseh¹⁹ referenčnih stroškov, določenih v javnem pozivu, je Agencija zavrgla. Potem ko je posebna komisija Agencije projekte razvrstila (rangirala) od najcenejšega do najdražjega na podlagi (ponujene) investitorjeve cene električne energije proizvodnih naprav v EUR/MWh, je izdelala seznam izbranih projektov za vstop v podporno shemo. Končno je Agencija odločila o izbiri projekta za vstop v podporno shemo s sklepom o potrditvi ali zavrnitvi. Sklep o potrditvi projekta je med drugim vseboval ceno električne energije proizvodne naprave, razdeljeno na nespremenljivi in spremenljivi del, in rok za pridobitev deklaracije proizvodne naprave (22. člen Uredbe).

25. Člen 25 Uredbe je določal pogoje, pod katerimi je bil proizvajalec električne energije upravičen do podpore za električno energijo iz proizvodne naprave (in torej do izdaje odločbe o dodelitvi podpore). Med drugim je moral biti izdan sklep o potrditvi projekta za vstop proizvodne naprave v podporno shemo in v roku, določenem v sklepu o potrditvi, pridobljena deklaracija za proizvodno napravo, ki je morala biti izvedena v skladu s projektom, za katerega je bil izdan sklep o potrditvi projekta.²⁰ V upravni odločbi o dodelitvi podpore je Agencija med drugim določila vrsto podpore; razvrstitev v velikostni razred proizvodne naprave, energetsko tehnologijo in vrsto energenta; ceno električne energije proizvodne naprave v EUR/MWh, razdeljeno na nespremenljivi in spremenljivi del, skladno z Metodologijo (drugi odstavek 26. člena Uredbe). Podpore je izplačeval center za podpore, ki je, odvisno od vrste podpore, odkupoval električno energijo iz OVE in SPTE oziroma izplačeval obratovalno podporo. Po dokončnosti odločbe o dodelitvi podpore je center s proizvajalcem sklenil pogodbo o zagotavljanju podpore; cena za zagotovljeni odkup oziroma obratovalna podpora v tej pogodbi sta morali biti določeni na podlagi odločbe o dodelitvi podpore, ki je tako bila odločilen vir za vsebino navedene pogodbe (peti in šesti odstavek 26. člena in prvi odstavek 28. člena Uredbe).

26. To ne pomeni, da je bila višina podpore nujno fiksna ves čas trajanja pogodbenega razmerja. Kot je bilo navedeno, je bila cena električne energije proizvodne naprave že v odločbi o dodelitvi podpore razdeljena na nespremenljivi in spremenljivi del – če je šlo za proizvodno napravo, pri kateri vhodni energent pomeni finančni strošek, je imel spremenljivi del vrednost, večjo od 0 EUR/MWh. Sedmi do deseti odstavek 26. člena Uredbe so podrobno določali, kako se oblikujeta podpora v obliki zagotovljenega odkupa²¹ in obratovalna podpora²² ter kako se v njiju odraža spreminjanje morebitnega pozitivnega spremenljivega dela cene električne energije naprave.²³

27. Pred uveljavitvijo izpodbijane Uredbe/25 je tedaj veljavni tretji odstavek 26. člena Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije in v soproizvodnji toplote in električne energije z visokim izkoristkom (Uradni list RS, št. 26/22 – v nadaljevanju Uredba/22) določal, da ceno električne energije proizvodne naprave, ki še ni v podporni shemi, Agencija v odločbi o dodelitvi podpore določi v vrednosti, kot je opredeljena v sklepu o potrditvi projekta za vstop te proizvodne naprave v podporno shemo, če je bila ponujena cena električne energije proizvodne naprave nižja od referenčnih stroškov proizvodnje električne energije v proizvodnih napravah OVE in SPTE (za ustrezno tehnologijo in velikostni razred), določenih na podlagi sedmega odstavka 17. člena te uredbe.

28. V nasprotnem primeru – če je bila ponujena cena iz sklepa o potrditvi projekta višja od referenčnih stroškov za ustrezno tehnologijo in velikostni razred – je Uredba/22 sicer določala, da Agencija pred izdajo odločbe na podlagi dokumentov vlagatelja, ki izkazujejo dejanske stroške investicije, "preveri" ceno električne energije proizvodne naprave iz sklepa o potrditvi projekta za vstop v podporno shemo.²⁴ Vendar to ni pomenilo, da lahko Agencija v takem primeru pri dodeljevanju podpore samovoljno niža ceno električne energije, ki jo je prej sama potrdila v sklepu o potrditvi projekta, ali celo zavrne dodelitev podpore.²⁵ Znižanje cene električne energije, ki jo je ponudil investitor, je bilo mogoče le, če so bili dejanski stroški investicije nižji od stroškov investicije iz vloge za prijavo projekta za vstop v podporno shemo.²⁶ Drugače povedano, Uredba/22 je dopuščala, da se pri dodelitvi podpore prizna ponujena in potrjena cena električne energije, tudi če je presegala referenčne stroške proizvodnje, ki jih je za posamezno tehnologijo in velikostni razred določila Agencija. Edina varovalka je bila, da ponujena cena električne energije ni bila višja od vseh referenčnih stroškov iz javnega poziva (za vse tehnologije in velikostne razrede).

29. Takšna ureditev je veljala do 15. 2. 2025, ko je bila uveljavljena Uredba/25. Uredba/25 je v 3. členu določila, da se novi deseti odstavek 21. člena in spremenjeni tretji odstavek 26. člena Uredbe uporabljata za vse projekte, za katere do uveljavitve Uredbe/25 še ni bila izdana odločba o dodelitvi podpore v skladu s 26. členom Uredbe.

30. Novi deseti odstavek 21. člena Uredbe se je glasil:

"Ne glede na višino ponujene cene električne energije proizvodne naprave lahko cena, ki jo prijavitelji projekta dosežejo in do katere so upravičeni v okviru odločanja o dodelitvi podpore, presega referenčne stroške proizvodnje električne energije, ki jih je za takšno tehnologijo in velikostni razred določila agencija, največ za deset odstotkov."

Spremenjeni tretji odstavek 26. člena Uredbe se je glasil:

"Če proizvodna naprava še ni vključena v podporno shemo, agencija določi ceno električne energije te naprave v višini, določeni v sklepu o potrditvi projekta za vstop v podporno shemo, če ponujena cena električne energije ne presega referenčnih stroškov proizvodnje električne energije, določenih na podlagi sedmega odstavka 17. člena te uredbe. Če ponujena cena presega referenčne stroške proizvodnje električne energije, agencija pred izdajo odločbe preveri upravičenost preseganja na podlagi dokumentov investitorja, ki izkazujejo dejanske stroške, ter ne glede na višino cene električne energije, določene v sklepu o potrditvi projekta, določi ceno električne energije, ki lahko presega referenčne stroške proizvodnje električne energije, ki jih je za takšno tehnologijo in velikostni razred določila agencija, največ za deset odstotkov."

31. Po spremenjeni Uredbi je morala torej Agencija v primeru, ko je cena iz sklepa o potrditvi projekta presegala referenčne stroške za posamezno tehnologijo in velikostni razred, pri dodelitvi podpore priznati to ceno, vendar le do določene zgornje meje ("kapice"): če je cena referenčne stroške presegala za največ deset odstotkov, jo je Agencija priznala v celoti; če jih je presegala za več kot deset odstotkov, pa je priznala ceno, ki je točno za deset odstotkov presegala referenčne stroške.

32. Pobudnica meni, da protiustavno nejasnost povzroča "nelogična" umestitev novega desetega odstavka 21. člena Uredbe v IV. poglavje Uredbe, čeprav naj bi po vsebini spadal v V. poglavje Uredbe, ker da je urejal vprašanje upravičene višine podpore, kar je sicer bilo urejeno v V. poglavju Uredbe. Določba je bila umeščena v IV. poglavje Uredbe (Izbor projektov za vstop v podporno shemo) in v 21. člen Uredbe (Vrednotenje projektov za vstop proizvodnih naprav v podporno shemo), zato je jasno, da je bila v prvi vrsti zamišljena za prvo fazo postopka odločanja o podporah, ki se je zaključila s sklepom Agencije o potrditvi ali zavrnitvi projekta. Ker pa je bil deseti odstavek 21. člena Uredbe uveljavljen šele 15. 2. 2025, se pri javnem pozivu iz decembra 2023 (Javni poziv k prijavi projektov proizvodnih naprav za proizvodnjo elektrike iz OVE in v SPTE za vstop v podporno shemo – december 2023 – v nadaljevanju javni poziv december 2023) še ni mogel uporabljati v tej fazi izbora med projekti.

33. Deseti odstavek 21. člena Uredbe pa se je po izrecni določbi 3. člena Uredbe/25 15. 2. 2025 začel uporabljati za vse projekte, za katere do tega datuma še ni bila izdana odločba o dodelitvi podpore v skladu s 26. členom Uredbe. To dejstvo v povezavi z dejstvom, da za veliko potrjenih projektov iz javnega poziva december 2023 taka odločba 15. 2. 2025 še ni bila izdana, in njegovo izrecno urejanje cene, "ki jo prijavitelji projekta dosežejo in do katere so upravičeni v okviru odločanja o dodelitvi podpore", kažejo na to, da se je izpodbijana določba uporabljala tudi v drugi fazi postopka odločanja o podporah, to je pri samem dodeljevanju podpore. Tako niso prepričljive trditve pobudnice, da ni jasno, kdaj, v kateri fazi postopka in na kakšen način naj bi se deseti odstavek 21. člena Uredbe uporabil.

34. Tako deseti odstavek 21. člena kot tretji odstavek 26. člena Uredbe sta vsebovala pojem "ponujena cena". Pobudnica meni, da je ta pojem, kolikor ga je morala Agencija razložiti pri izdaji odločbe o dodelitvi podpore, nejasen – zdi se, da zato, ker naj bi se po naravi stvari nanašal na ceno, ki jo vlagatelji "ponudijo" v predhodni fazi postopka, v prijavah za vstop proizvodne naprave v podporno shemo (glej npr. 20. člen Uredbe). Iz pobude kot celote v resnici ne izhaja, da pobudnica pojma ne zna razložiti, saj večina njenih očitkov sloni na implicitnem razumevanju, da je Agencija pri izdaji odločbe o dodelitvi podpore "ponujeno ceno" iz desetega odstavka 21. člena in tretjega odstavka 26. člena Uredbe razlagala kot "potrjeno ponujeno ceno", torej ceno električne energije, ki jo je vlagatelj ponudil v prijavi, Agencija pa jo je potrdila v potrditvi projekta. Prav na ta način je pojem mogoče razložiti, Uredba pa ni bila protiustavno nedoločna.

35. Nazadnje, pobudnica graja, ker sporna ureditev ni jasno opredeljevala obdobja, iz katerega se je v upravnem postopku za pridobitev odločbe o podpori črpal podatek o višini referenčnega stroška za tehnologijo in velikostni razred. Obe presojani določbi sta napotovali na "referenčne stroške proizvodnje električne energije, ki jih je za takšno tehnologijo in velikostni razred določila agencija". Referenčni stroški proizvodnje električne energije so pomenili "ocenjeno višino stroškov proizvodnje električne energije za posamezne tehnologije in velikostne razrede proizvodnih naprav OVE in SPTE, ki jih določi agencija pred objavo javnega poziva za izbor proizvodnih naprav za vstop v podporno shemo" (20. točka 2. člena Uredbe). Iz te opredelitve izhaja, da je Agencija referenčne stroške določila pred vsako objavo posameznega javnega poziva za vstop proizvodnih naprav v podporno shemo in za vsak javni poziv posebej.²⁷ Šlo je za dinamično kategorijo, ki se je s časom spreminjala na podlagi različnih tehničnih, okoljskih in tržnih faktorjev. Čeprav so bili referenčni stroški pavšalizirana vrednost, pa je očitno, da je šlo za vrednost, ki naj bi na tako posplošen način opredeljevala raven investicijskih in obratovalnih stroškov, pri katerih bi bil skrben in strokoven vlagatelj,²⁸ ki ima dostop do sodobne tehnologije, sposoben proizvajati električno energijo iz naprav OVE in SPTE različnih tehnologij in velikostnih razredov.

36. Določanje referenčnih stroškov proizvodnje električne energije v proizvodnih napravah OVE in SPTE je bilo podrobneje urejeno v 17. členu Uredbe (glej zlasti osmi odstavek 17. člena Uredbe, ki se sklicuje na Metodologijo). Postopek odločanja o podporah (IV. in V. poglavje Uredbe) je bilo treba razumeti kot celoto z več fazami (objava javnega poziva za vstop proizvodnih naprav v podporno shemo, ocenjevanje proizvodnih naprav, priprava seznama izbranih projektov, odločanje Agencije o potrditvi ali zavrnitvi vstopa proizvodnih naprav v podporno shemo, izvedba projekta v naravi, pridobitev deklaracije, odločanje Agencije o upravičenosti proizvajalca električne energije do podpore). Edina smiselna razlaga, ki tudi doseže zahtevano pravno gotovost in predvidljivost za vlagatelje v okviru posamičnega postopka delitve podpor, je, da je Agencija pri izdaji odločbe o podpori za podlago svoje odločitve vzela podatek o referenčnih stroških, ki so veljali v času izvedbe javnega poziva, v okviru katerega je posamezni vlagatelj pridobil sklep o potrditvi projekta.

37. Deseti odstavek 21. člena in tretji odstavek 26. člena Uredbe je mogoče razložiti in določbi nista bili v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave.

Presoja z vidika prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz 155. člena Ustave in načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave

38. Pobudnica meni, da izpodbijane določbe Uredbe in Uredbe/25 kršijo 155. člen Ustave oziroma da so posegle v pridobljene pravice iz pravnomočnih posamičnih upravnih aktov (sklepov o potrditvi projekta), na katere naj bi se vlagatelji zanesli. Ocenjuje, da gre za prepovedano naknadno poslabšanje pogojev podporne sheme, s povratnim učinkom na zaključena pravna razmerja, ki so nastala pod pravno ureditvijo iz Uredbe/22. Posebej poudarja, da naj bi do retroaktivnega posega v pridobljene pravice prišlo s podzakonskim aktom. Njene trditve je Ustavno sodišče presodilo z vidika 155. člena (prepoved povratne veljave pravnih aktov) in 2. člena Ustave (načelo zaupanja v pravo). Pobudnica se namreč izrecno sklicuje tudi na slednje načelo, saj zatrjuje, da izpodbijani predpis posega v njena "legitimna pričakovanja" oziroma v "vzpostavljene pravne položaje".

39. Ustavno sodišče presoja deseti odstavek 21. člena in tretji odstavek 26. člena Uredbe ter 3. člen Uredbe/25 le v delu, v katerem so se navedene določbe nanašale na projekte proizvodnih naprav, za katere: (a) do vključno 14. 2. 2025 še ni bila izdana odločba o dodelitvi podpore in (b) je do vključno 14. 2. 2025 že obstajal pravnomočen sklep Agencije o potrditvi projekta. To pomeni, da mora najprej odgovoriti na vprašanje, ali so bile v presojanem delu izpodbijane določbe retroaktivne ali pa so učinkovale le za naprej. Odgovor na to vprašanje pove tudi, katero ustavno določbo je treba uporabiti za presojo očitkov pobudnice.