Odločba o ugotovitvi, da sklep Državnega zbora o zavrnitvi razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o dopolnitvi Zakona o obrambi ni v neskladju z Ustavo

3862. Odločba o ugotovitvi, da sklep Državnega zbora o zavrnitvi razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o dopolnitvi Zakona o obrambi ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-II-2/15-10

Datum: 3. 12. 2015

Ustavno sodišče je v postopku za odločitev v sporu o dopustnosti referenduma, začetem z zahtevo Martine Dervarič, Puconci, na seji 3. decembra 2015

Sklep Državnega zbora o zavrnitvi razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o dopolnitvi Zakona o obrambi (EPA 822-VII) z dne 4. 11. 2015 (Uradni list RS, št. 83/15) ni v neskladju z Ustavo.

Državni zbor je 21. 10. 2015 sprejel Zakon o dopolnitvi Zakona o obrambi (EPA 822-VII, v nadaljevanju ZObr-E). Martina Dervarič je dne 28. 10. 2015 vložila pobudo za razpis naknadnega referenduma o uveljavitvi ZObr-E. Predsednik Državnega zbora je kot prvi dan koledarskega roka za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma določil 2. 11. 2015, kot zadnji (petintrideseti) dan pa 6. 12. 2015. Državni zbor je 4. 11. 2015 sprejel Sklep o zavrnitvi razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o dopolnitvi Zakona o obrambi (v nadaljevanju Sklep), s katerim je ugotovil, da se pobuda za razpis zakonodajnega referenduma o ZObr-E nanaša na zakon, glede katerega skladno s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave razpis referenduma ni dopusten. Hkrati je odločil, da se na podlagi smiselne uporabe četrtega odstavka 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZRLI) z dnem sprejetja tega sklepa zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma ustavi. Sklep je bil vročen Martini Dervarič skupaj z dopisom Državnega zbora, v katerem ji je bilo pojasnjeno, da lahko predlagatelj referenduma na podlagi smiselne uporabe prvega odstavka 21. člena v zvezi z 22. členom ZRLI na Ustavnem sodišču sproži spor v 7 dneh od vročitve Sklepa. Pobudnica zahteve za razpis referenduma (v nadaljevanju pobudnica referenduma) je 11. 11. 2015 pred Ustavnim sodiščem sprožila spor o dopustnosti referenduma o uveljavitvi ZObr-E. (Glej opombo 1 )

Pobudnica referenduma navaja, da so z ZObr-E pripadniki Slovenske vojske dobili nova, izjemna in civilno represivna pooblastila pri širšem varovanju državne meje. Meni, da je vloga oboroženih obrambnih sil zaradi možnih zlorab vojske za poseganja v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznikov tako pomembna in občutljiva, da se mora njeno zakonsko urejanje v demokratični in pravni državi še posebej strogo gibati v ustavno začrtanih okvirih. Navaja, da že četrti odstavek 37. člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZObr) ni v skladu z ustavno določeno funkcijo vojske, ker določa možnost, da lahko vojska sodeluje s policijo pri širšem varovanju državne meje v notranjosti državnega ozemlja, pri čemer pripadniki Slovenske vojske nimajo policijskih pooblastil. Opozarja, da je po 124. členu Ustave ustavna funkcije Slovenske vojske obramba nedotakljivosti in celovitosti državnega ozemlja, kar naj bi brez vsakega dvoma pomenilo obrambo državnega ozemlja pred zunanjim napadalcem. Po mnenju pobudnice referenduma 124. člen Ustave ne obsega varovanja državne meje pred nezakonitim prehajanjem civilistov (posameznikov ali množic), ki so begunci in drugi migranti. Slednje je v pristojnosti policije in ne vojske.

Pobudnica referenduma meni, da iz poročil Sveta za nacionalno varnost in pristojnih služb ne izhaja, da bi se zaradi tega, ker begunci prehajajo državno mejo, povečalo število kaznivih dejanj na ozemlju Republike Slovenije, z izjemo nezakonitih prehodov "zelene meje", v kar pa naj bi bili begunci prisiljeni. Navedeno naj bi potrjevalo, da položaj, s katerim se država sooča na južni meji, ni varnostna, temveč v prvi vrsti humanitarna kriza, ki zahteva ustrezen organizacijski in logističen odziv. Navaja, da so pristojni državni organi Republike Slovenije in držav članic Evropske unije dosegli dogovor pri urejanju razmer in ravnanju z begunci, na podlagi katerega so začeli sodelovati ter se obveščati. Tudi sami člani Vlade ter njihovi predstavniki poudarjajo, da so razmere obvladljive. Pobudnica zatrjuje, da je ZObr-E kot ukrep, ki naslavlja humanitarno krizo, nesorazmeren odziv na dejansko stanje in v neskladju s 124. členom Ustave. Predlaga, naj Ustavno sodišče izpodbijani sklep Državnega zbora razveljavi.

Državni zbor v odgovoru navaja, da delo policije od 17. 10. 2015 narekujejo spremenjene varnostne razmere zaradi množičnega vstopanja beguncev in migrantov v Republiko Slovenijo. Izjemnost razmer, ki nastaja zaradi številčnosti in raznolikosti oseb, ki vstopajo v Republiko Slovenijo, terja zagotavljanje varnosti tako pribežnikov kot prebivalcev Republike Slovenije. Zato je nujno, da policija zagotovi čim bolj usmerjeno in nadzorovano vstopanje migrantov ter njihovo nadaljnje gibanje, ki je usklajeno s sosednjimi varnostnimi organi. Vsi varnostni postopki, ki so za to potrebni, zahtevajo kadrovske in materialne kapacitete. Državni zbor navaja podatke o številu beguncev oziroma migrantov ter številu policistov na terenu, ki so na določene dneve obvladovali njihovo gibanje. Pojasnjuje, da je Vlada vložila predlog ZObr-E kot nujni ukrep, s katerim bo, ob izpolnjenih nadaljnjih pogojih, omogočeno takojšnje in učinkovito zagotavljanje varnosti na celotnem ozemlju Republike Slovenije. Vlada je v mnenju (18. 11. 2015) Sklep ponovno ocenila kot utemeljen.

V zvezi z zagotavljanjem varnosti na območju Republike Slovenije se Državni zbor sklicuje na Resolucijo o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 27/10 – v nadaljevanju Resolucija), ki pomeni vsebinsko podlago za normativno delovanje Državnega zbora. Navaja, da Resolucija med nacionalno varstvenimi cilji določa visoko stopnjo varnosti, "ki temelji na ustrezni preventivi, organiziranosti, usposobljenosti in pripravljenosti vseh zmogljivosti, potrebnih za učinkovito in pravočasno odkrivanje ter odzivanje na sodobne vire ogrožanja in varnostna tveganja." Iz navedenega izhaja, da so ukrepi, sprejeti za zagotavljanje varnosti, lahko tudi tisti, ki ne naslavljajo že ogroženega stanja nacionalne varnosti, temveč tudi stanje, ki bi do slednjega lahko pripeljalo. Zato Državni zbor nasprotuje navedbam pobudnice referenduma o tem, da je bilo ob sprejetju ZObr-E in Sklepa njegovo sklicevanje na varnost oziroma varnostne razmere neutemeljeno. Opozarja na ugotovitve Resolucije, da je Republika Slovenija varnostno dodatno občutljiva zaradi svoje ozemeljske prehodnosti. Kot vir ogrožanja in tveganja nacionalne varnosti Resolucija izpostavlja tudi nezakonite migracije in njihovo povezanost z delovanjem organiziranega kriminala in terorizma ter možnost pojava in širjenja nalezljivih bolezni. Državni zbor ugotavlja, da dejstva kažejo, da so migracijski pritiski na južno mejo Republike Slovenije izjemni, s čimer se povečujejo tudi tveganja in ogrožanje (nacionalne) varnosti. Poudarja, da sprejetje ZObr-E in morebitna uporaba 37.a člena tega zakona ne pomenita kršitve tretjega odstavka 124. člena Ustave, kot to zatrjuje pobudnica referenduma, temveč pomeni uresničevanje načel, ki so vsebovana v tej ustavni določbi. Sodelovanje Slovenske vojske pri zagotavljanju ciljev, ki jih zasleduje ta zakon, je tudi v funkciji mirovne politike, kulture miru in nenasilja, saj se vojska uporabi le za humanitarne in varnostne namene.

Po mnenju Državnega zbora je ZObr-E kot nujni ukrep tudi sorazmeren, saj ne učinkuje neposredno, ampak določa le zakonsko podlago, v skladu s katero lahko Državni zbor dodeli Slovenski vojski izjemna pooblastila. Sorazmernost ukrepa se zagotavlja s subjektivno omejitvijo, in sicer z določbo, da se odločitev o izjemnih pooblastilih Slovenske vojske sprejme le na predlog Vlade, o tem pa odloča Državni zbor. Takšno odločitev lahko Državni zbor sprejme le z dvotretjinsko večino navzočih poslancev, kar preprečuje možnost neutemeljene uporabe pooblastil in zagotavlja legitimnost odločitve. Poleg tega je zakonski ukrep omejen vsebinsko, pri čemer gre za zelo omejena pooblastila, s katerimi je mogoče zasledovati cilj zakonskega ukrepa. Pooblastila lahko opravlja Slovenska vojska le izjemoma in le skupaj s policijo ter pod pogoji, da to zahtevajo varnostne razmere, v skladu z načrti in predhodno odločitvijo Vlade (prvi odstavek 37.a člena ZObr-E), kar je dodaten varovalni mehanizem. Vsebinska omejenost je določena tudi z obveznostjo poročanja policiji o opravljenih izjemnih pooblastilih (tretji odstavek 37.a člena ZObr-E). Zakonski ukrep je omejen časovno in sme trajati le nujno potreben čas (četrti odstavek 37.a člena ZObr-E).