Resolucija o nacionalnem programu razvoja prometa v...

3211. Resolucija o nacionalnem programu razvoja prometa v Republiki Sloveniji za obdobje do leta 2030 (ReNPRP30)

Na podlagi 109. člena Poslovnika državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10 in 80/13), 42. člena Zakona o cestah (Uradni list RS, št. 109/10, 48/12, 36/14 – odl. US in 46/15), 6. člena Zakona o letalstvu (Uradni list RS, št. 81/10 – uradno prečiščeno besedilo in 48/16), 33. člena Pomorskega zakonika (Uradni list RS, št. 120/06 – uradno prečiščeno besedilo, 88/10, 59/11 in 33/16) in za izvajanje 13. člena Zakona o železniškem prometu (Uradni list RS, št. 99/15 – uradno prečiščeno besedilo), je Državni zbor na seji 22. novembra 2016 sprejel

R E S O L U C I J O
O NACIONALNEM PROGRAMU RAZVOJA PROMETA V REPUBLIKI SLOVENIJI ZA OBDOBJE DO LETA 2030 (ReNPRP30)

1. UVOD

Republika Slovenija je pred leti pričela s projektom vzpostavitve ustreznega sistema celovitega načrtovanja razvoja na področju prometa in prometne infrastrukture, ki temelji na znotraj-sektorski in med-sektorsko usklajeni viziji ter presega sistem načrtovanja razvoja na področju prometa in prometne infrastrukture na podlagi omenjenih, delnih in parcialnih rešitev, ki so jih opredeljevali strateški dokumenti do sedaj. Najbolj očiten je razkorak med strateško načelnimi vizijami (npr. Resolucijo o prometni politiki Republike Slovenije – Intermodalnost: čas za sinergijo (Uradni list RS, št. 58/06) in dolgoročnimi ali srednjeročnimi operativnimi nacionalnimi programi kot sta Resolucija o Nacionalnem programu izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 50/04 in 109/10 – ZCes-1) in Nacionalni program razvoja Slovenske železniške infrastrukture (Uradni list RS, št. 13/96). Nastanek navedenih aktov časovno in vsebinsko ni bil usklajen, saj je bila Resolucija o prometni politiki kot krovni strateški akt sprejeta deset let kasneje kot nacionalna programa razvoja avtocest ali železnic. Ravno tako tudi Resolucija o Nacionalnem programu razvoja civilnega letalstva Republike Slovenije do leta 2020 (Uradni list RS, št. 9/10) in Resolucija o nacionalnem programu razvoja pomorstva Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 87/10), sprejeti po Resoluciji o prometni politiki, z njo nista bili sistematično usklajeni in pokrivata le svoji ožji področji. Dokaj nedorečena in pomanjkljiva pa je tudi njuna operativnost. Posledično razvoj poteka predvsem na podlagi delnih in ozkih rešitev ter brez znotraj-sektorske in med-sektorsko usklajene vizije. Med predstavljenimi dolgoročnimi razvojnimi dokumenti sta bila le nacionalna programa s področja avtocest in železnic zadovoljivo operativna, s finančno in terminsko konkretno določeno realizacijo, ki prav tako nista obravnavala slovenskega prometnega sistema kot celote, ampak le svoji ožji področji. Vsi ti dokumenti so bili sprejeti že pred leti, tako da glede na današnje razmere in potrebe v celoti ne ponujajo več ustreznih odgovorov in rešitev.

Sprejeta Strategija razvoja prometa v RS (v nadaljevanju Strategija), ki jo je sprejela Vlada RS na seji 29. julija 2015 (sklep št. 37000-3/2015/8), prvič celovito obravnava prometni sistem. S pripravo in sprejetjem Strategije je bila tako presežena dosedanja praksa parcialnega reševanja posameznih podsistemov prometa. Še več, poleg infrastrukture je tokrat na strateški ravni zajeto tudi celovito delovanje prometnega sistema. Na podlagi podrobnih analiz infrastrukture in delovanja sistema ter identificiranih dejanskih problemov je v Strategiji predvidenih 108 ukrepov.

Analize obsega infrastrukture glede na število prebivalcev in glede na bruto domači proizvod kažejo, da je prometno-infrastrukturni sistem v Sloveniji zelo solidno, na ravni EU deloma celo nadpovprečno razvit in razvejan. To še posebej velja za avtoceste. Po drugi strani pa analize OECD (Glej opombo 1 ) kažejo, da primerljivo in bolj prometno razvite države od Slovenije bistveno več proračunskih sredstev namenjajo ohranjanju in investicijskemu vzdrževanju obstoječe infrastrukture (rekonstrukcije vozišč in objektov, izgradnja obvoznih cest …). Na tem področju Slovenija izrazito zaostaja. Za ohranitev kakovostne prometne infrastrukture je zato ključno, da z dolgoročnimi dokumenti strukturno preusmerimo zadosten del sredstev v njeno ohranjanje in investicijsko vzdrževanje. Ukrepi za povečanje prometne varnosti, dostopnosti, prepustnosti ipd., ki so v prometno razvitejših državah, po katerih se zgledujemo praksa, namreč omogočajo, da se obstoječa infrastruktura, z ustreznim vzdrževanjem, postopno izboljšuje. Podobno velja tudi za prometne storitve v javnem prometu. Tak pristop bo izrazito povečal učinkovitost slovenskega prometno-infrastrukturnega sistema.

Resolucija o nacionalnem programu razvoja prometa v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: Nacionalni program) je dokument, ki predstavlja prehod med splošnimi ukrepi iz Strategije na konkretne aktivnosti v pripravi in izvedbi. Pri njihovi opredelitvi so bili določeni roki in nosilci posameznih aktivnosti, katerim so bili dodeljeni tudi okvirni stroški, vendar so bile vrednosti za večino aktivnosti ocenjene. Te se bodo s pripravo posamezne študijske in projektne dokumentacije podrobneje konkretizirale. Zato je letna višina potrebnih sredstev za realizacijo aktivnosti v Nacionalnem programu določena le po področjih, medtem ko so same aktivnosti, roki za njihovo izvedbo in nosilci navedeni v prilogi, ki je sestavni del tega Nacionalnega programa. Dinamika navedenih aktivnosti pa bo tudi sicer odvisna od višine proračunskih sredstev, dodeljenih za te namene, vendar, če se bo gibala v okvirih, ki so navedeni v tabelah v nadaljevanju, bo lahko spoštovana tudi dinamika aktivnosti, navedena v prilogi Nacionalnega programa. V vsakem primeru pa bo potrebno vzpostaviti mehanizme za njegovo sprotno spremljanje in dopolnjevanje. Za namen podrobnejšega načrtovanja izvajanja aktivnosti v dokumentu predlagamo, da Vlada RS vsako leto sprejme 6-letni operativni načrt vlaganj v promet oziroma prometno infrastrukturo, ki bo določal konkretne aktivnosti (projekte) na podlagi strokovnih prioritet, stroške za njihovo realizacijo in natančne roke izvedbe.

Že sama Strategija je poudarila, da je potrebno pri pripravi konkretnih projektov v okviru aktivnosti slediti predvsem načelu prometne in stroškovne učinkovitosti. To pomeni, da je najprej potrebno poiskati in izčrpati ustrezne možnosti nadgradenj in posodobitev obstoječe infrastrukture. Novogradnje pa načrtovati le takrat, ko samo z nadgradnjami in posodobitvami obstoječe infrastrukture ni več mogoče zagotavljati primernega nivoja prometnih uslug. Potrjevanje posameznih projektov mora biti ustrezno podprto z analizami stroškov in koristi oziroma metodami stroškovne učinkovitosti, ob tem pa je potrebno ustrezno upoštevati cilj izboljšanja mobilnosti in dostopnosti prebivalcev v RS.

Pomemben segment razvoja prometnega sistema predstavlja vzpostavitev ustreznega sistema gospodarjenja z obstoječim premoženjem in infrastrukturo. Razvoj dejavnosti javnega potniškega prometa mora ravno tako temeljiti na optimizaciji stroškov in koristi, predvsem s ciljem, da sistem postopno postaja samovzdržen.

Nacionalni program je sam po sebi ambiciozno naravnan, v povprečju za investicije, vzdrževanje in delovanje sistema (nadomestila, kompenzacije), predvideva dokaj enakomerno vlaganje v daljšem časovnem obdobju v višini med 600 in 700 mio EUR letno (Glej opombo 2 ). Tak konstanten vložek omogoča hitrejše doseganje ciljev prometnega sistema, predvsem pa doseganja ciljev strategije: izboljšati mobilnost in dostopnost, izboljšati oskrbo gospodarstva, izboljšati prometno varnost in varovanje, zmanjšati porabo energije v prometu, zmanjšati stroške uporabnikov in upravljavcev, zmanjšati okoljske obremenitve.

Dodatno je za daljše časovno obdobje predviden vložek zasebnih investitorjev (npr. koncesionarjev) v povprečju okvirno 300 mio EUR na leto.

Konstantna in stabilna vlaganja v infrastrukturo imajo pozitivne učinke na gospodarstvo in rast BDP-ja. Seveda pa cilj razvoja prometa v Republiki Sloveniji niso investicije same po sebi, temveč investicije v prometno infrastrukturo, ki uporabnikom (ljudem in gospodarskim subjektom) zagotovijo predvsem neposredne učinke oziroma neposredne koristi. Zato je dokument strateško naravnan tako, da v vseh fazah izvajanja aktivnosti – vse do priprave končnega projekta – predvideva uporabo metod ekonomskega vrednotenja kot nujne podlage za odločanje. Če želimo zagotoviti kar najbolj pozitivne učinke razvoja prometa na gospodarski in družben razvoj Slovenije, je potrebno zagotoviti uravnotežen in racionalen obseg vlaganj v razvoj prometne infrastrukture, da bo zagotovljena predvsem njena dobra izkoriščenost in funkcionalnost. Pri tem je potrebno zagotavljati ustrezno transportno sposobnost in primeren nivo prometnih uslug (ni ozkih grl, ustrezen čas potovanja).

Osnovna usmeritev Strategije in na njej utemeljenega Nacionalnega programa prioritetno temelji na povečanju učinkovitosti in optimizaciji ter prilagajanju prometnega sistema srednje in dolgoročnim prometnim potrebam ljudi in gospodarskih subjektov na optimalen oziroma trajnosten način (kako lahko čim bolj učinkovito rešimo probleme) in ne na novih velikih investicijskih projektih (kaj lahko še zgradimo). To pa nikakor ne pomeni, da zastavljeni pristop ne daje možnosti za velike razvojne projekte. Nasprotno, možnosti so, ampak morajo biti prometne potrebe jasno evidentirane in učinki (tudi ekonomski) ustrezno utemeljeni. Za dosego zastavljenih ciljev je zato v okviru tekočega spremljanja izvajanja načrtovanih aktivnosti predvidena sprotna in kontinuirana selekcija med alternativami rešitvami in variantami. Spremljanje izvajanja Nacionalnega programa in 6-letnega operativnega načrta je zato nujen pogoj, da ohranimo ta dokument v vsakem trenutku aktualen, pripravo in izvedbo projektov pa na njegovi podlagi učinkovito usmerjamo k zastavljenim šestim temeljnim ciljem Strategije.

OECD, ki spremlja vlaganja posameznih držav v infrastrukturo na agregatni ravni, ugotavlja, da razvite države bistveno večji delež javnih sredstev namenjajo za upravljanje in vzdrževanje kot pa za novogradnje. Z Nacionalnim programom moramo srednjeročno in dolgoročno zagotoviti ustrezno obravnavo obstoječih sistemov ter zagotoviti pogoje za učinkovito upravljanje, nadgradnje, rekonstrukcije in vzdrževanje.

Poročilo Svetovnega gospodarskega foruma z naslovom »Strategic Infrastructure Steps to Operate and Maintain Infrastructure Efficiently and Effectively« (World Economic Forum, april 2014) kot ključno komponento učinkovitosti celotne družbe izpostavlja ravno upravljanje in vzdrževanje obstoječega premoženja, vključno s potrebnimi posodobitvami in nadgradnjami. Poročilo tudi ugotavlja, da so viri (finančni in človeški) vse preveč usmerjeni v novogradnje, namesto da bi ob zaostrenih javno finančnih pogojih več pozornosti usmerili v nadgradnje in optimizacije ter posodobitve obstoječe infrastrukture in prometnega sistema.

Še posebej pa je problematično, če prevelika koncentracija virov za pridobivanje novega premoženja oziroma nove infrastrukture onemogoča oziroma izriva razvoj in optimizacijo obstoječe infrastrukture in delovanje obstoječega prometnega sistema. Predvsem pa omenjeno poročilo izpostavlja naslednje:

1.

potrebno je povečati učinkovitost, tudi z upravljanjem prometa v prometnih konicah, učinkovito upravljati s povpraševanjem in potrebna je višja kakovost storitev za uporabnike;

2.

zniževati je potrebno skupne stroške sistema z vse bolj učinkovitim upravljanjem in vzdrževanjem, vključno z upoštevanjem eksternih stroškov;

3.

povečevati (ohranjati) je potrebno vrednost premoženja, pri čemer je potrebno zagotoviti ustrezne nadgradnje in rekonstrukcije pravočasno, prioritete pa določiti na osnovi analize stroškov in koristi v celotni življenjski dobi.

Ustrezne modele gospodarjenja z obstoječim premoženjem je možno razviti, če se za te dele nameni zadostna finančna sredstva in človeške vire. To pomeni postopno prilagajanje in reformiranje ustaljenih vzorcev delovanja, tudi javne uprave in ostalih deležnikov v celotnem prometnem sistemu.

Iz analiz opravljenih pri pripravi Strategije razvoja prometa izhajajo tudi ugotovitve, da je bil v preteklih dvajsetih letih predvsem poudarek na izgradnji nove cestne infrastrukture, predvsem večpasovnih cest. Tako DARS upravlja skupno 746 kilometrov štiripasovnih cest. Po drugi strani pa Direkcija RS za infrastrukturo (DRSI) upravlja 5.936 kilometrov cest, lokalne skupnosti pa še dodatno 32.224 kilometrov, večinoma preslabo vzdrževanih cest.

Tabela 1–1: Dolžina cestnega omrežja v RS

Kategorija ceste	Dolžina v km	Upravljavec
Avtoceste in hitre ceste	746	DARS d.d.
Glavne ceste	819	DRSI
Regionalne ceste	5.117	DRSI
Lokalne ceste	13.598	Lokalne skupnosti
Javne poti	18.626	Lokalne skupnosti
Skupaj vse ceste	38.906
Skupaj DRSI	5.936
Skupaj DARS	746
Skupaj Lokalne skupnosti	32.224

Vir: http://www.di.gov.si/ z dne 25. 11. 2015

V okviru gospodarjenja z vozišči se stanje vozišč na državnem cestnem omrežju redno spremlja in ocenjuje. Analize v Strategiji so pokazale, da se stanje vozišč poslabšuje, tako je med državnimi cestami praktično kar polovico omrežja v zelo slabem stanju. V letu 2011 je bilo zelo slabih odsekov cca 40 %, v letu 2013 pa se je številka povzpela na cca 50 %. Tudi v letu 2015 je stanje podobno in sicer je cca 50 % vozišč v zelo slabem stanju. Poleg vozišč je potrebno upoštevati tudi ostale dele cestnega telesa, ki jih je potrebno vzdrževati, nadgrajevati, obnavljati in posodabljati. Tu ne gre samo za voziščne konstrukcije, temveč je potrebno pri pripravi in izvedbi projektov zagotoviti celovite rešitve rekonstrukcij in obnov, ki bodo:

-

zagotavljale boljšo dostopnost (skrajšanje potovalnih časov z izboljšanjem elementov prečnega in vzdolžnega profila ceste, tudi npr. dodatni – tretji pas za počasna vozila …) in

-

omogočale večjo varnost udeležencem v prometu (ločevanje nemotornega od motornega prometa, fizični ukrepi za zmanjševanje hitrosti pred in v naseljih …).

S Programskim orodjem dTims, ki na podlagi vnesenih podatkov omogoča izračun stroškov in koristi ter izvedbo možnih optimizacij, so bili opravljeni izračuni z različnim obsegom letnih vložkov za obnavljanje voziščnih konstrukcij državnih cest. Pokazali so, da bi samo za del voziščnih konstrukcij na letnem nivoju potrebovali preko 90 mio EUR. S tem bi postopno uspeli zmanjšati delež vozišč v zelo slabem stanju. Vozišče je samo en del celotnega cestnega telesa. Dodatno k temu je potrebno prišteti tudi ukrepe, s katerimi bomo dosegali boljšo dostopnost, večjo stopnjo varnosti itd.

Nacionalni program tako za celoten program rekonstrukcij, obnov in posameznih novogradenj državnega cestnega omrežja, vključno z rednimi vzdrževanimi deli, predvideva letni obseg sredstev:

-

v letu 2016 v višini 172,8 mio EUR

-

v letu 2017 v višini 236,8 mio EUR in

-

v letu 2018 ter naslednja leta 263 mio EUR povprečno letno.

Po opravljenih analizah je bilo na avtocestah in hitrih cestah v RS v letu 2013 v zelo slabem in slabem stanju 244,5 km smernih vozišč, v letu 2015 pa je slabih ali zelo slabih cca 387,3 km vozišč. Po izračunih na osnovi modela propadanja se delež slabih in zelo slabih vozišč povečuje, kar pomeni, da je potrebno povečati vlaganja za ohranjanje in vzdrževanje infrastrukture. Na programu avtocestnega omrežja je za obnove vozišč, rekonstrukcije objektov in ostalih elementov predvideno v letu 2016 57,7 mio EUR, v letu 2017 80,7 mio EUR ter naprej po 91 mio EUR letno. Ta vrednost, ki jo sicer predvideva DARS d.d. ni direktno del javnih sredstev. Vrednost pa omogoča, da se postopno izboljša stanje vozišč, stanje obcestnega telesa ter tudi objektov.

Dodatno pa bo potrebno zagotoviti sredstva za izvedbo nekaterih novogradenj, ki so predstavljene v okviru potrebnih aktivnosti: npr. odsek AC Draženci–Gruškovje, drugo cev predora Karavanke, dodatne priključke, širitve obstoječe AC, nekatere odseke tretje razvoje osi itd.

Železnice predstavljajo pomemben segment prometnega sistema, tako za prevoz tovora kot za izvajanje javnega potniškega prometa. Skupna dolžina glavnih prog znaša 575,6 km, regionalnih prog pa 633 km. V Uredbi EU 1315/2013 (v nadaljevanju TEN-T uredba) je definirano jedrno vseevropsko prometno omrežje (v nadaljevanju TEN-T omrežje). Čez Slovenijo potekata dva koridorja jedrnega omrežja, in sicer Baltsko-jadranski in Sredozemski koridor. Na Baltsko-jadranskem koridorju leži 337 km, na Sredozemskem pa 462 km glavnih prog. Ker se koridorja ne pokrijeta v celoti, je skupaj na jedrnem omrežju v Sloveniji 496 km prog.

Tabela 1–2: Dolžina železniškega omrežja v RS

Železnice	Dolžina v km
Nacionalna kategorija proge – glavne proge	575,6
Nacionalna kategorija proge – regionalne proge	633,4
Skupaj vseh prog	1.209,0
Dejanska dolžina enotirnih prog (km)	878,7
Dejanska dolžina dvotirnih prog (km)	330,3
Dolžina prevoznih tirov	1.539,4
Dejanska dolžina elektrificiranih prog (km) (enotirna proga)	170,1
Dejanska dolžina elektrificiranih prog (km) (dvotirna proga)	330,3

Vir: http://www.di.gov.si/ z dne 25. 11. 2015

TEN-T uredba določa pogoje za jedrne železniške proge, ki morajo na TEN-T omrežju do leta 2030 izpolnjevati naslednje standarde:

-

elektrifikacija,

-

medtirna širina 1.435 m,

-

osna obremenitev vsaj 22,5 ton,

-

hitrost 100 km/h,

-

možnost vožnje vlakov, dolžine 740 metrov in

-

ERTMS.

Proge jedrnega omrežja v RS v celoti izpolnjujejo standarde za medtirno širino, v celoti so elektrificirane (v letu 2015 je bil zaključen projekt Pragersko–Hodoš), pretežno je že izveden sistem ERTMS, razen na odsekih Zidani Most–Dobova, Pragersko–Šentilj in Ljubljana–Jesenice. Slednji je od letališča Jožeta Pučnika Ljubljana dalje, v smeri proti Jesenicam in Avstriji, v celovitem TEN-T omrežju.

Največje odstopanje pri doseganju zahtev TEN-T uredbe beležimo pri standardih za hitrost in osno obremenitev. Analiza železniškega omrežja kaže, da samo 19,3 % omrežja oziroma 95,7 km prog jedrnega omrežja, že izpolnjuje standarde predpisane z Uredbo 1351/2013. Za preostali del omrežja pa so predvidene aktivnosti, ki vključujejo pripravo dokumentacije za ustrezno nadgradnjo prog. Skladno z določili uredbe je potrebno projekte utemeljiti z vidika stroškov in koristi (analiza CBA), sama uredba pa dopušča tudi odstopanja oziroma izjeme.

Poleg izpolnitve TEN-T standardov, z utemeljenimi izjemami, je v železniškem sistemu nujno potrebno pripraviti tiste projekte nadgradenj glavnih in regionalnih prog, s katerimi bomo dosegli ustreznejše zmogljivosti posameznih prog, ki bodo železnici omogočile prevzem hrbtenične vloge tudi v javnem potniškem prometu in predvsem povečale njeno vlogo v tranzitnem tovornem prometu.

Regionalne proge pomenijo zelo pomemben segment razvoja prometnega sistema v Republiki Sloveniji. V preteklih letih so bila intenzivna vlaganja predvsem na jedrnem prometnem omrežju. Treba je pospešiti vlaganja v razvoj regionalnih prog. Te so skupaj z jedrnim omrežjem zelo pomembne za zagotavljanje trajnostnih ciljev Republike Slovenije. Zmanjševanje vplivov na okolje zaradi prometa lahko dosežemo z ustreznim omrežjem regionalnih železniških prog. Te je v večini primerov treba pospešeno nadgraditi. Predvsem je treba zagotoviti ustrezno prepustno zmogljivost prog, posodobiti postaje in postajališča ter te točke povezati z drugimi načini prevoza (bus, kolesarske povezave, sistemi P+R in peš dostopi). Ključni cilj je zagotoviti take nadgradnje omrežja, da bo železnica tam, kjer je že vzpostavljena, zagotavljala tako imenovano hrbtenično prometno omrežje. Manjši del nadgradenj je možno zagotoviti v okviru izvajanja vzdrževanih del v javno korist, za večji del projektov pa je treba zagotoviti tudi ustrezne podlage s prostorskimi izvedbenimi akti. Ker so cilji, ki izhajajo iz Nacionalnega energetsko podnebnega načrta in predloga dolgoročne podnebne strategije Republike Slovenije do leta 2050, pomembna prednostna naloga Republike Slovenije, je treba nujne ukrepe na javni železniški infrastrukturi prednostno umestiti v prostor in za take ukrepe prednostno zagotoviti pogoje za začetek izvajanja investicij. Doseganje »zelenih« ciljev s širokim naborom skladov EU neposredno podpira EU, kar je pomemben razlog, da se ti projekti načrtujejo prednostno.

Tudi ostali načini prometa bodo do leta 2030 morali zagotoviti TEN-T standarde, ki se zahtevajo za jedrna omrežja in v tem okviru je pomembna predvsem zagotovitev infrastrukture za alternativna goriva, po drugi strani pa je potrebno zagotoviti tudi spodbude za njihovo uporabo.

Strategija in posledično Nacionalni program opredeljujeta tudi sklop ukrepov in aktivnosti na področju trajnostne mobilnosti (parkiraj in se pelji, enotna vozovnica, usklajen vozni red, kakovost storitev …).

Posebna pozornost je namenjena tudi hitrejšemu razvoju in širitvi pristanišča v Kopru kot najpomembnejšemu izvoru tovora za prometno omrežje Slovenije in Srednje Evrope. Enaka skrb za hitrejši in boljši razvoj je posvečena tudi slovenskim letališčem, s poudarkom na razvoju letališča Jožeta Pučnika Ljubljana, njihov dejanski razvoj pa je v veliki meri odvisen od koncesijskih pogodb oziroma vlaganj njihovih lastnikov. Republika Slovenija bo spodbujala njihov razvoj skladno s svojimi pristojnostmi.

Vsi omenjeni cilji, prioritete, ukrepi in aktivnosti bodo lahko uresničeni s sprejemom Nacionalnega programa razvoja prometa v RS, ki predstavlja izvedbeni dokument Strategije razvoja prometa v RS.

2. PRAVNA PODLAGA ZA IZDELAVO RESOLUCIJE O NACIONALNEM PROGRAMU RAZVOJA PROMETA V REPUBLIKI SLOVENIJI

Vlada Republike Slovenije je 29. 7. 2015 sprejela sklep št. 37000-3/2015/8, s katerim je sprejela Strategijo razvoja prometa v RS (v nadaljevanju Strategija) in obenem Ministrstvu za infrastrukturo RS (v nadaljevanju MzI) naložila pripravo Operativnega načrta za izvajanje Strategije (v nadaljevanju Operativni načrt), in sicer najkasneje v roku enega leta od sprejema Strategije na Vladi RS.

Operativni načrt bo sestavljen iz konkretnih projektov za izvedbo Strategije, ki bodo deloma ali v celoti sovpadali s projekti, ki so načrtovani v veljavnih nacionalnih programih, sprejetih v Državnem zboru RS. Na podlagi tega dejstva je potrebno v Državnem zboru RS, še pred sprejemom Operativnega načrta na Vladi RS, sprejeti Nacionalni program razvoja prometa, s katerim bodo nadomeščeni sedaj veljavni posamezni nacionalni programi v delih, ki jih zajema ta Nacionalni program.

Pravno podlago za sprejem nacionalnih programov s področja prometa predpisujejo naslednja zakonska določila:

-

42. člen Zakona o cestah (Uradni list RS, št. 109/10, 48/12, 36/14 – odl. US in 46/15) določa:

(1)

Cilji in naloge strategije razvoja in vzdrževanja državnih cest se podrobneje določijo v nacionalnem programu razvoja in vzdrževanja državnih cest.

(2)

Z nacionalnim programom se določijo vrstni red prednostnih nalog vzdrževanja in razvoja državnih cest, viri sredstev za njihovo uresničitev ter dinamika in obseg uresničitve posameznih razvojnih nalog za obdobje najmanj štirih let. Določitev prednostnih nalog mora temeljiti na objektivnih prometnih, tehničnih, ekonomskih in okoljskih merilih.

(3)

Nacionalni program pripravi ministrstvo, pristojno za promet, sprejme pa ga Državni zbor Republike Slovenije na predlog Vlade.

-

13. člen Zakona o železniškem prometu (Uradni list RS, št. 99/15 – uradno prečiščeno besedilo) določa:

(1)

Cilji in naloge strategije razvoja javne železniške infrastrukture in vzdrževanja javne železniške infrastrukture se po posvetovanju z zainteresiranimi stranmi natančneje določijo v strategiji razvoja javne železniške infrastrukture, samostojno ali v okviru razvoja celotnega področja prometa (v nadaljnjem besedilu: strategija razvoja), ki jo sprejme Vlada Republike Slovenije za obdobje najmanj petih let in se objavi na spletni strani.

(2)

S strategijo razvoja se v zvezi z investicijami v javno železniško infrastrukturo in vzdrževanjem javne železniške infrastrukture podrobneje določijo vrstni red prednostnih nalog investicij v javno železniško infrastrukturo in vzdrževanja javne železniške infrastrukture, viri sredstev za njihovo uresničitev ter dinamika in obseg uresničevanja posameznih nalog v načrtovalnem obdobju. Določitev prednostnih nalog mora temeljiti na prometno-političnih in razvojnih ciljih ob upoštevanju objektivnih prometnih, tehničnih, ekonomsko-finančnih in okolje-varstvenih merilih.

(3)

Na podlagi strategije razvoja na predlog upravljavca ministrstvo sprejme letni načrt obnov in vzdrževanja javne železniške infrastrukture za koledarsko leto.

(4)

Letni načrt investicij javne železniške infrastrukture na predlog gospodarske družbe iz prvega odstavka 13.a člena tega zakona sprejme ministrstvo.

(5)

Inženiring v javno železniško infrastrukturo, potreben za izvajanje strategije razvoja javne železniške infrastrukture, obsega zlasti:

-

pripravo, organiziranje in koordinacijo investicij v vseh fazah investicijskega procesa;

-

organiziranje in izvajanje revizij projektne dokumentacije.«.

Strategija razvoja prometa ne izpolnjuje vseh vsebinskih zahtev, ki jih navaja Zakon o železniškem prometu v 13. členu. Zato je tudi s tega vidika nujna priprava podrobnejšega programa izvajanja aktivnosti na tem področju.

-

33. člen Pomorskega zakonika (Uradni list RS, št. 120/06 – uradno prečiščeno besedilo, 88/10, 59/11 in 33/16) določa:

»Usmeritve za trajnostni razvoj pomorstva in zagotavljanje varnosti pomorskega prometa se določijo z nacionalnim programom razvoja pomorstva Republike Slovenije, ki ga na predlog Vlade RS sprejme Državni zbor Republike Slovenije (in strategijo razvoja prometa Republike Slovenije, ki jo sprejme Vlada)«.

Nacionalni program razvoja prometa vključuje tudi vsebine, ki se poleg razvoja mednarodnega pristanišča v Kopru, nanašajo tudi na ukrepe za razvoj prometa po celinskih vodah in na druge razvojne projekte s področja vodnega prometa.

-

Zakon o letalstvu (Uradni list RS, št. 81/10 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju: ZLet) v 6. členu določa:

da se usmeritve za trajnostni razvoj civilnega letalstva in zagotavljanje varnosti zračnega prometa določijo z nacionalnim programom razvoja civilnega letalstva Republike Slovenije, ki ga na predlog Vlade Republike Slovenije sprejme Državni zbor Republike Slovenije.

ZLet v drugem odstavku 6. člena še določa, da se kot izvedbene programe za posamezna letališča izdelajo usklajeni programi razvoja letališč, tako da se zagotovi sistem letališč v skladu z namenom iz 86. člena tega zakona in ob upoštevanju javnega interesa kot tudi razvojnih potreb obratovalcev in uporabnikov letališč ter navigacijskih služb zračnega prometa.

Skladno z zahtevo iz prvega odstavka 6. člena ZLet je Državni zbor sprejel Resolucijo o nacionalnem programu razvoja civilnega letalstva Republike Slovenije do leta 2020 (Uradni list RS, št. 9/10), Vlada RS pa je s Sklepom o opredelitvi sistema javnih letališč (Uradni list RS, št. 78/06) jasno določila sistem javnih letališč.

Poleg omenjenih zakonskih določil tudi računsko sodišče v Revizijskem poročilu »Modernizacija cestne in železniške infrastrukture na 3.a razvojni osi, št. 320-1/2013/90 z dne 14. julija 2015«, vidi glavni razlog za neučinkovitost v dejstvu, da Republika Slovenija nima nacionalnega programa za področje državnih cest in prav tako ne posodobljenega nacionalnega programa razvoja javne železniške infrastrukture.

3. IZHODIŠČA ZA PRIPRAVO

Konceptualno strateška podlaga za Nacionalni program je Strategija, ki analitično in pozitivno kritično obravnava dosedanji parcialni koncept razvoja prometa v RS, ki je potekal predvsem v smeri izgradnje avtocest ter hitrih cest in s tem povezanega prometa. Poleg tega pa analizira tudi domačo in evropsko zakonodajo na tem področju ter politične usmeritve RS in EU.

V svojih zaključkih se je Strategija osredotočila na opredelitev vseh ukrepov, ki so potrebni za nadaljnji, z dejanskimi prometnimi potrebami in razvojnimi cilji bolj skladen razvoj prometnega področja v RS, brez izpostavljanja finančnega vidika, nosilcev in časovnega horizonta. Tak pristop je bil nujen, da so lahko v Strategiji prvič zajeta vsa področja prometa, ki so tudi celovito in medsebojno skladno obravnavana, vendar na splošni ravni identifikacije potreb in ciljev, brez finančnih in drugih omejitev. Poleg tega je bil takšen pristop zaželen tudi s strani EU inštitucij za zagotovitev predhodnih pogojenosti za črpanje EU sredstev evropske kohezijske politike v finančni perspektivi 2014–2020.

Za učinkovito implementacijo Strategije je zato pripravljen Nacionalni program. Ta dokument služi za izvajanje sprejete Strategije, s prednostnim vrstnim redom izvedbe aktivnosti za realizacijo ukrepov. Dokument določa nosilce aktivnosti ter opredeljuje potrebne finančne vire in določa časovni okvir za izvedbo aktivnosti. Za konkretnejšo izvedbo posameznih ukrepov pa se predvideva tudi sprejem 6-letnega operativnega načrta za izvajanje Nacionalnega programa na nivoju Vlade RS.

Za Strategijo je bila izvedena tudi celovita presoja vplivov na okolje, vključno s presojo morebitnih čezmejnih vplivov na sosednje države. Tudi Nacionalni program v celoti sledi zaključkom in priporočilom okoljskega poročila za obstoječo in novo infrastrukturo, vključno s preprečevanjem izgube biotske raznovrstnosti in ekosistemskih storitev. Zaključki okoljskega poročila bodo spoštovani tudi pri pripravi oziroma izvajanju konkretnejših aktivnosti oziroma projektov za izvedbo ukrepov iz Strategije.

4. NAMEN PRIPRAVE NACIONALNEGA PROGRAMA IN KLJUČNE USMERITVE

Temeljni namen priprave Nacionalnega programa je:

-

na podlagi ukrepov iz Strategije določiti konkretnejše aktivnosti za celovit razvoj prometa in prometne infrastrukture ter njihove nosilce,

-

izvedbo konkretnih aktivnosti pregledno časovno opredeliti v odvisnosti od zagotovitve rednega in enakomernega financiranja.

4.1 Temeljna izhodišča Strategije razvoja prometa v RS, na katerih temelji Nacionalni program

Nacionalni program v prvi vrsti sledi viziji ter splošnim in posebnim ciljem, ki so določeni v Strategiji. S splošnimi cilji se preverjajo rezultati (učinki) izvajanja ukrepov na področju prometa, medtem ko s posebnimi cilji določamo, kaj je potrebno narediti, da bodo odpravljene ugotovljene težave in doseženi želeni rezultati – učinki.

Vizija prometne politike je tako opredeljena kot zagotavljanje trajnostne mobilnosti prebivalstva in oskrbe gospodarstva z naslednjimi cilji:

-

izboljšati mobilnost in dostopnost,

-

izboljšati oskrbo gospodarstva,

-

izboljšati prometno varnost in varovanje,

-

zmanjšati porabo energije,

-

zmanjšati stroške uporabnikov in upravljavcev ter

-

zmanjšati okoljske obremenitve.

Posebni cilji podrobneje določajo, kaj je treba storiti, da bodo odpravljene ugotovljene težave. Za vsakega izmed njih so nadrobneje določeni vidiki in/ali prometno-gravitacijska območja, na katerih je treba rešiti težave, in sicer:

-

Posebni cilj št. 1: izboljšanje prometnih povezav in uskladitev s sosednjimi državami

-

Podcilj 1a: odprava zastojev na meji

-

Podcilj 1b: izboljšanje dostopnosti mednarodnega potniškega prometa (vključno s tranzitnim prometom)

-

Podcilj 1c: izboljšanje dostopnosti mednarodnega tovornega prometa (vključno s tranzitnim prometom)

-

Posebni cilj št. 2: izboljšanje državne in regionalne povezanosti znotraj Slovenije

-

Podcilj 2a: severovzhodna Slovenija

-

Podcilj 2b: jugovzhodna Slovenija

-

Podcilj 2c: severozahodna Slovenija

-

Podcilj 2d: Goriška

-

Podcilj 2e: Koroška

-

Podcilj 2f: Primorska

-

Podcilj 2g: osrednjeslovenska regija

-

Podcilj 2h: dostopnost znotraj regij (do regionalnih središč)

-

Posebni cilj št. 3: izboljšanje dostopnosti potnikov do glavnih mestnih aglomeracij in znotraj njih

-

Podcilj 3a: Ljubljana

-

Podcilj 3b: Maribor

-

Podcilj 3c: Koper

-

Posebni cilj št. 4: izboljšanje organizacijske in operativne sestave prometnega sistema za zagotovitev njegove učinkovitosti in trajnosti

-

Podcilj 4a: prilagoditev zakonodaje, pravil in standardov evropskim zahtevam in najboljša praksa

-

Podcilj 4b: izboljšanje organizacijske sestave sistema in sodelovanje med ustreznimi deležniki

-

Podcilj 4c: izboljšanje operativne sestave sistema

-

Podcilj 4d: izboljšanje varnosti prometnega sistema

-

Podcilj 4e: zmanjševanje/ublažitev vplivov na okolje

-

Podcilj 4f: izboljšanje energetske učinkovitosti

-

Podcilj 4g: finančna vzdržnost prometnega sistema

Ključne usmeritve za pripravo Nacionalnega programa so rezultati strokovnih analiz (prometnih, funkcionalnih, okoljskih in socialnih ter ostalih), ki so bile izdelane v okviru procesa priprave Strategije. Njena strateška določila v največji meri temeljijo na posebnem analitičnem instrumentu tako imenovanem nacionalnem prometnem modelu, ki upošteva sedanjo in prihodnjo ponudbo prometnih omrežij (prepustnost, dostopnost) in sedanje ter pričakovano prihodnje prometno povpraševanje (socio-ekonomski podatki). Nacionalni prometni model so eksperti Evropske komisije ocenili kot zelo kvaliteten in referenčen tudi za druge države članice EU, ki pripravljajo lastne strateške dokumente na področju razvoja prometnih sistemov.

Z nacionalnim prometnim modelom so bile poleg aktualnih glavnih težav ugotovljene tudi težave, do katerih bi prišlo v prihodnje, če bi ohranili sedanjo prometno ureditev, upoštevaje, da bi obstoječo prometno infrastrukturo samo vzdrževali in dokončali obstoječe investicije, in sicer:

-

izbira prometnega sredstva potniškega prometa se ne bi spontano spremenila v smeri krepitve vloge javnega prometa, temveč bi ostala nespremenjena, izbira prometnega sredstva blagovnega prometa bi se spremenila v korist cestnega tovornega prometa in ne obratno,

-

skoraj celotno železniško TEN-T omrežje brez dodatnih vlaganj ne bi zagotavljalo potrebne prepustne zmogljivosti in sprejemljive udobnosti potnikov niti minimalnih TEN-T standardov,

-

kljub uveljavitvi trajnostne prometne politike bi na pomembnem delu slovenskega cestnega omrežja prišlo do prekoračitev prepustnosti, zastojev in ozkih grl, še posebej izrazito na ljubljanskem avtocestnem obroču in njegovih priključnih avtocestnih krakih,

-

parkirišča za tovornjake ob avtocestnem sistemu že sedaj predstavljajo ozka grla, ki se bodo v prihodnje ob nespremenjenem stanju še zaostrila,

-

sedanji javni promet ni konkurenčen osebnemu avtomobilu in njegova konkurenčnost se še slabša,

-

za kolesarski promet ne obstajajo niti celoviti (državni, regionalni) niti podrobni (občinski) načrti njegove ureditve; posledično sistem kolesarskih poti ni dograjen in funkcionalno logično sklenjen, zaradi česar je manj razvit in ni v funkciji javnega potniškega prometa oziroma ne omogoča zadostnega razvoja kolesarjenja za dnevne migracije,

-

hitrejši razvoj pristanišča Koper omejujejo neustrezne dimenzije vplovnih kanalov in pomolov, neustrezna pristaniška infrastruktura ter ozka grla slovenskega železniškega omrežja,

-

glavno težavo letališča Jožeta Pučnika Ljubljana predstavljata neustrezna potniški in tovorni terminal in neustrezne hangarske kapacitete,

-

emisija toplogrednih plinov bi se v prihodnje še povečala in ne zmanjšala,

-

prizadetost s čezmernim hrupom je že sedaj velika in bi se v prihodnje še povečala,

-

dostopnost od nekaterih območij do regionalnih središč je nesprejemljivo slaba, tako z osebnim avtomobilom kot z javnim prometom,

-

na cestnem omrežju je veliko število nevarnih mest in zgolj pasivno zavarovalnih nivojskih križanj cest in železnic, kar prispeva k večjemu številu prometnih nesreč.

V Strategiji so bili tako oblikovani ukrepi, ki bi odpravili obstoječe oziroma preprečili pričakovane težave. Skupaj je v Strategiji predvideno 108 ukrepov, ki se ne nanašajo samo na področje fizične prometne infrastrukture, temveč tudi na organiziranost sektorja, vodenje prometa, prometno varnost, vozni park ipd.

Tabela 4–1: Prikaz ukrepov v Strategiji

	Ukrepi na elementih (odsekih) omrežja	Ukrepi na omrežju	Organizacijski (horizontalni) ukrepi	Skupaj
Železniško omrežje	11	4	14	29
Cestno omrežje	22	7	8	37
Mestno (urbano) omrežje	4	7	11	22
Vodni promet	6	3	5	14
Zračni promet	3	2	1	6
Skupaj	46	23	39	108

Podlaga za Nacionalni program so tudi poročila o realizaciji Nacionalnega programa razvoja slovenske železniške infrastrukture (Uradni list RS, št. 13/96), Nacionalnega programa izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 13/96, 41/98 in 50/04), Resolucije o nacionalnem programu razvoja pomorstva Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 87/10) v delih, ki se nanašajo na pristanišče za mednarodni promet v Kopru in ostala pristanišča, izboljšanje pomorske varnosti, ki predvideva izgradnjo nadzornega centra in nadgradnjo VTS opreme ter drugih sistemov za spremljanje pomorskega prometa, vzdrževanje objektov za varnost plovbe, hidrografske meritve slovenskega morja, povečanje administrativnih zmogljivosti in usposobljenosti URSP z vzpostavitvijo novih poslovnih prostorov URSP ter Resolucije o nacionalnem programu razvoja civilnega letalstva Republike Slovenije do leta 2020 (Uradni list RS, št. 9/10) v delih, ki se nanaša na javna letališča za mednarodni promet.

4.2 Poročilo o realizaciji Nacionalnega programa razvoja slovenske železniške infrastrukture (NPRSZI)

Nacionalni program je zajemal obdobje od leta 1994 do dokončanja projektov, ki so sestavni del tega programa. Dinamika potrebnih finančnih sredstev je bila prikazana le do leta 2005, vendar pa so bili dolgoročnejši projekti, kot so hitra proga Trst–Ljubljana–Zagreb s priključki na Koper in Reko, drugi tir Ljubljana–Jesenice in projekti regionalnih prog, predvideni za izvedbo do leta 2015.

Pri posodobitvi in razvoju železniške infrastrukture je program iz leta 1996 predvidel tri temeljne med seboj ločene, vendar funkcionalno povezane sklope, katerih izvedba mora biti usklajena s standardi, opredeljenimi v veljavnih evropskih dokumentih in predpisih UIC (Glej opombo 3 ). Ti temeljni sklopi so:

-

obnova obstoječih prog,

-

dograditev obstoječih prog in

-

gradnja prog za višje in visoke hitrosti.

4.2.1 Obnova obstoječih prog

Obnova obstoječih prog obsega obnavljanje oziroma ohranjanje obratovalne sposobnosti obstoječih prog na čim višji tehnični ravni in s tem zagotavljanje čim večje varnosti, zanesljivosti in racionalnosti obratovanja. Sem spadajo:

-

remont zgornjega ustroja proge,

-

obnova vozne mreže,

-

obnova SV- in TK-naprav,

-

obnova mostov in podpornih ter opornih zidov, gradnja izvennivojskih križanj in

-

manjše rekonstrukcije postaj in prog.

Realizirana so bila naslednja dela:

-

zagotovitev nakladalnega profila UIC – B,

-

obnova telekomunikacijskega sistema in ŽAT central,

-

na Sredozemskem koridorju je uveden sistem ETCS (z vsemi dovoljenji za obratovanje), sistem GSM-R pa je v zaključni fazi uvedbe na celotnem železniškem omrežju,

-

v okviru posojila EBOR/EIB, v obdobju od 1994 do 1997, je bilo realiziranega 148 km remontov prog (vendar še vedno niso obnovljene vse glavne proge, regionalne pa sploh ne), zamenjanih 50 km vozne mreže in obnovljeni nekateri mostovi, podporni ter oporni zidovi in

-

prav tako je ostala nerealizirana ideja, da se bodo remontna in druga dela na odsekih prog, ki se ujemajo z bodočimi progami za višje oziroma visoke hitrosti, opravljala že v skladu s tehničnimi standardi, ki veljajo za to hitrostno raven.

Delno realizirana so bila naslednja dela:

-

povečanje progovne hitrosti v okvirih obstoječe osi proge,

-

odprava ozkih grl (izvennivojska križanja, predori),

-

zagotovitev dopustne osne obremenitve 22,5 t na vseh glavnih progah in

-

zagotavljanje varnosti, zanesljivosti in racionalnosti obratovanja.

4.2.2 Dograditev obstoječih prog, gradnja novih prog in vozlišč

Sem uvrščamo naslednje projekte, ki so bili realizirani:

-

gradnja nove proge za povezavo Slovenije z Madžarsko (25 km),

-

gradnja sodobnejših sistemov telekomunikacijskih naprav, ki obenem omogočajo tudi ustrezno in nemoteno povezavo z Evropo,

-

posodobitev ranžirne postaje Zalog in

-

dograditev SV naprav z vgradnjo elektronskih SV naprav na odsekih, Divača–Koper, Ljubljana–Sežana in Pragersko–Murska Sobota.

Projekti, ki so bili delno realizirani:

-

gradnja izvennivojskih križanj ceste z železnico in izvennivojskih dostopov na perone,

Resolucija o nacionalnem programu razvoja prometa v Republiki Sloveniji za obdobje do leta 2030 (ReNPRP30)

Časovnica