TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod

Javno naročanje že dolgo ni več pojmovano zgolj kot sredstvo za gospodarno, učinkovito in transparentno oskrbo javnega sektorja z blagom, storitvami in gradnjami, temveč postaja pomembno orodje trajnostnega razvoja.¹ Trajnostno javno naročanje (angl. sustainable public procurement) je naročanje, pri katerem si naročniki pri naročanju blaga, storitev ali gradenj v vseh fazah postopka prizadevajo doseči ustrezno ravnotežje med tremi stebri trajnostnega razvoja: gospodarskim, socialnim in okoljskim.² Del okolja³ so tudi živali – pripadniki bioloških vrst, različnih od vrste Homo sapiens, katerih pravo že nekaj časa ne šteje več kot zgolj premičnin oziroma objektov v lasti in upravljanju človeka, ampak kot čuteče živo bitje, ki mora uživati posebno pravno zaščito,⁴ tudi v postopkih javnega naročanja.

Čeprav slovenska zakonodaja dobrobiti živali, kadar je predmet javnega naročila povezan z njimi, posebej in izrecno ne obravnava, je to mogoče varovati posredno, prek splošnih institutov Zakona o javnem naročanju (ZJN-3).⁵ Namen tega prispevka je obravnavati pravne možnosti za varovanje dobrobiti živali v postopkih javnega naročanja v okviru veljavne zakonodaje, z analizo konkretnega primera iz prakse, izzive pri vključevanju dobrobiti v javno naročanje, ter izoblikovati nekatere predloge rešitev.

Novost pričujoče razprave je v tem, da doslej ni bilo objavljenih razprav, ki bi obravnavale to tematiko. Dosedanje razprave so se namreč osredotočale le na zeleno javno naročanje,⁶ ne pa specifično na vključevanje dobrobiti živali v te postopke. Članek ima zato spoznavno vrednost tako za teorijo kot tudi za prakso.

2. Pravni okvir

Dobrobit živali je pravni standard,⁷ ki bi moral biti upoštevan pri vsakem človeškem dejanju, ki vključuje živali,⁸ torej tudi pri javnem naročanju. Svetovna organizacija za zdravje živali (OIE) dobrobit živali opredeljuje skozi to, kako se žival spoprijema s pogoji, v katerih živi. Raven dobrobiti je visoka, če je žival zdrava, dobro prehranjena, varna, ji je udobno in ne izkuša bolečine, stiske ali strahu in lahko izraža vedenja, pomembna za fizično in mentalno ravnotežje.⁹ Ta načela so splošno sprejeta in so zapisana tudi v drugem dokumentu Evropske komisije Akcijski načrt za dobro počutje živali.¹⁰

Pravna podlaga za varovanje dobrobiti živali je že 13. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU),¹¹ ki je po mnenju teorije »ustavna določba« pogodbe.¹² Ta določa, da morajo

»pri oblikovanju in izvajanju politik Unije na področju kmetijstva, ribištva, prometa, notranjega trga, raziskav in tehnološkega razvoja ter vesolja Unija in države članice v celoti upoštevati zahteve po dobrem počutju živali kot čutečih bitij, pri čemer spoštujejo zakonodajne ali upravne določbe in ustaljene običaje držav članic zlasti glede verskih obredov, kulturnih tradicij in regionalne dediščine«. (Poudarki K. Š. B.)

To določbo izpeljujejo številni akti sekundarne zakonodaje, ki se nanašajo na humano ravnanje z živalmi, kot so na primer:

• Direktiva Sveta 2007/43/ES z dne junija 2007 o določitvi minimalnih pravil za zaščito piščancev, ki se gojijo za proizvodnjo mesa,¹³
• Direktiva Sveta 1999/74/ES z dne 19. julija 1999 o minimalnih standardih za zaščito kokoši nesnic,¹⁴
• Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1831/2003 z dne septembra 2003 o dodatkih za uporabo v prehrani živali,¹⁵
• Uredba Sveta (ES) št. 1/2005 z dne decembra 2004 o zaščiti živali med prevozom in postopki, povezanimi z njimi,¹⁶
• Uredba Sveta (ES) št. 1099/2009 z dne septembra 2009 o zaščiti živali pri usmrtitvi,¹⁷
• Uredba (EU) 2018/848 Evropskega parlamenta in Sveta z dne maja 2018 o ekološki pridelavi in označevanju ekoloških proizvodov,¹⁸
• Direktiva 2010/63/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne septembra 2010 o zaščiti živali, ki se uporabljajo v znanstvene namene,¹⁹
• Uredba (ES) št. 853/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne aprila 2004 o posebnih higienskih pravilih za živila živalskega izvora,²⁰ idr.²¹

EU obravnava tudi zeleno javno naročanje, v okvir katerega lahko uvrstimo tudi javna naročila, povezana z živalmi, saj so tudi živali del okolja. Temeljni pravni okvir tvorijo politični in strateški dokumenti Evropske komisije²² in javnonaročniški direktivi,²³ ki spodbujata vključevanje okoljskih vidikov v postopke javnega naročanja ter sta tako tudi podlaga za upoštevanje dobrobiti živali v postopkih javnega naročanja v državah članicah.²⁴ Cilje zelenega javnega naročanja zasleduje tudi sektorska zakonodaja EU.²⁵

V Sloveniji je temeljni pravni okvir za zaščito živali urejen z Zakonom o zaščiti živali (ZZZiv).²⁶ Ta zakon živali opredeljuje kot čuteča bitja in določa njihove osnovne pravice ter tako lahko služi kot vodilo za upoštevanje njihove dobrobiti na vseh področjih, ki zadevajo živali. ZJN-3 močno poudarja varovanje okolja , saj na različnih mestih (na primer 3., 68., 69., 71., 75., 77., 78., 84., 85., 89., 93., 95., 108. in 115. člen) poudarja okoljske vidike. Tako posredno varuje tudi dobrobit živali oziroma daje pravno podlago za upoštevanje dobrobiti živali v postopkih javnega naročanja. Vidik dobrobiti živali je relevanten pri tistih javnih naročilih, ki posredno ali neposredno zadevajo živali. V praksi so to zlasti javna naročila za naročanje živil (živalskega izvora), tekstilnih produktov (na primer živalsko usnje), čistil, storitve prevoza živali in zavetišč, veterinarske storitve, gradnja in vzdrževanje objektov za živali ter javna naročila za raziskave z uporabo živali.

Naročanje blaga, storitev ali gradenj, ki imajo v primerjavi z običajnim blagom, storitvami in gradnjami v celotni življenjski dobi manjši vpliv na okolje (tretji steber trajnostnega javnega naročanja),²⁷ je za nekatere predmete javnega naročanja, skladno z Uredbo o zelenem javnem naročanju (v nadaljevanju: Uredba o ZJN),²⁸ obvezno. Med te predmete spadajo tudi živila, tekstilni izdelki, projektiranje oziroma izvedba gradnje stavb, vozila za cestni prevoz in storitve prevoza, čistila, kmetijski in drugi proizvodi ter protihrupne cestne ograje (4. člen Uredbe o ZJN), ki lahko vplivajo tudi na živali. Za vsak predmet zelenega javnega naročanja so določeni cilji, ki jih mora naročnik v postopku javnega naročanja doseči, pri čemer je naročniku prepuščeno, da izbere metodo za dosego teh ciljev.

Po 17. točki prvega odstavka 27. člena ZJN-3 so javna naročila živil, katerih vrednost javnega naročila ne presega vrednosti, od katerih dalje je potrebna objava v Uradnem listu EU (evropske mejne vrednosti) izključena iz uporabe ZJN-3 ter se štejejo za evidenčna naročila (drugi odstavek 21. člena ZJN-3). Ne glede na navedeno pa se morajo skladno pri naročanju teh živil še vedno upoštevati okoljski cilji, opredeljeni v Uredbi o ZJN (drugi odstavek 27. člena ZJN-3).

3. Pravne možnosti za vključevanje dobrobiti živali v postopke javnega naročanja

Naročnik lahko dobrobit živali v postopkih javnega naročanja vključi tako, da jih opredeli na enega ali več naslednjih načinov: v tehničnih specifikacijah, med razlogi za izključitev, kot pogoj za sodelovanje, kot merilo za oddajo javnega naročila ali kot pogodbeno določilo.

3.1. FAKULTATIVNI RAZLOGI ZA IZKLJUČITEV

ZJN-3 razloge za izključitev ureja v 75. členu. Te deli na obvezne (obligatorne) – njihov obstoj vselej vodi do izključitve gospodarskega subjekta iz postopka javnega naročanja, in na neobvezne (fakultativne). Pri teh naročnik sam presodi, ali jih je smiselno in potrebno vključiti v postopek javnega naročanja, tako da jih opredeli v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, v nekaterih primerih pa jih lahko uporabi tudi, če niso bili vključeni v dokumentacijo, če naročnik ugotovi, da ti razlogi obstajajo.²⁹

Skladno s točko a šestega odstavka citiranega člena, lahko naročnik iz postopka javnega naročanja izključi tudi gospodarski subjekt, za katerega se ugotovi, da krši (oziroma je kršil) okoljsko zakonodajo, med katero v širšem smislu spada tudi zakonodaja o zaščiti živali. Zato lahko naročnik tudi ne odda javnega naročila ponudniku, ki predloži ekonomsko najugodnejšo ponudbo, če kadarkoli do izdaje odločitve o javnem naročanju ugotovi, da je ta ponudnik kršil obveznosti okoljskega prava, če od datuma ugotovljene kršitve niso pretekla tri leta, pa čeprav tega razloga ni predvidel v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila.³⁰

Naročnik lahko iz postopka javnega naročanja izključi tudi gospodarski subjekt, ki je zagrešil hujšo kršitev poklicnih pravil (na primer pri opravljanju veterinarske dejavnosti), zaradi česar je omajana njegova integriteta, pa tudi če so se pri njem pri prejšnji pogodbi o izvedbi javnega naročila ali koncesijski pogodbi pojavile hujše kršitve te pogodbe. Oba razloga za izključitev je mogoče uporabiti tudi v postopkih javnega naročanja, kadar je predmet javnega naročila povezan z živalmi, pri čemer morata biti oba predvidena v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila.

3.2. POGOJI ZA SODELOVANJE

Pogoji za sodelovanje so minimalne zahteve, ki jih morajo izpolnjevati gospodarski subjekti, da lahko sodelujejo v postopku in predložijo svoje ponudbe. Nanašajo se lahko na ustreznost gospodarskega subjekta za opravljanje poklicne dejavnosti, ekonomski in finančni položaj in/ali na tehnično in kadrovsko sposobnost. Naročnik lahko vključi samo tiste zahteve, ki so potrebne za zagotovitev, da ima kandidat ali ponudnik ustrezne pravne in finančne zmogljivosti ter tehnične in strokovne sposobnosti za izvedbo javnega naročila, ki se oddaja, poleg tega morajo biti zahteve povezane in sorazmerne s predmetom javnega naročila.³¹

Glede na določila ZJN-3 (76. do 78. člen) je upoštevanje okoljskih vidikov (in s tem tudi dobrobiti živali) mogoče predvsem (ne pa izključno) v okviru pogoja ustreznosti za opravljanje poklicne dejavnosti ter tehnične in strokovne sposobnosti. Gre za zahteve, s katerimi zagotovi, da imajo gospodarski subjekti ustrezno znanje, potrebne človeške in tehnične vire ter izkušnje za izvajanje javnega naročila v skladu z ustreznim standardom kakovosti.

Primeri takih zahtev so:

1. zahteva po usposobljenosti za opravljanje dejavnosti, povezanih z ravnanjem z živalmi (na primer vpis v ustrezen register, veterinarska licenca, dovoljenje za prevoz živali, odločba Uprave RS za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin, strokovno znanje za izvajanje izobraževanj v povezavi z živalmi);
2. predložitev potrdil o spoštovanju predpisov oziroma standardov dobrobiti živali (na primer shema kakovosti Izbrana kakovost (Slovenije)³²);
3. reference o izvajanju praks, ki zagotavljajo dobrobiti živali (na primer predhodno izvedena naročila živil iz proste reje, reference o opravljanju dejavnosti zavetišča za zapuščene živali v drugih občinah, reference o opravljenih prevozih živali);
4. razpoložljivost ustrezne opreme, ki zagotavlja dobrobit živali (na primer prevozna sredstva morajo biti opremljena s sistemi za nadzor temperature, prezračevanje in spremljanje živali med transportom, veterinarske klinike morajo biti opremljene z ustreznimi napravami in inštrumenti); in
5. razpoložljivost zadostnega kadra (na primer zagotovljeno je določeno število zaposlenih v zavetišču).

3.3. TEHNIČNE SPECIFIKACIJE

Tehnične specifikacije določajo zahteve naročnika glede predmeta javnega naročila. Določijo se z zahtevanimi značilnostmi (vključno z okoljskimi), določenim postopkom ali načinom proizvodnje ali se nanašajo na kakšen drug del v življenjski dobi gradenj, blaga ali storitev. Biti morajo sorazmerne s predmetom javnega naročila ter sorazmerne z vrednostjo in cilji naročila, naročnik pa jih mora opredeliti v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila (prvi odstavek 68. člena ZJN-3).³³

Dobrobit živali je med tehnične specifikacije lahko vključena na različne načine:

1. z določanjem standardov za živalske proizvode, kot so na primer zahteve po proizvodih z ekološkim certifikatom, ki vključuje višje standarde dobrobiti živali (prosta reja, ustrezna prehrana, preprečevanje zlorabe antibiotikov), spodbujanje dobave lokalno pridelane hrane z manjšim okoljskim odtisom in višjimi standardi dobrobiti;
2. z določanjem standardov ravnanja z živalmi,³⁴kot je na primer uporaba neinvazivnih metod zdravljenja in izvajanje zdravstvenih postopkov v skladu z načeli etičnega ravnanja z živalmi, 24-urna veterinarska oskrba, zahteve za izvajanje raziskav skladno z načeli 3R:35 zmanjšanje, zamenjava, izboljšanje, zahteva, da morajo biti živila pridobljena od živali, ki so bile rejene in zaklane v skladu z Uredbo (ES) št. 1099/2009, ki določa zaščito živali med zakolom, določitev najdaljšega časa prevoza, ki zmanjšuje stres in utrujenost pri živalih;
3. z določanjem standardov za gradnjo bivalnih prostorov, na primer da morajo zagotavljati dovolj prostora, naravno svetlobo, zaščito pred hrupom in dostop do sveže vode, da morajo biti gradbeni materiali okolju prijazni in varni za živali.

Opombe:

¹  S. Arrowsmith in P. Kunzlik, nav. delo, str. 21.
²  European Commission, Green and Sustainable Public Procurement, (14. 12. 2024).
³  Tako 2.1. točka 5. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-2), Uradni list RS, št. 44/22 in nasl.
⁴  Glej 15.a člen Stvarnopravnega zakonika (SPZ), Uradni list RS, št. 87/02 in nasl.
⁵  Uradni list RS, št. 91/15 in nasl.
⁶  Na primer B. Ferk, B. Kašnik in M. Potočnik, nav. delo, str. I–VIII; M. Potočnik, nav. delo, str. 8–9.
⁷  Dobrobit živali vključuje pet svoboščin: odsotnost lakote, žeje in podhranjenosti, odsotnost bolečin, poškodb in bolezni, preprečevanje strahu in neugodja, možnost izvajanja živalski vrsti značilnega vedenja, zagotovitev primernega okolja, predvsem bivalni pogoji, ki nudijo zavetje in udoben prostor za počitek. Glej EU, Dobrobit živali, (15. 12. 2024).
⁸  Republika Slovenija, Dobrobit živali, (15. 12. 2024).
⁹ OIE, Mednarodni kodeks zdravstvenega varstva kopenskih živali (2015), poglavje 7(1)(1).
¹⁰ SEC(2012) 55 končno: Delovni dokument služb Komisije, Ocena učinka. Spremni dokument k dokumentu COM(2012) 6 konč. 2: Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu in Evropskemu eko- nomsko-socialnemu odboru o evropski strategiji za preprečevanje korupcije: Strategija Unije za zaščito in dobro počutje živali 2012–2015, str. 9.
¹¹ Uradni list EU C 326, 26. oktober 2012, str. 47–390.
¹²  D. Ryland in A. Nurse, nav. delo, str. 109.
¹³  Uradni list EU L 182/19, 12. julij 2007.
¹⁴  Uradni list EU L 203/53, 3. avgust 1999.
¹⁵  Uradni list EU L 268/29, 18. oktober 2003.
¹⁶  Uradni list EU L 3, 5. januar 2005, str. 1–44.
¹⁷  Uradni list EU L 303, 18. november 2009, str. 1–30.
¹⁸  Uradni list EU L 150, 14. junij 2018, str. 1–92.
¹⁹  Uradni list EU L 276, 20. oktober 2010, str. 33–79.
²⁰  Uradni list EU L 139, 30. april 2004, str. 55–205.
²¹ Glej tudi Strategija »od vil do vilic« za pravičen, zdrav in okolju prijazen prehranski sistem, (15. 12. 2024).
²² Na primer Sporočilo Komisije o akcijskem načrtu za trajnostno potrošnjo in proizvodnjo ter trajnostno industrijsko politiko, Sporočilo Komisije: Javna naročila za boljše okolje; Sporočilo Komisije: Evropa 2020: Strategija za pametno, trajnostno in vključujočo rast; Sporočilo Komisije: Akt za enotni trg, Dvanajst pobud za spodbujanje rasti in zaupanja – »Skupaj za novo rast«; Zelena knjiga o posodobitvi politike EU na področju javnih naročil: Za učinkovitejši evropski trg javnih naročil; Sedmi okoljski akcijski program Evropske unije (2013–2020) ter Priročnik o zelenem javnem naročanju.
²³ Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju  (Uradni list EU L 94, 28. marec 2014, str. 65–24) in Direktiva 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (Uradni list EU L 94, 28. marec 2014, str. 243–374).
²⁴ Evropska komisija, Kupujte zeleno, Priročnik o zelenih JN, (14. 12. 2025), str. 4.
²⁵ Direktiva 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov (Uradni list EU L 140, 5. junij 2009, str. 16), Direktiva 2009/33/ES Evropskega parlamenta in Sveta, z dne 23. aprila 2009: o spodbujanju čistih in energetsko učinkovitih vozil za cestni prevoz (Uradni list EU L 120, 15. 5. 2009, str. 5), Uredba (ES) št. 106/2008 Evropskega parlamenta in Sveta, z dne 15. januarja 2008: o programu Skupnosti za označevanje energetske učinkovitosti pisarniške opreme (Uradni list EU L 39, 13. februar 2008, str. 1), Direktiva 2010/31/EU Evropskega parlamenta in Sveta, z dne 19. maja 2010: o energetski učinkovitosti stavb (Uradni list EU L 153, 18. junij 2010, str. 13).
²⁶ Uradni list RS, št. 38/13 in nasl.
²⁷ Koncept zelenega javnega naročanja je torej ožji kot trajnostno javno naročanje.
²⁸ Uradni list RS, št. 51/17 in nasl.
²⁹ U. Skok Klima, v: U. Skok Klima in S. Matas (ur.), nav. delo, str. 438.
³⁰ Prav tam, str. 446–447.
³¹ Prav tam, str. 461.
³² »Izbrana kakovost« je nacionalna in evropska shema kakovosti, ki je namenjena kmetijskim pridelkom oziroma živilom s posebnimi lastnostmi, ki se nanašajo na sestavo, okolju prijazno pridelavo, kakovost suro- vin, dobrobit živali, posebno zdravstveno varstvo živali, način krmljenja, dolžino transportnih poti, predelavo, hitrost predelave surovin oziroma čim manjšo poznejšo obdelavo pri skladiščenju in transportu. Pri shemah se poleg ekološkega kmetovanja upošteva tudi integrirana pridelava. Pri Izbrani kakovosti ne pomeni,da surovina izvira iz Slovenije, shema Izbrana kakovost Slovenije pa predpostavlja izvor surovine v državi. Glej Republika Slovenija, Sheme kakovosti in zaščiteni kmetijski pridelki in živila, (16. 12. 2024); ter Živila in gostinjske storitve: primeri okoljskih zahtev in meril, str. 9, (16. 12. 2024).
³³ S. Matas in U. Skok Klima, v: U. Skok Klima in S. Matas (ur.), nav. delo, str. 405–407.
³⁴ Primerjaj K. Persson, nav. delo, str. 28.

Celoten članek je dostopen za naročnike!