Delna odločba o ugotovitvi, da šesta alineja desetega odstavka 9. člena, druga poved osmega odstavka 18. člena in prva alineja prvega odstavka 78. člena Zakona o mednarodni zaščiti niso v neskladju z Ustavo

2229. Delna odločba o ugotovitvi, da šesta alineja desetega odstavka 9. člena, druga poved osmega odstavka 18. člena in prva alineja prvega odstavka 78. člena Zakona o mednarodni zaščiti niso v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-52/22-24

Datum: 19. 6. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora, na seji 19. junija 2025

Šesta alineja desetega odstavka 9. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 16/17 - uradno prečiščeno besedilo in 54/21) ni v neskladju z Ustavo.

Druga poved osmega odstavka 18. člena Zakona o mednarodni zaščiti ni v neskladju z Ustavo.

Prva alineja prvega odstavka 78. člena Zakona o mednarodni zaščiti ni v neskladju z Ustavo.

Skupina poslank in poslancev Državnega zbora (v nadaljevanju predlagatelj) zatrjuje, da sta šesta alineja desetega odstavka 9. člena in druga poved osmega odstavka 18. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) v neskladju z 2., 14., 22., 35., 36., 37. in 56. členom Ustave. Prva alineja prvega odstavka 78. člena ZMZ-1 naj bi bila v neskladju z 32. členom Ustave.

Predlagatelj je z isto vlogo vložil tudi zahtevo za oceno ustavnosti drugega do šestega odstavka 10.a in 10.b člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 91/21 - uradno prečiščeno besedilo, 95/21 - popr., 48/23 in 115/23 - v nadaljevanju ZTuj-2). Zatrjuje, da so izpodbijane določbe ZTuj-2 v neskladju z načelom nevračanja (18. in 48. člen Ustave), prepovedjo kolektivnih izgonov (34. člen Ustave), pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave), načelom pravne države (2. in 22. člen Ustave) in načelom enakosti (14. člen Ustave).

Predlagatelj meni, da sta ureditev, po kateri se svetovalec za begunce lahko razreši, če se ugotovi, da mu je znana prava identiteta prosilca, razpolaga s prosilčevimi identifikacijskimi dokumenti, mu je znana dejanska prosilčeva starost, ko ta zatrjuje, da je mladoletna oseba, ali so mu znana dejstva, na podlagi katerih prosilec za mednarodno zaščito (v nadaljevanju prosilec) ni upravičen do statusa begunca ali subsidiarne zaščite, a o tem ne obvesti pristojnega organa, in ureditev, po kateri zakonito zastopanje preneha tudi, če se ugotovi, da je zakonitemu zastopniku znana prava identiteta prosilca, razpolaga s prosilčevimi identifikacijskimi dokumenti, mu je znana dejanska prosilčeva starost, ko ta zatrjuje, da je mladoletna oseba, ali so mu znana dejstva, na podlagi katerih prosilec ni upravičen do statusa begunca ali subsidiarne zaščite, a o tem ne obvesti pristojnega organa, v neskladju z 2., 14., 22., 35., 36., 37. in 56. členom Ustave. Meni, da sta tako svetovalec za begunce kot zakoniti zastopnik v zaupnem razmerju s prosilcem. Položaj svetovalca za begunce naj bi bil enak položaju odvetnika, zato naj bi določba kršila načelo zaupnosti med svetovalcem in prosilcem. Tudi zakoniti zastopnik mora z mladoletnim prosilcem vzpostaviti zaupno razmerje, zato taka določba krši načelo največje koristi otroka. Načelo zaupnosti med odvetnikom in stranko naj bi bilo varovano na podlagi 35., 36. in 37. člena Ustave.

Z zgoraj navedeno ureditvijo naj bi bilo poseženo v načelo enakosti iz 14. in 22. člena Ustave, saj naj bi bil posameznik, ki ga zastopa svetovalec za begunce, v bistveno slabšem položaju kot posameznik, ki ga zastopa odvetnik. Svetovalec za begunce naj bi bil namreč dolžan izdajati določene podatke o svoji stranki, česar odvetnik ni dolžan. Prav tako pa naj bi bil v slabšem položaju mladoletnik, ki mu je zakoniti zastopnik postavljen na podlagi ZMZ-1, v primerjavi z mladoletnikom, ki mu je zakoniti zastopnik postavljen na kakšni drugi pravni podlagi.

Predlagatelj izpodbija prvo alinejo prvega odstavka 78. člena ZMZ-1, ki ureja pravice prosilcev. Prosilec pridobi pravico do začasnega prebivanja na ozemlju Republike Slovenije, vendar je njegovo gibanje omejeno na območje občine, v kateri ima določen naslov za prebivanje. Predlagatelj zatrjuje, da je navedena določba v neskladju z 32. členom Ustave. Meni, da ni razvidno, kakšen cilj naj bi navedena ureditev zasledovala, omejitev gibanja pa naj ne bi smela biti dopustna zgolj zato, ker gre za prosilce. Zato naj bi šlo za prekomeren poseg v pravico do svobode gibanja.

Državni zbor na zahtevo predlagatelja ni odgovoril, mnenje pa je podala Vlada. Vlada zatrjuje, da je bil Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 54/21 - ZMZ-1A) sprejet z namenom zagotoviti učinkovitejšo izvedbo postopkov mednarodne zaščite in preprečiti zlorabe teh postopkov. S tem namenom naj bi zakonodajalec predvidel nov razlog za razrešitev svetovalca za begunce. Vlada meni, da je treba sankcionirati nedopustno ravnanje svetovalca, če bi ta z namenom vplivati na pozitiven izid postopka prikrival upoštevna dejstva ali potvarjal oziroma prikrival dejansko stanje. S takšnim ravnanjem naj bi svetovalec za begunce kršil načelo poštenosti in vestnosti, v določenih okoliščinah pa bi njegovo ravnanje lahko celo izpolnilo zakonske znake kaznivega dejanja. Vlada zatrjuje, da ni mogoče primerjati položaja svetovalca za begunce in položaja odvetnika, saj je delo svetovalcev za begunce omejeno zgolj na postopke za priznanje mednarodne zaščite. Če prosilec nima lastnih sredstev, naj bi sredstva za delo svetovalcev za begunce zagotavljalo ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, kar naj bi bilo treba upoštevati pri presoji položaja svetovalca za begunce.

Vlada meni, da svetovalec za begunce ni dolžan brezpogojno zasledovati pravnih koristi in interesov svoje stranke, če bi prosilec ob odsotnosti listinskih dokazov z lažnimi navedbami in prikrivanjem dejstev zlorabil postopek mednarodne zaščite. Prosilec naj bi imel v postopku dolžnost, da sodeluje s pristojnim organom ter poda vsa upoštevna dejstva in navede vse okoliščine, ki so ključne za obravnavo prošnje za mednarodno zaščito. Namen šeste alineje desetega odstavka 9. člena ZMZ-1 naj bi bil preprečiti, da bi svetovalec za begunce z namernim prikrivanjem upoštevnih dejstev in dokazov vplival na izid postopka in omogočil, da mednarodno zaščito pridobi tujec, ki ne izpolnjuje pogojev. Z navedeno ureditvijo naj, bi se zagotovilo, da bi tako svetovalci za begunce kot prosilci v postopkih mednarodne zaščite izpolnjevali svoje dolžnosti, ravnali pošteno, vestno in odgovorno, govorili resnico in sodelovali s pristojnimi organi ter s tem prispevali k pravilnim odločitvam organov.

Podobno naj bi veljalo tudi za ureditev v drugi povedi osmega odstavka 18. člena ZMZ-1. Tudi s to ureditvijo naj bi se zmanjševale možne zlorabe postopka mednarodne zaščite in preprečilo, da bi prosilci lahko prikrivali svojo pravo starost ali identiteto. Prikrivanje dejstev, povezanih s starostjo prosilca, naj bi vplivalo tudi na iskanje najustreznejših rešitev pri posameznem mladoletnem prosilcu, upoštevajoč načelo največje otrokove koristi. Čimprejšnja ugotovitev vseh upoštevnih dejstev in okoliščin naj bi bila v korist vseh udeležencev v postopku, vključno z mladoletnikom in njegovim zakonitim zastopnikom. Dolžnost zakonitega zastopnika naj bi bila tudi seznanitev mladoletnika brez spremstva z realnimi možnostmi ureditve statusa in posledicami nedopustnih ravnanj. Vlada meni, da ima v postopkih mednarodne zaščite absolutno prednost pravilno ugotovljeno dejansko stanje, pri čemer je sodelovanje zakonitega zastopnika nedvomno koristno. Izjave prosilca naj bi bile pogosto edino dokazno sredstvo, na podlagi katerega lahko pristojni organ odloči. Vlada meni, da je v največjem interesu mladoletnika brez spremstva, da pove resnico, saj bo le tako prejel ustrezno pomoč, ki jo potrebuje. Zakoniti zastopnik po ZMZ-1 ni povsem izenačen s skrbnikom iz Družinskega zakonika (Uradni list RS, št. 15/17, 22/19 in 5/23 - v nadaljevanju DZ), saj gre pri prvem za specifično in začasno funkcijo v okviru azilnega postopka, za katero morajo biti posamezniki ustrezno usposobljeni in so za svoje delo tudi plačani.

Vlada nasprotuje trditvam predlagatelja, da je prva alineja prvega odstavka 78. člena ZMZ-1 v neskladju z 32. členom Ustave. Navaja, da navedena omejitev ne pomeni omejitve gibanja, ki jo določa 84. člen ZMZ-1. Ureditev naj bi temeljila na 7. členu Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L 180, 29. 6. 2013 - v nadaljevanju Sprejemna direktiva), ki določa, da se prosilci lahko svobodno gibljejo po ozemlju države članice ali na območju, ki jim ga ta država določi. Vlada meni, da z omejitvijo gibanja na območje občine ni poseženo v neodtujljivo sfero zasebnega življenja in je še vedno omogočeno uveljavljanje vseh pravic, ki jih zagotavlja Sprejemna direktiva. Prosilec si kljub omejitvi gibanja na območje občine lahko svobodno izbere prebivališče in mu mora biti zagotovljeno izvrševanje pravic, ki jih ima kot prosilec. Cilj navedene zakonske ureditve naj bi bila čim hitrejša izvedba postopkov ter preprečevanje zlorab in sekundarnih migracij.

Ustavno sodišče je mnenje Vlade poslalo predlagatelju, ki pa nanj ni odgovoril.

Ustavno sodišče je z delno odločbo št. U-I-52/22, U-I-202/23 z dne 2. 4. 2025 (Uradni list RS, št. 34/25) o delu zahteve predlagatelja, ki se nanaša na oceno ustavnosti drugega odstavka 10.a člena in na 10.b člen ZTuj-2, že odločilo.

V tej delni odločbi bo Ustavno sodišče na podlagi 6. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/12, 92/21 in 22/25 - v nadaljevanju ZUstS) in ob smiselni uporabi prvega odstavka 314. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 - uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 - ZPP) odločilo tudi o tistem delu zahteve predlagatelja, ki se nanaša na oceno ustavnosti šeste alineje desetega odstavka 9. člena, drugega stavka osmega odstavka 18. člena in prvo alinejo prvega odstavka 78. člena ZMZ-1.

Opis zakonske ureditve

Šesta alineja desetega odstavka 9. člena ZMZ-1 določa:

»Svetovalca za begunce minister, pristojen za pravosodje, razreši, če se ugotovi, da mu je znana prava identiteta prosilca, razpolaga s prosilčevimi identifikacijskimi dokumenti, mu je znana dejanska prosilčeva starost, v primeru, ko ta zatrjuje, da je mladoletna oseba, ali so mu znana dejstva, na podlagi katerih prosilec ni upravičen do statusa begunca ali subsidiarne zaščite, a o tem ne obvesti pristojnega organa.«

Prosilci¹ imajo pravico do podpore in pravne pomoči v postopkih pred Upravnim in Vrhovnim sodiščem. Podporo in pravno pomoč zagotavljajo svetovalci za begunce. ZMZ-1 ureja pogoje za imenovanje, postopek imenovanja in razloge za razrešitev. Svetovalci za begunce se z odločbo imenujejo za petletno obdobje na podlagi javnega razpisa (drugi in tretji odstavek 9. člena ZMZ-1). Svetovalci za begunce morajo biti pravni strokovnjaki, saj je eden od pogojev za imenovanje tudi to, da imajo opravljen pravniški državni izpit ali imajo v Republiki Sloveniji zaključeno univerzitetno izobrazbo pravne smeri ali so končali enako raven izobraževanja v tujini, priznano v skladu z zakonom, ki ureja priznavanje in vrednotenje izobraževanja, in imajo opravljeno preverjanje znanja iz splošnega upravnega postopka, upravnega spora, prava človekovih pravic in prava mednarodne zaščite ter aktivno obvladajo slovenski jezik (tretja alineja četrtega odstavka 9. člena ZMZ-1). Svetovalci za begunce so lahko tudi odvetniki (šesti odstavek 9. člena ZMZ-1). Vendar pa morajo vsi svetovalci za begunce opraviti še dodatno usposabljanje na področju prava mednarodne zaščite. Svetovalci za begunce se vpišejo v imenik svetovalcev za begunce, ki ga vodi ministrstvo, pristojno za pravosodje (10. člen ZMZ-1). Sredstva za izplačilo nagrad in povračilo stroškov svetovalcev za begunce zagotavlja ministrstvo (prvi odstavek 11. člena ZMZ-1). Vendar pa lahko ministrstvo zahteva povračilo stroškov ali dela stroškov od osebe, ki ima zadostna sredstva za preživljanje (peti odstavek 11. člena ZMZ-1).

Minister, pristojen za pravosodje, lahko svetovalca za begunce tudi razreši. V prvi do šesti alineji desetega odstavka 9. člena ZMZ-1 so našteti razlogi, ki utemeljujejo razrešitev.² V šesti alineji desetega odstavka 9. člena ZMZ-1 je zakonodajalec določil, da se svetovalec za begunce razreši, če ne obvesti pristojnega organa o določenih informacijah, ki jih je izvedel o prosilcu. Zakonodajalec je torej s to določbo določil dolžnosti svetovalcev za begunce, da pristojnemu organu sporočijo pravo identiteto prosilca, njegovo starost, če trdi, da je mladoleten, in dejstva, iz katerih bi izhajalo, da prosilec ni upravičen do statusa begunca ali subsidiarne zaščite. Svetovalec za begunce je tudi dolžan obvestiti pristojni organ, da razpolaga s prosilčevimi identifikacijskimi dokumenti. Če svetovalec za begunce ne izpolnjuje svoje dolžnosti in je zato razrešen, preneha razmerje med njim in prosilcem.

Upoštevnost prava Evropske unije

Evropski parlament in Svet sta na podlagi drugega odstavka 78. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 - v nadaljevanju PDEU) sprejela več uredb in direktiv, ki urejajo azilno politiko EU. Med drugim sta sprejela tudi Direktivo 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev) (UL L 180, 29. 6. 2013 - v nadaljevanju Postopkovna direktiva II), ki ureja skupne postopke za priznanje in odvzem mednarodne zaščite.³ V 20. do 23. členu Postopkovne direktive II je urejena pravica do brezplačne pravne pomoči in zastopanje prosilcev. V drugem pododstavku prvega odstavka 21. člena Postopkovne direktive II je določeno, da brezplačno pravno pomoč in zastopanje zagotavljajo take osebe, ki jih priznava ali dopušča nacionalno pravo. Pravo EU prepušča določitev pogojev, ki jih morajo izpolnjevati osebe, da smejo nuditi pravno pomoč prosilcem, in pogojev za razrešitev teh oseb državam članicam. Iz sodne prakse Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) izhaja, da ko država članica sprejema ukrepe v okviru pooblastila za odločanje po prostem preudarku, ki ji je podeljeno z aktom prava EU, to pomeni, da izvaja pravo EU.⁴ Zato mora Ustavno sodišče na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave pri odločanju o zadevi, ki pomeni odločitev na področju izvajanja prav-a EU, upoštevati primarno pravo, vključno z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 - v nadaljevanju Listina), sekundarno zakonodajo EU in sodno prakso SEU.

Presoja z vidika pravice do zasebnosti (35. člen Ustave)

Predlagatelj navaja, da je šesta alineja desetega odstavka 9. člena ZMZ-1 v neskladju z 2., 35., 36. in 37. členom Ustave, ker naj bi nesorazmerno posegala v zaupno razmerje med svetovalcem za begunce in prosilcem.

Ustava v 35. členu zagotavlja nedotakljivost človekove telesne in duševne celovitosti, njegove zasebnosti in osebnostnih pravic. Pravica do zasebnosti posamezniku vzpostavlja krog intimnega lastnega delovanja, kjer sme sam odločati o tem, katere posege vanj bo dopustil. To velja še toliko bolj, kadar je dopustno, da v to pravico posežejo država oziroma pristojni državni organi.⁵Splošno varstvo zasebnosti po 35. členu Ustave varuje tudi neposredno komuniciranje med posamezniki, ki ni namenjeno javnosti.⁶ V tem okviru pravica do zasebnosti varuje tudi zagotavljanje poklicne molčečnosti glede skrivnosti, ki jih posameznik v zaupnem razmerju razkrije osebi določenega poklica ali osebi, ki opravlja določeno delo. V nekaterih primerih je učinkovito opravljanje določnega poklica ali dela nujno povezano z obstojem zaupnega razmerja med posameznikom in izvajalcem določenega poklica oziroma dela. Le če lahko posameznik z izvajalcem zaupno komunicira brez strahu, da bi bila zaupna komunikacija razkrita tretjim, lahko izvajalec učinkovito opravlja poklic ali delo, s katerim varuje pravice svojih strank. Izvajalec mora varovati podatke, ki jih pridobi pri opravljanju svojega poklica ali dela, v interesu svoje stranke in varstva njenih pravic. Dolžnost varovanja zaupnih podatkov je temelj zaupnega razmerja. Posameznik drugi osebi prostovoljno zaupa informacije o sebi in pri tem upravičeno pričakuje molčečnost te osebe, saj prav pričakovanje zaupnosti tvori jedro razmerja med tema dvema osebama. Dolžnost varovati zaupne informacije temelji na zaupanju med osebo, ki razkriva podatke, in osebo, ki poklic oziroma delo opravlja. Dolžnost varovanja zaupnosti tega, kar je izvajalcu poklica ali dela zaupala stranka, ne vzpostavlja le dolžnosti osebe, ki poklic ali delo opravlja, temveč tudi pravico te osebe, da varuje zaupnost te informacije. Tej pravici ustreza obveznost drugih, na prvem mestu države, da se takih posegov vzdržijo. Informacije zasebne narave, ki jih posameznik razkrije pripadnikom določenih poklicev, morajo ostati zasebne, saj bi sporočanje teh informacij prizadelo posameznikovo zasebnost. Namen varovanja zaupnega razmerja je omogočiti izvajalcu določenega poklica učinkovito opravljati svoje delo, ki je povezano z varovanjem pravic posameznika. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da pravica do zasebnosti varuje zaupno razmerje med odvetnikom in njegovo stranko⁷ ter med pacientom in zdravnikom.⁸

Šesta alineja desetega odstavka 9. člena ZMZ-1 svetovalcu za begunce nalaga dolžnost, da državnim organom razkrije določene informacije o prosilcu. Navedena obveznost svetovalca za begunce ne more posegati niti v prostorski⁹ niti v komunikacijski vidik¹⁰ zasebnosti, zato je Ustavno sodišče očitke predlagatelja o neskladnosti izpodbijane določbe z 2., 35., 36. in 37. členom Ustave presojalo z vidika 35. člena Ustave.¹¹

Zakonodajalec je s tem, ko je svetovalcu za begunce naložil dolžnost obveščati pristojne organe o informacijah, povezanih s prosilcem, urejal razmerje med prosilcem in svetovalcem za begunce. Ustavno sodišče mora najprej presoditi, ali je razmerje med svetovalcem za begunce in prosilcem take narave, da uživa ustavnosodno varstvo na podlagi 35. člena Ustave.

Svetovalec za begunce daje prosilcu podporo in mu zagotavlja pravno pomoč v postopkih na Upravnem in Vrhovnem sodišču (prvi odstavek 9. člena ZMZ-1). Zagotavljanje pravne pomoči pomeni izvajati pravniške storitve pri uveljavljanju in varstvu pravic prosilcev.¹² Iz ustavnosodne presoje izhaja, da je v določenih primerih mogoče posameznikom zagotoviti učinkovito uresničevanje pravice do sodnega varstva le, če imajo možnost dobiti pomoč pravno kvalificiranega pooblaščenca.¹³ Prosilci se v stiski znajdejo v tuji državi, nepoznavanje pravnega reda in neznanje jezika te države jim lahko dejansko preprečita uveljavljanje pravic na področju mednarodne zaščite,¹⁴ zato je zgolj s strokovnim pravnim zastopanjem mogoče prosilcem zagotoviti enakopravne možnosti za učinkovito uresničitev pravice do sodnega varstva in pravice do pritožbe na področju mednarodne zaščite.¹⁵ Namen instituta svetovalca za begunce je prosilcu zagotoviti učinkovito izvrševanje pravice do sodnega varstva in pravice do pritožbe pri pridobitvi mednarodne zaščite. Vloga svetovalca za begunce je, da s svojo strokovno pomočjo odločilno pripomore, da lahko prosilec zavaruje svoje pravice in pravne interese v postopku za priznanje mednarodne zaščite ter pri uresničevanju pravice do sodnega varstva in pravice do pravnega sredstva.

Svetovalec za begunce mora varovati pravice in pravne koristi prosilca in je zavezan opravljati svoje delo strokovno, pošteno in vestno (sedmi odstavek 9. člena ZMZ-1). Svetovalec za begunce se zaradi narave svojega dela nujno seznani tudi z najbolj občutljivimi podatki, s podrobnimi informacijami o zasebnosti, lahko v najožjem - najintimnejšem delu zasebnosti.¹⁶ Prosilec, ki se posvetuje s svetovalcem za begunce, upravičeno pričakuje, da bo njuna komunikacija zasebna in zaupna. Zaupnost razmerja omogoča, da prosilec informacije deli neovirano in v celoti. Svetovalec za begunce lahko svojo vlogo učinkovito opravi le, če mu prosilec lahko zaupa in ga seznani z vsemi informacijami, ki bi lahko bile upoštevne pri zagotavljanju pravne pomoči v postopku za priznanje mednarodne zaščite. Prosilcu, ki išče pravni nasvet, mora biti zagotovljeno, da svetovalec za begunce informacij, ki jih bo pridobil, ko se prosilec z njim posvetuje o svojih pravicah, praviloma ne bo razkril in jih niti ne bo prisiljen razkriti tretjim osebam. Iz navedenega izhaja, da je razmerje med svetovalcem za begunce in prosilcem take narave, da je za učinkovito izvajanje nalog svetovalca za begunce nujen obstoj zaupnega razmerja med njim in prosilcem. To pomeni, da je njuno razmerje take narave, da je varovano v okviru pravice do zasebnosti iz 35. člena Ustave. Pravica do zasebnosti torej varuje zaupno razmerje med svetovalcem za begunce in prosilcem, kar pomeni, da varuje upravičeno pričakovanje prosilca, da bo svetovalec za begunce varoval informacije o prosilcu, ki jih bo izvedel pri opravljanju svojih nalog, in pravico svetovalca za begunce, da varuje zaupnost informacij, ki jih je pridobil pri opravljanju svojega dela.

Ob upoštevanju zgoraj navedenih izhodišč mora Ustavno sodišče najprej presoditi, ali izpodbijana določba pomeni poseg v pravico iz 35. člena Ustave. Vedenje prosilca, da ima svetovalec za begunce dolžnost posredovati določene informacije o njem, nedvomno zmanjšuje stopnjo zaupanja, ki ga ima prosilec do svetovalca za begunce. Zaupno razmerje med svetovalcem za begunce in prosilcem lahko nastane le, če lahko prosilec svetovalcu za begunce popolnoma zaupa in verjame v njegovo lojalnost.¹⁷ Nujen pogoj za opravljanje pravnega svetovanja je tudi preprečevanje konfliktov interesov. Pravni svetovalec mora biti tudi neodvisen v razmerju do javne oblasti.¹⁸ Zaupno razmerje med svetovalcem za begunce in prosilcem je nujna predpostavka, da lahko svetovalec za begunce v mejah Ustave in zakona opravlja pravna dejanja v korist prosilca. Prosilec bo lahko uspešno in v polnosti uveljavljal svoje pravice in pravne koristi s pomočjo svetovalca za begunce le, če mu bo ta ob celostno in iskreno posredovanih informacijah lahko nudil popolno in zanesljivo strokovno pomoč in podporo tako v svetovanju kot v zastopanju pred sodiščem.¹⁹

Zakonska ureditev, ki svetovalcu za begunce nalaga dolžnost, da pristojnim organom sporoči pravo identiteto in starost prosilca, ko ta zatrjuje, da je mladoletna oseba, da jim sporoči, če razpolaga s prosilčevimi identifikacijskimi dokumenti, in da jim sporoči dejstva, na podlagi katerih prosilec ne bi bil upravičen do mednarodne zaščite, vpliva na zaupnost razmerja med svetovalcem za begunce in prosilcem. Če mora svetovalec za begunce v okviru sodnega postopka ali priprav nanj sodelovati z javnimi organi tako, da jim je dolžan posredovati podatke, ki jih je pridobil med pravnim svetovanjem, je po naravi stvari okrnjeno zaupanje med njima. Če pa prosilec ne more neovirano in v celoti zaupati vseh informacij svojemu pravnemu svetovalcu, je zmanjšana tudi zmožnost ustreznega zagotavljanja nalog svetovanja in zastopanja prosilca.²⁰ Pri tem je treba upoštevati, da zakonska določba zahteva razkrivanje informacij, ki so povezane z vsebino dela svetovalca za begunce v smislu razkrivanja vsebine pravnega razmerja, v zvezi s katerim je prosilec potreboval strokovno pomoč. Zato izpodbijana določba, po kateri je svetovalec za begunce razrešen, če pristojnemu organu ne sporoči določenih informacij o prosilcu, pomeni poseg v pravico do zasebnosti iz 35. člena Ustave.²¹

Tako kot velja splošno glede pravice do zasebnosti vsakega posameznika, tudi v tem primeru ta pravica ni varovana kot absolutna.²² V skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave se človekove pravice ali temeljne svoboščine lahko omejijo samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta Ustava. Če zakonodajalec sledi ustavno dopustnemu cilju in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti), je po ustaljeni ustavnosodni presoji omejitev človekove pravice dopustna.²³

Ko gre za poseg v človekovo pravico iz 35. člena Ustave, ta glede ustavno dopustnih ciljev ne določa posebnih omejitev. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Iz zakonodajnega gradiva pa izhaja, da je bila izpodbijana določba sprejeta z namenom zmanjšanja možnosti zlorabe postopkov za priznanje mednarodne zaščite in sankcioniranja svetovalcev za begunce, če bi ti prikrivali informacije o beguncih.²⁴ Vlada zatrjuje, da je namen izpodbijane določbe zagotoviti učinkovitejšo izvedbo postopkov za priznanje mednarodne zaščite in preprečiti zlorabo postopkov. Ukrepi, s katerimi se zagotovi hitra in učinkovita izvedba postopkov za priznanje mednarodne zaščite, in ukrepi, s katerimi se preprečujejo zlorabe postopkov, zasledujejo ustavno dopustne cilje.

Glede na to, da je izkazan ustavno dopustni cilj za poseg v pravico iz 35. člena Ustave, mora Ustavno sodišče presoditi še, ali je bil navedeni ukrep primeren, nujen in sorazmeren.

Pri presoji primernosti ukrepa Ustavno sodišče ocenjuje, ali je zakonodajalec izbral tako sredstvo, ki očitno ne more doseči zasledovanega cilja. Za izpodbijano ureditev ni mogoče trditi, da ne prispeva k cilju, ki ga zasleduje. Če je pristojni organ seznanjen z informacijami o identiteti prosilca, z njegovimi identifikacijskimi dokumenti, njegovo starostjo in vsemi okoliščinami, ki so pomembne za presojo izpolnjevanja pogojev za priznanje mednarodne zaščite, lahko hitreje in učinkoviteje vodi postopek za priznanje mednarodne zaščite. Prav tako pa je s tem ukrepom mogoče preprečevati zlorabe postopka. Prave in resnične informacije o identiteti prosilcev, o njihovi starosti in dejstvih, povezanih s pridobitvijo mednarodne zaščite, omogočajo pristojnemu organu, da hitreje ugotovi upoštevno dejansko stanje in zavrne prošnje tistim osebam, ki zaščite ne potrebujejo.

Pri presoji nujnosti Ustavno sodišče presoja, ali bi bilo mogoče zasledovani cilj doseči brez posega oziroma z ukrepom, ki bi bil manj invaziven od presojanega.²⁵ Postopek za priznanje mednarodne zaščite mora na eni strani omogočati dostop do nujne zaščite tistim posameznikom, ki jo resnično potrebujejo, na drugi strani pa zmanjšati možnost zlorabe tega postopka. Zato mora postopek po eni strani potekati hitro, po drugi strani pa mora upoštevati poseben položaj prosilcev, ki so se znašli v stiski v tuji državi.²⁶ V postopku za priznanje mednarodne zaščite temelji ugotavljanje dejanskega stanja velikokrat zgolj na navedbah prosilca, saj ta za svoje navedbe ne more predložiti dokazov. Primeri, v katerih lahko prosilec predloži dokaze za vse svoje izjave, so prej izjema kot pravilo. V večini primerov oseba, ki beži pred preganjanjem, pride v državo, v kateri zaprosi za zaščito, zgolj z najnujnejšimi stvarmi, pogosto celo brez osebnih dokumentov. Odločitev pristojnega organa je zato odvisna od prepričljivosti, verodostojnosti in konsistentnosti navedb, ki jih v svoj prid navaja prosilec. Pristojni organ mora oceniti verodostojnost prosilčevih navedb ter zbrati in ugotoviti vse okoliščine in dejstva, ki prošnjo podpirajo ali je ne podpirajo.²⁷Upoštevati je tudi treba, da v postopku za priznanje mednarodne zaščite velja načelo, da pristojni organ v dvomu odloči v korist prosilca.²⁸ Ob tako določenih posebnostih dokaznega postopka v postopku za priznanje mednarodne zaščite je obveznost, da mora tudi svetovalec za begunce seznaniti pristojni organ s pravo identiteto in starostjo prosilca ter z dejstvi, povezanimi s pogoji za priznanje mednarodne zaščite, in z razpolaganjem z identifikacijskimi dokumenti prosilca, nujen ukrep, ki omogoča učinkovito vodenje in preprečevanje zlorab v postopkih za priznanje mednarodne zaščite.

Poseg v človekovo pravico je sorazmeren v ožjem smislu, če je teža tega posega (poseg v pravico do zasebnosti) sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma pričakovanim koristim, ki bodo zaradi posega nastale (učinkovitost postopka za priznanje mednarodne zaščite in preprečevanje zlorab tega postopka).

Ustavno sodišče je pri presoji sorazmernosti na eni strani upoštevalo, da so prosilci osebe, ki so se v stiski znašle v tuji deželi, v kateri ne poznajo niti jezika niti pravnega sistema države. Zato ima pomoč pravno usposobljenega strokovnjaka pri izvrševanju pravice do sodnega varstva in pravice do pravnega sredstva na področju mednarodne zaščite posebno težo. Ustavno sodišče je upoštevalo, da gre za osebe, ki se lahko zaradi svojih izkušenj bojijo oblasti v svoji državi in zato lahko čutijo strah pred katero koli oblastjo. Prosilec se lahko boji svobodno govoriti, kar pa lahko vpliva na vsebino njegove izjave. Zato je pomembno, da ga pri izvrševanju pravice do sodnega varstva in pravice do pritožbe zastopa oseba, ki ji prosilec zaupa in za katero verjame, da mu je lojalna in da je tudi neodvisna od organov javne oblasti. Zakonska določba, ki obvezuje svetovalca za begunce, da mora določene informacije razkrivati državi, zato vpliva na vzpostavitev zaupnega razmerja med prosilcem in svetovalcem za begunce ter ga lahko do neke mere okrni.

Po drugi strani je Ustavno sodišče upoštevalo, da je postopek za priznanje mednarodne zaščite posebni upravni postopek, ki je namenjen ugotavljanju, ali je posameznik upravičen do posebne zaščite države, in da ne gre za kaznovalni postopek ali postopek, v katerem bi se posamezniku nalagale obveznosti. Prosilci so tujci, ki praviloma ne izpolnjujejo pogojev, ki jih država določa za vstop vanjo in prebivanje tujcev v njej. Država jim dovoli vstop na svoje ozemlje zgolj zato, ker trdijo, da potrebujejo zaščito države. V postopku za priznanje mednarodne zaščite bo pristojni organ šele ugotovil, ali konkretni posameznik dejansko potrebuje zaščito države, v okviru katere bo dobil dovoljenje za bivanje v tej državi in sekundarne pravice, ki jih pridobi oseba s statusom begunca ali statusom subsidiarne zaščite. Iz te obrazložitve že izhaja, da ima v postopkih za priznanje mednarodne zaščite verodostojnost prosilca pri ugotavljanju dejanskega stanja in v dokaznem postopku posebno težo. Če dokazi, ki jih predloži prosilec, iz katerega koli razloga niso celoviti, točni ali upoštevni, mora država članica s prosilcem aktivno sodelovati, da omogoči, da se zberejo vsi dokazi, ki podpirajo prošnjo.²⁹ V postopku za priznanje mednarodne zaščite sta dolžna tako prosilec kot država (pristojni organ) pri ugotavljanju dejstev in okoliščin, ki lahko pomenijo dokaze, s katerimi je mogoče utemeljiti prošnjo za mednarodno zaščito, med seboj sodelovati.³⁰ Ker posameznik v postopku za priznanje mednarodne zaščite vlaga prošnjo za pridobitev posebne zaščite tuje države, je upravičeno pričakovati, da se bo kar najbolj potrudil za utemeljitev svoje prošnje. ZMZ-1 izrecno določa, da mora prosilec sam navesti vsa dejstva in okoliščine, ki utemeljujejo njegov strah pred preganjanjem ali resno škodo (prvi odstavek 21. člena ZMZ-1).³¹ Uradni osebi mora nemudoma predložiti vso dokumentacijo in vse razpoložljive dokaze, s katerimi utemeljuje svojo prošnjo (drugi odstavek 21. člena in peta alineja prvega odstavka 89. člena ZMZ-1). Prosilec mora sodelovati s pristojnimi organi, da se ugotovijo njegova identiteta in vse druge okoliščine, ki so upoštevne pri obravnavanju prošnje, to so njegova starost, poreklo, vključno s poreklom ustreznih sorodnikov, državljanstvo ali državljanstva, država ali države in kraj ali kraji prejšnjega prebivališča, prejšnje prošnje za azil, prepotovane poti, potovalni dokumenti ter razlogi za prošnjo za mednarodno zaščito. Obveznost sodelovanja prosilca pomeni, da ta, če je mogoče, predloži zahtevana dokazila ter po potrebi zahtevana pojasnila in informacije.³² To pomeni, da je prosilec že sam dolžan navesti enake informacije in predložiti enake dokumente, kot jih je na podlagi izpodbijane določbe dolžan pristojnemu organu sporočiti svetovalec za begunce, če zanje izve. Z vidika vsebine informacij, ki jih je svetovalec za begunce dolžan sporočiti pristojnemu organu, ne gre za podrobne informacije o intimni in zasebni posameznikovi sferi, ki so že na prvi pogled zaupne narave in za katere bi prosilec lahko upravičeno pričakoval molčečnost svetovalca za begunce. Celo nasprotno, gre za take informacije, ki so nujne za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in izdajo zakonite odločbe o prošnji za mednarodno zaščito. Ob upoštevanju narave postopka za priznanje mednarodne zaščite prosilci torej ne morejo upravičeno pričakovati, da bodo svetovalci za begunce namerno prikrivali informacije, ki so upoštevne za presojo, ali posameznik resnično potrebuje zaščito, in sodelovali s prosilcem tako, da bi mu omogočali zlorabo tega postopka. Glede na navedeno izpodbijana zakonska ureditev, četudi do neke mere omaje trdnost zaupnega razmerja med svetovalcem za begunce in prosilcem, ne pomeni prekomernega posega v pravico do zasebnosti iz 35. člena Ustave.

Zato šesta alineja desetega odstavka 9. člena ZMZ-1 ni neskladju s 35. členom Ustave (1. točka izreka).

Presoja z vidika načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave)

Predlagatelj trdi, da je šesta poved desetega odstavka 9. člena ZMZ-1 tudi v neskladju s 14. in 22. členom Ustave, ker postavlja posameznika, ki ga zastopa svetovalec za begunce, v bistveno slabši položaj kot posameznika, ki ga zastopa odvetnik. Ustavno sodišče je očitke predlagatelja o neenakem obravnavanju posameznikov, ki jih zastopa svetovalec za begunce, v primerjavi s posamezniki, ki jih zastopa odvetnik, presojalo z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave.

V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da je treba v bistvenem enake položaje obravnavati enako. Če se v bistvenem enaki položaji obravnavajo različno, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. Načelo enakosti pred zakonom namreč ne pomeni, da zakonodajalec v bistvenem enakih položajev pravnih subjektov ne bi smel različno urejati, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Pri presoji, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je torej treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja.³³

Iz te obrazložitve že izhaja, da ZMZ-1 svetovalcem za begunce določa dolžnost, da nekatere informacije o prosilcu sporoči pristojnim organom. Iz Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/93, 24/01, 54/08, 35/09, 97/14, 46/16, 36/19 in 130/22 - v nadaljevanju ZOdv) ne izhaja, da bi imeli odvetniki pri opravljanju pravnega zastopanja dolžnost sporočati informacije o strankah, ki jih zastopajo, državnim organom. Nasprotno, iz prvega odstavka 6. člena ZOdv izhaja, da mora odvetnik kot tajnost varovati, kar mu je zaupala stranka. Zakonodajalec je torej različno uredil razmerje med prosilcem in svetovalcem za begunce ter razmerje med odvetnikom in njegovo stranko.

Temeljna predpostavka za neskladje z načelom enakosti je, da sploh gre za v bistvenem enake položaje. Ustavno sodišče mora najprej presoditi, ali so prosilci v enakem položaju kot druge osebe, ki jih zastopajo odvetniki.

Iz ustavnosodne presoje izhaja, da so prosilci med potekom postopka za priznanje mednarodne zaščite v posebnem položaju.³⁴ Postopek za priznanje mednarodne zaščite je posebni upravni postopek, v katerem bo pristojni organ šele ugotovil, ali konkretni posameznik dejansko potrebuje zaščito države. Pravna pomoč, ki jo prosilcu nudi svetovalec za begunce, je omejena zgolj na postopek pred Upravnim in Vrhovnim sodiščem. Pravna pomoč, ki jo drugim osebam nudi odvetnik, pa se lahko nanaša na izredno širok obseg razmerij. Pri tem je posebej pomembna vloga odvetnika pri uveljavljanju pravic in pravnih interesov pri obrambi pred obtožbami v sodnih postopkih, za kar pa v postopku za priznanje mednarodne zaščite ne gre. Odvetniška služba je tudi v skladu s prvim odstavkom 137. člena Ustave del pravosodja, ki ima pomembno in nenadomestljivo vlogo pri delovanju celotnega pravosodnega sistema. Institut svetovalca za begunce pa nima take vloge. Ker gre za različne izhodiščne pravne položaje, jih zakonodajalec tudi lahko različno obravnava. Zato šesta alineja desetega odstavka 9. člena ZMZ-1 ni v neskladju s splošnim načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave (1. točka izreka).

Opis zakonske ureditve

Druga poved osmega odstavka 18. člena ZMZ-1 določa:

»Zakonito zastopanje preneha tudi, če se ugotovi, da je zakonitemu zastopniku znana prava identiteta prosilca, razpolaga s prosilčevimi identifikacijskimi dokumenti, mu je znana dejanska prosilčeva starost v primeru, ko ta zatrjuje, da je mladoletna oseba, ali so mu znana dejstva, na podlagi katerih prosilec ni upravičen do statusa begunca ali subsidiarne zaščite, a o tem ne obvesti pristojnega organa.«

ZMZ-1 ureja položaj mladoletnega prosilca. V prvem odstavku 15. člena ZMZ-1 je določeno, da je največja korist otroka primarna skrb pri obravnavi mladoletnikov. Mladoletnikom je treba zagotoviti življenjski standard, ki je primeren njihovemu psihičnemu, duševnemu, duhovnemu, moralnemu in družbenemu razvoju. ZMZ-1 posebno skrbnost namenja mladoletnim prosilcem, ki so v državo prišli brez spremstva odrasle osebe.³⁵

V postopkih, v katerih je prosilec mladoletnik brez spremstva, se mora čim prej ugotoviti njegova istovetnost in začeti postopek iskanja njegovih staršev ali drugih sorodnikov in se mu mora pred začetkom postopka postaviti zakonitega zastopnika (prvi odstavek 16. člena ZMZ-1). Zakoniti zastopnik zastopa mladoletnika brez spremstva v postopku za priznanje mednarodne zaščite in na področjih varovanja zdravja, izobraževanja, varovanja premoženjskih pravic in koristi ter v zvezi z uresničevanjem pravic na področju sprejema (drugi odstavek 16. člena ZMZ-1). Zakoniti zastopnik je skupaj z mladoletnikom brez spremstva navzoč pri vseh dejanjih v postopkih po tem zakonu (šesti odstavek 16. člena ZMZ-1). Iz 2. člena Uredbe o načinu izvajanja zakonitega zastopanja mladoletnikov brez spremstva ter načinu zagotavljanja ustrezne nastanitve, oskrbe in obravnave mladoletnikov brez spremstva (Uradni list RS, št. 163/21 in 106/23 - v nadaljevanju Uredba o zakonitem zastopanju)³⁶ izhaja, da zakoniti zastopnik zastopa mladoletnika v tolikšnem obsegu, kot ga določa drugi odstavek 16. člena ZMZ-1.³⁷ Zakoniti zastopnik se pri vsakem pomembnejšem opravilu in odločitvah, ki zadevajo mladoletnika, posvetuje z njim, pri čemer upošteva njegovo mnenje v skladu z njegovo starostjo, zrelostjo in razvojnimi zmogljivostmi (drugi odstavek 2. člena Uredbe o zakonitem zastopanju). Zakoniti zastopnik mladoletnika primerno in redno obvešča o izvedenih dejavnostih (tretji odstavek 2. člena Uredbe o zakonitem zastopanju).

Za zakonitega zastopnika iz 16. člena ZMZ-1 se smiselno uporabljajo določbe o skrbništvu, kot ga ureja zakon, ki ureja zakonsko zvezo in družinska razmerja, če ni s tem zakonom določeno drugače (prvi odstavek 18. člena ZMZ-1). Zakoniti zastopnik je lahko oseba, ki izpolnjuje pogoje za skrbnika, določene z zakonom, ki ureja zakonsko zvezo in družinska razmerja,³⁸ in se je udeležil usposabljanja.³⁹ Oseba, ki izpolnjuje pogoje, se vpiše na seznam zakonitih zastopnikov, ki ga vodi ministrstvo, pristojno za družino in socialne zadeve (drugi odstavek 2. člena ZMZ-1). Zakoniti zastopnik je pooblaščen za zastopanje posameznega mladoletnika brez spremstva na podlagi odločbe, ki jo izda pristojni center za socialno delo. Center za socialno delo zakonite zastopnike izbira s seznama zakonitih zastopnikov (peti odstavek 18. člena ZMZ-1).

V osmem odstavku 18. člena ZMZ-1 pa so določeni razlogi za prenehanje konkretnega zakonitega zastopanja. Poleg splošnih razlogov, ki jih ureja že zakon, ki ureja zakonsko zvezo in družinska razmerja,⁴⁰ zakonodajalec ureja tudi razloge, ki so vezani na posebnosti pridobitve mednarodne zaščite. Zakonito zastopanje preneha tudi: (1) z izvršljivostjo odločitve pristojnega organa v postopku priznanja mednarodne zaščite oziroma z dnem postavitve mladoletnika brez spremstva pod skrbništvo oziroma imenovanja skrbnika za posebni primer (prva poved osmega odstavka 18. člena ZMZ-1) ali (2) če se ugotovi, da je zakonitemu zastopniku znana prava identiteta prosilca, razpolaga s prosilčevimi identifikacijskimi dokumenti, mu je znana dejanska prosilčeva starost, ko ta zatrjuje, da je mladoletna oseba, ali so mu znana dejstva, na podlagi katerih prosilec ni upravičen do statusa begunca ali subsidiarne zaščite, a o tem ne obvesti pristojnega organa (druga poved osmega odstavka 18. člena ZMZ-1).

Ministrstvo, pristojno za družino in socialne zadeve najmanj enkrat letno preveri, ali zakoniti zastopniki še izpolnjujejo pogoje za zakonitega zastopnika. Razlogi za izbris zakonitega zastopnika s seznama zakonitih zastopnikov so določeni v devetem odstavku 18. člena ZMZ-1.⁴¹ Iz četrte alineje devetega odstavka 18. člena ZMZ-1 izhaja, da je razlog za izbris s seznama zakonitih zastopnikov tudi ugotovitev, da zakoniti zastopnik ni obvestil pristojnega organa, da mu je znana prava identiteta prosilca, da razpolaga s prosilčevimi identifikacijskimi dokumenti, da mu je znana dejanska prosilčeva starost, ko ta zatrjuje, da je mladoletna oseba, ali so mu znana dejstva, na podlagi katerih prosilec ni upravičen do statusa begunca ali subsidiarne zaščite. Če torej zakoniti zastopnik ne sporoči pristojnemu organu določenih informacij o mladoletniku brez spremstva, preneha konkretno razmerje zastopanja med njim in mladoletnikom brez spremstva. Poleg navedenega pa je posameznik, ki je izvajal naloge zakonitega zastopnika, tudi izbrisan s seznama zakonitih zastopnikov in teh nalog sploh ne more več opravljati za nobenega mladoletnika brez spremstva.

Zakonodajalec je z drugo povedjo osmega odstavka 18. člena ZMZ-1 določil dolžnosti zakonitih zastopnikov in s tem urejal razmerje med mladoletnikom brez spremstva in njegovim zakonitim zastopnikom.

Upoštevnost prava EU

Postopkovna direktiva II ureja skupne postopke za priznanje in odvzem mednarodne zaščite. Iz njene triintridesete uvodne izjave izhaja, da bi morala biti največja korist otroka najpomembnejše vodilo držav članic pri uporabi te direktive. Pri ugotavljanju, kaj je največja korist otroka, bi morale države članice upoštevati predvsem dobrobit mladoletnika in njegov socialni razvoj ter okolje, iz katerega prihaja.⁴² V 25. členu Postopkovne direktive II so urejena procesna jamstva za mladoletnike brez spremstva. V skladu z a) točko prvega odstavka 25. člena Postopkovne direktive II morajo države sprejeti ukrepe, s katerimi zagotovijo, da mladoletnika brez spremstva zastopa in mu pomaga zastopnik, ki mu s tem omogoči uveljavljanje pravic in izpolnjevanje obveznosti iz direktive. Pravo EU državam članicam prepušča določitev natančnih pogojev, ki jih morajo izpolnjevati osebe, da smejo izvajati naloge zakonitega zastopnika. Ne glede na navedeno pa Postopkovna direktiva II določa nekatere obveznosti, ki jih mora država pri urejanju položaja zakonitega zastopnika upoštevati. Zastopnik opravlja svoje naloge v skladu z načelom največje koristi otroka in mora imeti ustrezno strokovno znanje. Oseba, ki ima vlogo zastopnika, se zamenja le, če je to potrebno (točka a) prvega odstavka 25. člena Postopkovne direktive II).⁴³Država mora zagotoviti, da ima zastopnik možnost, da mladoletnika brez spremstva obvesti o pomenu ali možnih posledicah osebnega razgovora in ga tudi obvesti, kako naj se na osebni razgovor pripravi. Država mora tudi zagotoviti, da so mladoletnikom brez spremstva in njihovim zastopnikom brezplačno zagotovljene pravne in postopkovne informacije (četrti odstavek 25. člena Postopkovne direktive II).

SEU je že sprejelo stališče, da iz drugega odstavka 24. člena Listine in prvega odstavka 3. člena Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ - MP, št. 15/90, Akt o notifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 - KOP), na katero se izrecno sklicujejo pojasnila k 24. členu Listine, izhaja, da je treba koristi otroka upoštevati ne le pri vsebinski presoji zahtevkov, ki se nanašajo na otroke, temveč mora korist otroka ob upoštevanju posebnih postopkovnih jamstev vplivati tudi na postopek odločanja. SEU je podarilo, da se izraz »koristi otroka« nanaša tako na materialno pravico kot postopkovne pravice.⁴⁴

Sprejetje Postopkovne direktive II pomeni, da spada položaj, ki ga presoja Ustavno sodišče v tem postopku za oceno ustavnosti, na področje izvajanja prava EU. Ustavno sodišče mora zato na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave pri odločanju o zadevi, ki pomeni odločitev na področju izvajanja prava EU, upoštevati primarno zakonodajo, vključno z Listino, sekundarno zakonodajo EU in sodno prakso SEU.

Upoštevnost načela največje koristi otroka