Odločba o ugotovitvi, da osmi odstavek 64. člena in 65. člen Zakona o osnovni šoli ter tretji odstavek 18.a člena Zakona o maturi niso v neskladju z Ustavo in odločba o zavrnitvah ustavnih pritožb, odločba o razveljavitvi sodbe Upravnega sodišča in sklep o zavrženju vloge

3428. Odločba o ugotovitvi, da osmi odstavek 64. člena in 65. člen Zakona o osnovni šoli ter tretji odstavek 18.a člena Zakona o maturi niso v neskladju z Ustavo in odločba o zavrnitvah ustavnih pritožb, odločba o razveljavitvi sodbe Upravnega sodišča in sklep o zavrženju vloge

Številka: U-I-45/16-50   
               Up-321/18-48
               Up-1140/18-38
               Up-1244/18-38

Datum: 16. 9. 2021

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Jurija Toplaka, Maribor, in mladoletne Ane Toplak, ki jo zastopata zakonita zastopnika Jurij Toplak in Tina Vesenjak, oba Maribor, ter v postopku odločanja o ustavnih pritožbah Jurija Toplaka, Maribor, ter mladoletne Ane Toplak, ki jo zastopata zakonita zastopnika Jurij Toplak in Tina Vesenjak, oba Maribor, na seji 16. septembra 2021

Osmi odstavek 64. člena in 65. člen Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/07, 107/10, 87/11 in 63/13) in tretji odstavek 18.a člena Zakona o maturi (Uradni list RS, št. 1/07 – uradno prečiščeno besedilo) niso v neskladju z Ustavo.

Ustavni pritožbi zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. X Ips 338/2016 z dne 7. 2. 2018 in sodbo Upravnega sodišča št. I U 1795/2016 z dne 4. 4. 2018 se zavrneta.

Sodba Upravnega sodišča št. I U 1131/2017 z dne 9. 5. 2018 se razveljavi in zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.

Vloga Jurija Toplaka, s katero uveljavlja kršitev pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja v postopkih pred Ustavnim sodiščem v zadevah št. U-I-45/16, št. Up-321/18 in št. Up-1140/18, se zavrže.

Pritožnik Jurij Toplak je pri Državnem izpitnem centru (v nadaljevanju RIC) vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Zahteval je, naj mu RIC v elektronski obliki pošlje aritmetične sredine doseženih točk, ki so jih učenci 6. in 9. razredov dosegli na nacionalnem preverjanju znanja (v nadaljevanju NPZ) leta 2015 po posamezni šoli, za vse osnovne šole, ki so sodelovale na NPZ, za predmete angleški jezik, slovenski jezik in matematika. RIC je zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrnil z obrazložitvijo, da zahtevani podatki ne obstajajo v materializirani obliki in bi moral organ ustvariti nov dokument. Informacijski pooblaščenec je pritožbi prosilca delno ugodil, odpravil odločbo RIC in odločil, da mora organ zahtevane podatke poslati prosilcu v elektronski obliki. RIC je vložil tožbo, ki jo je Upravno sodišče zavrnilo. RIC je vložil revizijo. Pritožnik je v postopku revizije sodeloval kot stranka z interesom.

Vrhovno sodišče je reviziji ugodilo. Sodbo Upravnega sodišča je spremenilo tako, da je tožbi ugodilo in spremenilo odločbo Informacijskega pooblaščenca tako, da je zavrnilo pritožbo pritožnika. Po stališču Vrhovnega sodišča so dokumenti iz prvega odstavka 4. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 23/14, 50/14, 102/15 in 7/18 – v nadaljevanju ZDIJZ) vsi podatki, ki so v elektronski obliki v zbirkah podatkov pri organu. Dokumenti iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ naj bi bili podatki, ki naj bi jih bilo mogoče dejansko in pravno dopustno medsebojno povezati oziroma združiti z uporabo tistih računalniških orodij, ki naj bi bila ustvarjena za delo z navedenimi podatki in ki bi jih pri svojem delu uporabljali zaposleni pri navedenem organu ali druge pooblaščene osebe, ki so povezane z izvajanjem nalog organa. Obstoj pravnih omejitev pri dostopu do določenih podatkov ali njihovih medsebojnih povezav naj bi pomenil, da ti podatki ne morejo sestavljati dokumenta, s katerim razpolaga organ in ki bi lahko bil dostopen kot informacija javnega značaja. Posamezniki naj ne bi imeli pravice do širšega ali drugačnega dostopa do informacij javnega značaja kot sam organ ali pri njem zaposlene ali pooblaščene osebe. Vrhovno sodišče je sprejelo stališče, da v primeru, ko sta uporaba podatkov v elektronski obliki iz podatkovne zbirke in njihovo povezovanje v dokument prepovedana organu, ni mogoče v postopku dostopa do informacij javnega značaja zahtevati, naj organ tak dokument posreduje prosilcu. Osmi odstavek 64. člena in 65. člen Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn) naj bi omejevala ravnanje RIC tako, da kljub tehničnim možnostim in uporabi razpoložljivih računalniških orodij podatkov o NPZ ne sme povezovati na način, ki bi omogočal razvrstitev šol glede na dosežke na zunanjem preverjanju znanja. Zakonska prepoved uporabe podatkov za razvrščanje šol naj bi zavezovala le revidenta, vendar naj bi bil njen dejanski odraz tudi v prosilčevi omejitvi dostopa do informacij javnega značaja.

Osmi odstavek 64. člena in 65. člen ZOsn naj ne bi bila v neskladju z Ustavo in Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Ustavno dopustni cilji zakonodajalca in varovani interes naj bi bili razvidni iz revizije. Po stališču Vrhovnega sodišča navedena prepoved ne pomeni posega v 39. člen Ustave (pravica do svobode izražanja in pravica dostopa do informacij javnega značaja).

Pritožnik zatrjuje kršitev 2., 22., 23., 25., 35., 39., 54. in 57. člena Ustave ter 6., 8., 10. in 13. člena EKČP. Vrhovno sodišče naj bi z zavrnitvijo dostopa do zahtevanih podatkov kršilo pravico iz 39. člena Ustave. Vse informacije, ki jih ima država, naj bi bile javne. Nejavni naj bi bili lahko le podatki, pri katerih država omeji človekovo pravico dostopa do informacij javnega značaja po strogem testu sorazmernosti. V konkretnem primeru omejitev pravice dostopa do informacij javnega značaja ne bi prestala testa legitimnosti. Vrhovno sodišče naj pri presoji ne bi navedlo legitimnega razloga za poseg v pravico, zato naj bi s tem kršilo 22. člen Ustave. Pritožnik meni, da ukrep ni primeren za dosego cilja. Ker naj bi Vrhovno sodišče kršilo pravico dostopa do informacij javnega značaja, naj bi posledično kršilo tudi svobodo izražanja.

Pritožnik meni, da pravni interes, utemeljen na zakonu, ki mora biti podan, da ima posameznik pravico dobiti informacijo javnega značaja iz drugega odstavka 39. člena Ustave, pomeni splošen in političen interes posameznikov, da se v demokratični državi seznanijo z delom javnopravnih organov in ga nadzirajo. Zatrjuje, da je njegov, na zakonu utemeljen pravni interes izkazan, ker želi kot profesor predavati in pisati o šolstvu, izvajati funkcijo javnega nadzornika nad delovanjem javnih organov (public watchdog) in ker podatke potrebuje kot oče treh otrok, ki se vpisujejo v šole. Pritožnik se sklicuje na sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Magyar Helsinki Bizottság proti Madžarski z dne 8. 11. 2016, iz katere naj bi izhajalo, da so upravičenci za dostop do informacij javnega značaja profesorji, blogerji, novinarji, raziskovalci in nevladni akterji. Pritožnik opozarja, da je na podlagi EKČP priznan minimum obsega pravice, zato poziva Ustavno sodišče, naj ne zniža ravni zaščite, ki je v Republiki Sloveniji že zagotovljena. Zatrjuje, da zahtevane podatke potrebuje za izbiro lokacije doma in izbiro šole za svoje otroke. Meni, da ima pravico, da se na podlagi javnih podatkov odloča o izobraževanju svojih otrok. Vrhovno sodišče naj bi kršilo 22., 23. in 25. člen Ustave, ker naj ne bi obrazložilo zavrnitve zatrjevanih kršitev pravic iz 54. in 57. člena Ustave.

Pritožnik Jurij Toplak je pri RIC vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Zahteval je podatke o uspehu učencev na maturi leta 2015 na posamezni srednji šoli (število učencev, ki so maturo opravili, število učencev, ki mature niso opravili, delež uspešnih in splošni pozitivni uspeh). RIC je zahtevo zavrnil. Informacijski pooblaščenec je ugodil pritožnikovi pritožbi, odpravil odločbo RIC in organu naložil, naj pritožniku posreduje zahtevane podatke. RIC je vložil tožbo zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca. Pritožnik je v upravnem sporu sodeloval kot stranka z interesom.

Upravno sodišče je tožbi ugodilo in spremenilo odločbo Informacijskega pooblaščenca tako, da je pritožbo prosilca zavrnilo. Navedlo je, da med strankami ni sporno, da je treba za pripravo zahtevanih informacij prilagoditi in spremeniti obstoječo računalniško kodo, da RIC nima zahtevanega dokumenta v materializirani obliki, temveč ga je mogoče pridobiti šele z vloženim trudom, porabljenim časom in specifičnim strokovnim znanjem. Tretji odstavek 18.a člena Zakona o maturi (v nadaljevanju ZMat) naj bi hrambo zahtevanega dokumenta izrecno prepovedoval. Upravno sodišče je v sodbi povzelo stališča Vrhovnega sodišča iz sodbe št. X Ips 338/2016. Upravno sodišče je navedlo, da je prosilec zahteval podatke o dosežkih na maturi, do katerih RIC v skladu s tretjim odstavkom 18.a člena ZMat ne sme dostopati in ki jih ne sme posredovati kot informacijo javnega značaja. Ker naj bi bil zahtevani dokument zaradi zakonske prepovedi iz tretjega odstavka 18.a člena ZMat nedostopen organu, naj bi bil ob upoštevanju stališč Vrhovnega sodišča v navedeni sodbi nedostopen tudi prosilcu.

Po stališču Upravnega sodišča naj bi bili pritožnikovi očitki o posegu v človekove pravice in temeljne svoboščine neutemeljeni, ker vsak poseg v človekovo pravico ali temeljno svoboščino še ni nedopusten. Nedopusten naj bi bil, če bi bil nezakonit. V konkretnem primeru pa naj bi bil poseg določen z zakonom. Očitki pritožnika o kršitvi pravic iz 54. in 57. člena Ustave naj bi bili neutemeljeni, ker naj starši v skladu z zakonom ne bi imeli pravice do izbire šole. Vrhovno sodišče je pritožnikov predlog za dopustitev revizije zavrnilo.

Pritožnik zatrjuje kršitev 2., 22., 23., 35., 39., 54. in 57. člena Ustave, 6., 8., 10. in 13. člena EKČP ter 12., 13., 16., 28. in 40. člena Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju KOP). Trdi, da je Upravno sodišče z zavrnitvijo dostopa do zahtevanih podatkov kršilo pravico iz 39. člena Ustave. Vse informacije, ki jih ima država, naj bi bile javne. Nejavni bi bili lahko le podatki, pri katerih država omeji človekovo pravico dostopa do informacij javnega značaja po strogem testu sorazmernosti. Upravno sodišče naj bi le ugotovilo, da obstaja zakonska podlaga za poseg v pravico, ne da bi navedlo legitimni cilj. Po mnenju pritožnika naj bi obstajale bistvene razlike pri pridobivanju podatkov o dosežkih NPZ v osnovnih šolah in podatkov o dosežkih na maturi. Dijaki naj bi imeli pravico do izbire srednje šole, pri srednjih šolah naj bi bil javni interes za pridobitev informacij o dosežkih mature bistveno večji in podatki o rezultatih mature naj bi bili v preteklosti že večkrat javno objavljeni. Razlaga Upravnega sodišča, po kateri naj bi prepoved razvrščanja šol veljala le za RIC, naj bi javnosti preprečila dostop do podatkov. Zato naj bi kršila 2., 22., 35., 39., 54. in 57. člen Ustave ter 8. člen EKČP. Sodba Upravnega sodišča naj bi bila v neskladju z 22. členom Ustave in 6. členom EKČP, ker naj ne bi bila obrazložena. Upravno sodišče naj se ne bi opredelilo do zatrjevanih kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Prav tako naj ne bi obrazložilo odstopa od sodne prakse.

Pritožnica Ana Toplak je pri RIC zahtevala podatke o deležu dijakov na Prvi gimnaziji Maribor, ki so uspešno opravili maturo leta 2015 v prvem roku, in o povprečnem številu doseženih točk v prvem roku mature leta 2015 na Prvi gimnaziji Maribor. RIC je zahtevo zavrnil, ker naj zahtevana dokumenta ne bi obstajala pri organu. Pritožnica je vložila pritožbo pri Informacijskem pooblaščencu, ki je pritožbi ugodil, odločbo RIC odpravil in odredil RIC, naj pritožnici v elektronski obliki pošlje zahtevane podatke. Tožbo je vložil RIC. Pritožnica je v upravnem sporu sodelovala kot stranka z interesom.

Upravno sodišče je tožbi ugodilo in spremenilo odločbo Informacijskega pooblaščenca tako, da je pritožbo pritožnice zoper odločbo RIC zavrnilo. Upravno sodišče je navedlo, da med strankami ni sporno, da je treba za pripravo zahtevanih informacij prilagoditi in spremeniti obstoječe računalniške kode. Iz navedenega naj bi izhajalo, da RIC nima zahtevanega dokumenta v materializirani obliki, temveč ga je mogoče pridobiti šele z vloženim trudom in porabljenim časom ter specifičnim strokovnim znanjem. Tretji odstavek 18.a člena ZMat naj bi hrambo zahtevanega dokumenta izrecno prepovedoval.

Upravno sodišče je sprejelo stališče, da je prosilka zahtevala podatke o dosežkih na maturi, do katerih RIC v skladu s tretjim odstavkom 18.a člena ZMat ne sme dostopati in ki jih ne sme posredovati kot informacijo javnega značaja. Ker naj bi bil zahtevani dokument zaradi zakonske prepovedi iz tretjega odstavka 18.a člena ZMat nedostopen organu, naj bi bil nedostopen tudi prosilki. Po stališču Upravnega sodišča v obravnavanem primeru zahtevana informacija ni bila pripravljena na tak način, da bi jo bilo mogoče v vsakem trenutku posredovati prosilki, temveč naj bi bilo treba zagotoviti strokovno pomoč in porabiti določen čas za pripravo dokumenta. Vrhovno sodišče je predlog za dopustitev revizije zavrnilo.

Pritožnica zatrjuje kršitev 2., 22., 23., 35., 39., 54. in 57. člena Ustave, 6., 8. in 10. člena EKČP ter 12., 13., 16., 28. in 40. člena KOP. Meni, da je kršitev pravice dostopa do informacij javnega značaja podana, ker ji je na podlagi sodbe Upravnega sodišča onemogočen dostop do informacije, do katere naj bi bila upravičena dostopati na podlagi Ustave. Z zavrnitvijo zahteve za dostop do informacij naj bi Upravno sodišče poseglo v pridobljene pravice in odstopilo od ustaljene sodne prakse, po kateri naj bi prosilci prosto dostopali do podatkov za posamezne šole. Po mnenju pritožnice bi Upravno sodišče moralo upoštevati, da je predlagatelj v sodbi Vrhovnega sodišča št. X Ips 338/2016 zahteval podatke NPZ za vse osnovne šole v Republiki Sloveniji, pritožnica pa naj bi zahtevala podatke le za eno srednjo šolo. Podatka o dosežkih na maturi ene gimnazije naj ne bi bilo mogoče razvrščati. Razlaga Upravnega sodišča, po kateri naj bi prepoved razvrščanja šol, ki zavezuje le RIC, preprečila javnosti dostop do podatkov, naj bi pomenila kršitev 2., 22., 35., 39., 54. in 57. člena Ustave ter 8. člena EKČP. Sodba Upravnega sodišča naj bi bila v neskladju z 22. členom Ustave in 6. členom EKČP, ker naj ne bi bila obrazložena. Upravno sodišče naj se ne bi opredelilo do zatrjevanih kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter naj ne obrazložilo odstopa od sodne prakse. Upravno sodišče naj se ne bi opredelilo do pritožničinega predloga za izvedbo glavne obravnave in naj ji ne bi dalo možnosti opredelitve do navedb nasprotne stranke v pripravljalnih vlogah.

Pritožnika sta vložila tudi pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 18.a člena ZMat ter osmega odstavka 64. člena in 65. člena ZOsn. Zatrjujeta, da so izpodbijane zakonske določbe v neskladju s 35., 39., 54. in 57. členom Ustave. Zakon, ki naj bi prepovedoval razvrščanje šol in uporabo javnih podatkov o šolah, naj bi kršil njuno splošno svobodo ravnanja. Taka prepoved naj ne bi zasledovala legitimnega cilja in naj ne bi bila nujna v demokratični družbi. Iz istih razlogov naj bi izpodbijane zakonske določbe kršile pravico do spoštovanja zasebnosti iz 8. člena EKČP. Zakon, ki prepoveduje razvrščanje šol in objavo seznamov šol, naj bi po mnenju pobudnikov kršil pravico do obveščenosti vsem, ki jih ti podatki zanimajo. Ker naj država ne bi delila z javnostjo podatkov o razvrščanju šol, naj bi bila pobudnikoma kršena pravica do obveščenosti iz 39. člena Ustave in iz 10. člena EKČP. Pravica do izobraževanja (57. člen Ustave) naj bi nalagala državi dolžnost, da posamezniku omogoči nediskriminacijski pristop do obstoječih tipov in stopenj izobrazbe ter mu ponudi minimalen standard kakovosti te izobrazbe. S skrivanjem javnih podatkov in s prepovedjo razvrščanja šol naj bi bilo pobudnikoma onemogočeno poiskati najprimernejšo šolo. Ta pravica naj bi bila vsebovana tudi v 8. členu EKČP. Tretji odstavek 18.a člena ZMat naj bi bil v neskladju s 35., 39. in 57. členom Ustave, ker naj bi onemogočal dostop do podatkov o dosežkih mature na posamezni šoli. Starši naj bi imeli pravico in dolžnost vzdrževati, izobraževati in vzgajati svoje otroke (54. člen Ustave). K vzgoji in izobraževanju otroka naj bi spadalo tudi sprejemanje in primerjanje informacij o šolah.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-45/16, Up-321/18, Up-1140/18 z dne 8. 11. 2018 (1) sprejelo v obravnavo ustavni pritožbi Jurija Toplaka zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. X Ips 338/2016 z dne 7. 2. 2018 in sodbo Upravnega sodišča št. I U 1795/16 z dne 4. 4. 2018 ter (2) sprejelo pobudo Jurija Toplaka za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 18.a člena ZMat ter osmega odstavka 64. člena in 65. člena ZOsn. (Glej opombo 1)S sklepom št. U-I-37/18, Up-1244/18 z dne 8. 11. 2018 je (1) sprejelo ustavno pritožbo Ane Toplak zoper sodbo Upravnega sodišča št. I U 1131/2017 z dne 9. 5. 2018 in (2) sprejelo pobudo Ane Toplak za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 18.a člena ZMat. (Glej opombo 2) V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) je o tem obvestilo Vrhovno sodišče in Upravno sodišče ter skladno z drugim odstavkom 56. člena ZUstS ustavne pritožbe poslalo v odgovor RIC in Informacijskemu pooblaščencu.

Informacijski pooblaščenec ni odgovoril na ustavne pritožbe. Odgovor zoper vse tri ustavne pritožbe je posredoval RIC. RIC v odgovoru pojasnjuje več postopkov, v katerih sta pritožnika v postopku dostopa do informacij javnega značaja zahtevala različne podatke v zvezi z NPZ in maturo (v nadaljevanju zunanje preverjanje znanja). RIC poudarja, da se letna poročila o maturi pripravljajo v skladu z metodologijo za pripravo kakovosti mature po posameznih šolah. V navedeni metodologiji je bila določena prepoved, da bi analize izkazovale identiteto šole in maturitetnega rezultata. RIC navaja, da iz sprememb ZOsn, ZMat in Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 – popr., 65/09 – popr., 20/11, 47/15, 46/16, 49/19 – popr. – v nadaljevanju ZOFVI) po letu 2014 izhaja vztrajna in kontinuirana odločitev zakonodajalca, da prepove razvrščanje šol na podlagi dosežkov na zunanjem preverjanju znanja.

RIC navede, da ni dolžan podatkov zbirati, obdelovati ali opravljati raziskav ali analiz z namenom, da ustvari zahtevane informacije. Zato naj zahtevani podatki ne bi obstajali v materializirani obliki, ker zakonske določbe prepovedujejo RIC tovrstno obdelavo podatkov in ustvarjenje dokumentov, ki bi vsebovali zahtevane informacije. RIC navaja, da so podatki o kakovosti šolstva, povprečnega uspeha učencev na NPZ, podatki o kakovosti mature ter njihova analiza javno objavljeni. Ti podatki naj bi omogočali laično in strokovno kritično razpravo o kakovosti osnovnega in srednjega izobraževanja v državi. Navedeni podatki omogočajo presojo trendov padanja in rasti rezultatov na zunanjem preverjanju znanja. Po stališču RIC pa ni v javnem interesu javno objaviti podatke, katere osnovne in srednje šole dosegajo slabši ali boljši rezultat v posameznem letu.

Sistem javnega šolstva v Republiki Sloveniji temelji na predpostavki, da so država in lokalne skupnosti dolžne zagotavljati kakovostno osnovno izobrazbo ne glede na kraj bivanja. Razvrščanje šol naj bi prispevalo k večji nepravičnosti in razslojenosti v družbi. S povprečnim dosežkom posamezne šole na zunanjem preverjanju znanja ni mogoče ugotoviti njene dejanske kakovosti, ker so razlike med posameznimi učenci bistveno večje kot med posameznimi šolami. Upoštevati naj bi bilo treba, da v posameznih osnovnih šolah vključujejo učence s posebnimi potrebami v programe z enakovrednim izobrazbenim standardom ali imajo posebne izobraževalne programe z nižjim izobrazbenim standardom. V prvi letnik srednje šole se vpisujejo učenci zelo različnih sposobnosti in uspehov. Navedene razlike med programi in učenci, ki obiskujejo posamezno osnovno in srednjo šolo, lahko odpirajo več spornih vprašanj glede ustrezne objave dosežka posamezne šole na zunanjem preverjanju znanja. Javno razvrščanje šol naj bi povzročilo številne negativne učinke in bi izrazito škodilo učencem z nižjimi učnimi dosežki in učencem s posebnimi potrebami. Če bi bil dosežek šole na zunanjem preverjanju znanja pomemben kazalnik, po katerem javnost presoja kvaliteto posamezne šole, potem šole ne bodo več zainteresirane, da bi več truda vložile v delo z učenci, ki potrebujejo več pomoči, temveč bodo ves trud usmerile v tiste učence, ki bi lahko največ prispevali k zviševanju številčnega povprečja. Podobno velja za srednje šole, saj ne bi bile zainteresirane za vpisovanje učencev, pri katerih je treba vložiti več truda v doseganje učnih uspehov (odrasli, ponavljavci, vključeni v maturitetne tečaje gimnazijskega programa).

Pritožnika se v odgovoru na navedbe RIC sklicujeta na svoj odgovor na mnenje Vlade. Menita, da je sporno vprašanje v navedenih ustavnih pritožbah, ali ima javnost pravico dostopati do nerazvrščenih statističnih podatkov, ki jih ima državni organ.

Ustavno sodišče je na podlagi prvega in četrtega odstavka 26. člena ZUstS pobudi vročilo Državnemu zboru. Državni zbor je v odgovoru povzel vsebino zakonodajnega gradiva pri sprejetju 18.a člena ZMat. Namen izpodbijane zakonske odločbe naj bi bil v zagotovitvi pravne podlage za spremljanje kakovosti mature in zagotovitvi ustreznejše zakonske podlage za javno objavo rezultatov kakovosti mature. Kakovost mature se bo ugotavljala v skladu z metodologijo, ki jo bo določil pristojni minister na predlog obeh državnih maturitetnih komisij. Metodologija naj bi zagotovila korektne in ustrezne strokovne podlage ter obdelavo rezultatov za širšo javnost. Statistični podatki naj bi se uporabljali predvsem za pripravo strokovnih analiz in ustreznih ukrepov v zvezi z maturo. V zakonodajnem gradivu k sprejetju Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o osnovni šoli (ZOsn-H) naj ne bi bili navedeni razlogi za sprejetje izpodbijanih zakonskih določb.

Vlada v mnenju pojasni namen zunanjega preverjanja znanja. Poudari, da ni namen zunanjega preverjanja znanja razvrščanje šol in učencev oziroma dijakov na lestvice dosežkov, temveč je temeljni namen preizkusov preveriti standarde znanja, izboljšati kakovost učenja in poučevanja, zagotoviti razmere, v katerih so lahko učenci deležni kakovostnega izobraževanja, vplivati na sposobnosti učencev za kritično presojo lastnih dosežkov, zagotoviti enake izobraževalne možnosti in enotnejša merila učiteljevega ocenjevanja ter pomoč pri evalvaciji učnih načrtov.

Vlada pojasnjuje, da Državna komisija za vodenje nacionalnega preverjanja, Državna komisija za splošno maturo in Državna komisija za poklicno maturo na podlagi pravnih podlag v Pravilniku o nacionalnem preverjanju znanja v osnovni šoli (Uradni list RS, št. 30/13 in 49/17 – v nadaljevanju Pravilnik NPZ) in ZMat vsako leto sprejmejo letna poročila o izvedbi in dosežkih NPZ ter o kakovosti mature. V letnih poročilih so obravnavani in obdelani rezultati zunanjega preverjanja znanja na podlagi enotne metodologije, ki jo določi Državna komisija za vodenje nacionalnega preverjanja oziroma minister, pristojen za šolstvo. Z enotno metodologijo naj bi bili omogočeni strokovno korektna obdelava podatkov o dosežkih učencev na nacionalnem preverjanju znanja in maturi ter izdelava strokovnih analiz. Letna poročila so dostopna javnosti, saj so objavljena na spletni strani RIC. Vlada je v mnenju podrobno pojasnila vsebino letnega poročila in vsebino analiz dosežkov NPZ in dosežkov mature.

Po mnenju Vlade so rezultati NPZ upoštevni za učence (in starše), ki dobijo povratno informacijo o doseženem znanju v določenem obdobju osnovnošolskega izobraževanja, za učitelje, ki lahko kritično ovrednotijo svoje poučevanje in usklajujejo svoja merila vrednotenja znanja z merili drugih učiteljev, za šole, ki lahko na podlagi strokovne analize dosežkov učencev s primerjavo s povprečnimi dosežki na državni ravni pridobijo informacijo, ki jim pomaga ovrednotiti kakovost njihovega dela in ugotoviti razloge za odstopanja, in za strokovne institucije pri sprejemanju odločitev o razvoju izobraževalnega sistema na nacionalni ravni.

Vlada poudari, da je zakonodajalec prepoved razvrščanja šol na podlagi dosežkov zunanjega ocenjevanja znanja uredil v več pravnih podlagah (osmi odstavek 64. člena in drugi odstavek 97. člena ZOsn, tretji odstavek 18.a člena in drugi odstavek 56. člena ZMat). Meni, da so lahko dosežki zunanjega preverjanja znanja le ob uporabi enotne metodologije strokovni in širši javnosti predstavljeni tako, da se ne izpostavlja samo en element kakovosti šole (dosežek na NPZ). Poudarja, da je vsak posamezen učenec (in njegovi starši) seznanjen s svojim dosežkom na zunanjem preverjanju znanja; da lahko vsaka posamezna šola na podlagi strokovne analize ugotovi, kje odstopa od državnega povprečja, ter to na strokovno ustrezen način upošteva pri konceptu ugotavljanja in zagotavljanja kakovosti pouka in šole. Vlada navaja, da je treba pri razlagi podatkov izhajati iz temeljnega pedagoškega koncepta, da so visoko zastavljeni učni cilji in standardi dosegljivi za vse učence na vseh šolah. Zakonodajalec naj bi z ureditvijo v 64., 65. in 97. členu ZOsn ter 18.a in 56. členu ZMat določil način obveščanja in seznanjanja strokovne in širše javnosti o dosežkih na zunanjem preverjanju znanja. Z navedenimi zakonskimi določbami naj bi zakonodajalec sprejel odločitev, da ni dopustno razvrščati šole le na podlagi enega merila.

Vlada meni, da z ureditvijo v ZOsn in ZMat glede razvrščanja šol Republika Slovenija v ničemer ne odstopa od ustavnega in zakonskega urejanja velike večine razvitih držav. Po stališču Vlade je razvrščanje šol po dosežkih strokovno vprašanje izobraževanih znanosti. Tematika razvrščanja šol je pomemben predmet obravnave v svetovni znanstveni literaturi s področja izobraževanja. V nadaljevanju Vlada podrobno navaja strokovne ugotovitve glede razvrščanja šol in navaja raziskave, iz katerih naj bi izhajali negativni učinki razvrščanja šol. Po mnenju Vlade iz mednarodnih primerjav šolskih sistemov in izmerjenih kompetenc naših učencev ni mogoče zaključiti, da bi javno razvrščanje šol v državi prispevalo k dvigu kakovosti naših šol. Znanstvene ugotovitve naj bi kazale, da javno razvrščanje šol nima velikega vpliva na kakovost poučevanja in učenja v šolah. Raziskave iz primerjav izobraževalnih sistemov kažejo, da javno razvrščanje šol ne izboljša kakovosti (quality) šolstva v državi, na pravičnost (equity) pa vpliva negativno, saj spodbuja dodatno razslojevanje otrok in mladine po socialno-ekonomskih in kulturnih karakteristikah družin, iz katerih so otroci.

Vlada meni, da izpodbijane zakonske določbe ne posegajo v pravico do obveščanja iz 39. člena Ustave. Vsak posameznik naj bi lahko pridobil vse potrebne podatke v zvezi z dosežki na zunanjem preverjanju znanja v svoji šoli. Letna poročila o izvedbi zunanjega preverjanja znanja za posamezno šolsko leto so objavljena na spletni strani RIC, šole pa pripravijo svoje analize in o tem razpravljajo v šolskih aktivih, na učiteljskih zborih in v drugih organih šole (npr. svet staršev). Strokovna in splošna javnost sta o dosežkih na zunanjem preverjanju znanja vsako leto seznanjeni in obveščeni z letnim poročilom in letno analizo, ki sta javno dostopna.

Vlada meni, da ima zakonodajalec legitimen in ustavnopravno varovan interes, da določi prepoved razvrščanja šol glede na dosežene rezultate na zunanjem preverjanju znanja, ker naj bi bil zgolj številčen podatek o doseženih točkah posamezne šole z vidika izobraževalnega sistema kot celote, brez kritične in strokovne presoje ter upoštevanja drugih elementov, ki lahko vplivajo oziroma vplivajo na takšno razvrstitev, zavajajoč in v škodo izobraževalnemu sistemu v celoti, posamezni šoli ter tudi staršem in njihovim otrokom. Odločitev o načinu objavljanja podatkov o dosežkih na zunanjem preverjanju znanja naj bi bila v polju proste presoje zakonodajalca. Zakonodajalec naj bi ocenil, da je za kakovost slovenskega izobraževalnega sistema pomembnejša verodostojna strokovna informacija o dosežkih na zunanjem preverjanju znanja brez razvrščanja šol kot (populistično) objavljanje »lestvic popularnosti«. Vlada meni, da ni podan javni interes za razvrščanje šol v lestvice najboljših le na podlagi enega merila, brez upoštevanja ostalih dejavnikov, ki vplivajo na kakovost šolstva. Vlada še dodatno pojasnjuje, da bi razvrščanje šol na podlagi le enega merila, in sicer dosežka na NPZ, porušilo osnovnošolsko izobraževanje, ki temelji na načelih enakovrednosti in enakopravnosti ter dostopnosti vsem učencem po načelu vključitve v najbližjo osnovno šolo šolskega okoliša.

Vlada v mnenju opozarja na navedbe pobudnika Jurija Toplaka tako v medijih kot v pobudi, s katerimi naj bi se odkrito zavzemal za objavljanje lestvic šol z namenom, da bi se v šolskih okoliših »kakovostnih« šol dvignila vrednost nepremičnin, da bi se tja selili najbogatejši. Pobudnik naj bi objavljanje lestvic šol zagovarjal z obstojem pravice staršev vedeti, na katerih šolah so »vhodni otroci boljši in na katerih ne«, in posledično z možnostjo staršev do izbire sošolcev svojih otrok. Po mnenju Vlade navedeni razlogi pobudnika vodijo v segregacijo med otroki glede na socialno-ekonomski položaj njihovih staršev. Ekonomsko bolje situirane družine bi se lahko preselile v šolski okoliš šole, ki bi bila na lestvici dosežkov na prvem mestu, povprečno ali podpovprečno situirana družina pa tega ne bi mogla narediti. Takšni nameni pobudnika po mnenju Vlade niso skladni z Republiko Slovenijo kot socialno državo.

Vlada je prepričana, da osmi odstavek 64. člena in 65. člen ZOsn ter 18.a člena ZMat ne posegajo v pravico do obveščenosti (drugi odstavek 39. člena Ustave), pravico do izobraževanja oziroma vzgoje otrok (54. člen Ustave), pravico do splošne svobode ravnanja (35. člen Ustave) in pravico do svobode izražanja (prvi odstavek 39. člena Ustave), ker je učencem, dijakom in njihovim staršem kakor tudi šoli (za njene udeležence izobraževanja) omogočen prosti dostop do podatkov o uspehu na zunanjem preverjanju znanja. Z letnimi poročili, ki so javno objavljena, so ti podatki na ustrezen način dostopni tudi strokovni in širši javnosti.

Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vročilo pobudnikoma. Pobudnika zavračata navedbe Vlade, da v tujini ni lestvic šol. Menita, da sistematično in strokovno spremljanje kakovosti zunanjega preverjanja znanja v slovenskem izobraževalnem sistemu ne more biti ustavno dopusten in legitimen cilj. Pobudnik Jurij Toplak zatrjuje, da ne želi, da bi država objavljala lestvice šol, temveč jih želi objavljati sam. Opozarja tudi, da bi bilo treba upoštevati razliko med razvrščanjem osnovnih šol ter razvrščanjem srednjih šol in gimnazij. Pobudnik meni, da imajo starši in otroci pri izbiri gimnazije ali druge srednje šole z maturo velik interes pridobiti podatke o uspešnosti posamezne šole, saj ti podatki vplivajo na odločitev o izbiri šole.

Pobudnik in pritožnik Jurij Toplak je vložil vlogo, ki jo je poimenoval dopolnitev ustavne pritožbe in pobude v zadevah št. U-I-45/16, št. Up-321/18 in št. Up-1140/18. V vlogi predlaga Ustavnemu sodišču, naj ugotovi, da mu je bila v postopkih odločanja o pobudi in ustavnih pritožbah pred Ustavnim sodiščem kršena pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja. Navaja, da postopki pred Ustavnim sodiščem trajajo več kot pet let, da zadeva ni kompleksna in da s svojim ravnanjem ni prispeval k podaljševanju postopka. Navaja še, da namerava vložiti pritožbo pri ESČP zaradi trajanja postopka in zaradi pomanjkanja učinkovitih pravnih sredstev. Predlaga, naj Ustavno sodišče samo ugotovi kršitev pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja.

Ustavno sodišče je v postopku vpogledalo v spise Informacijskega pooblaščenca št. 090-293/2015, št. 090-59/2017 in št. 090-71/2016 ter v spis Vrhovnega sodišča št. X Ips 338/2016.

Ustavno sodišče je pobudi Jurija Toplaka in Ane Toplak zaradi skupnega obravnavanja združilo.

Pritožnika sta vložila ustavne pritožbe zoper sodbo Vrhovnega sodišča in sodbi Upravnega sodišča, ki temeljijo na stališču, da v skladu z osmim odstavkom 64. člena in 65. členom ZOsn oziroma tretjim odstavkom 18.a člena ZMat pritožnika nista upravičena do dostopa do zahtevanih informacij. Iz vpogleda v spise Informacijskega pooblaščenca izhaja, da je pritožnik Jurij Toplak v zadevi št. Up-321/18 zahteval aritmetične sredine doseženih točk, ki so jih učenci 6. in 9. razredov dosegli na NPZ leta 2015 po posamezni šoli, za vse osnovne šole, ki so sodelovale na NPZ, za predmete angleški jezik, slovenski jezik in matematika. V zadevi št. Up-1140/18 je pritožnik Jurij Toplak zahteval podatke o številu učencev, ki so maturo opravili, številu učencev, ki mature niso opravili, deležu uspešnih učencev in splošnem pozitivnem uspehu na maturi leta 2015 na posamezni srednji šoli. V zadevi št. Up-1244/18 je pobudnica Ana Toplak zahtevala podatke o deležu dijakov na Prvi gimnaziji Maribor, ki so uspešno opravili maturo leta 2015 v prvem roku, in o povprečnem številu doseženih točk v prvem roku mature leta 2015 na Prvi gimnaziji Maribor. Ker je odločitev o ustavnih pritožbah odvisna tudi od odločitve o pobudah, je moralo Ustavno sodišče najprej odločiti o njih.

Iz informacij, ki sta jih pobudnika zahtevala v postopku dostopa do informacij javnega značaja, izhaja, da sta pobudnika v vseh treh zadevah, ki so predmet presoje Ustavnega sodišča, zahtevala na različne načine združene informacije o rezultatih zunanjega preverjanja znanja, ki so v elektronskih zbirkah podatkov.

Pobudnika sta pobude po izdaji sklepov Ustavnega sodišča št. U-I-37/16, Up-1244/18 in št. U-I-45/16, Up-321/18, Up-1140/18, oba z dne 8. 11. 2018, dopolnila s trditvijo, da so izpodbijane določbe v neskladju z Ustavo, ker onemogočajo zavezancu za posredovanje informacij javnega značaja posredovanje surovih in neobdelanih podatkov o rezultatih zunanjega preverjanja znanja.

Ustavno sodišče je že v sklepih št. U-I-37/16, Up-1244/18 in št. U-I-45/16, Up-321/18, Up-1140/18 razložilo, da pobudnika nista naslovnika izpodbijanih določb. Izpodbijane določbe na pravni položaj pobudnikov učinkujejo le v postopku dostopa do informacij javnega značaja. Ustavno sodišče lahko presoja izpodbijane zakonske določbe le v obsegu, ki je nujen za odločitev o ustavnih pritožbah. Ker sta pobudnika v vseh treh zadevah, ki so predmet te presoje, zahtevala na različne načine združene informacije o dosežkih na zunanjem preverjanju znanja iz elektronske zbirke podatkov, lahko Ustavno sodišče v okviru teh pobud presoja le, ali so izpodbijane zakonske določbe v neskladju z Ustavo, ker pobudnikoma onemogočajo dostop do zahtevane medsebojne povezave podatkov o dosežkih na zunanjem preverjanju znanja, ki so v elektronski zbirki podatkov. Ustavno sodišče pa ne more presojati, ali bi bila zavrnitev dostopa do neobdelanih in surovih podatkov iz evidence učencev, ki opravljajo NPZ (deseti odstavek 95. člena ZOsn), in evidence kandidatov splošne in poklicne mature (drugi odstavek 55. člena ZMat) v neskladju z Ustavo, saj pobudnika v tem delu ne izkazujeta pravnega interesa.

Ustavno sodišče ni sprejelo predloga pobudnikov, naj glede izpodbijanih določb ZOsn in ZMat izvede javno obravnavo, ker je ocenilo, da so dejanska in pravna vprašanja, povezana s pobudo, dovolj pojasnjena.