Odločba o ugotovitvi, da prvi odstavek 2. člena, kolikor določa, da se mora volilna kampanja končati najkasneje 24 ur pred dnem glasovanja, in 32. člen Zakona o volilni in referendumski kampanji nista v neskladju z Ustavo

1794. Odločba o ugotovitvi, da prvi odstavek 2. člena, kolikor določa, da se mora volilna kampanja končati najkasneje 24 ur pred dnem glasovanja, in 32. člen Zakona o volilni in referendumski kampanji nista v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-260/19-21

Datum: 5. 5. 2022

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo Okrajnega sodišča v Mariboru, na seji 5. maja 2022

Prvi odstavek 2. člena, kolikor določa, da se mora volilna kampanja končati najkasneje 24 ur pred dnem glasovanja, in 32. člen Zakona o volilni in referendumski kampanji (Uradni list RS, št. 41/07, 11/11 in 98/13) nista v neskladju z Ustavo.

Predlagatelj izpodbija prvi odstavek 2. člena Zakona o volilni in referendumski kampanji (v nadaljevanju ZVRK), kolikor določa, da se mora volilna kampanja končati najkasneje 24 ur pred dnem glasovanja, in 32. člen ZVRK. Predlagatelj navaja, da je z jezikovno razlago 1. do 3. člena ZVRK mogoče priti do zaključka, da lahko volilno kampanjo v smislu določb ZVRK organizira in je za njeno zakonitost odgovorna le oseba, ki je imenovana za organizatorja volilne kampanje. Vendar pa naj bi iz 32. člena ZVRK izhajalo, da volilni molk zavezuje vsakogar. Zato so po mnenju predlagatelja tretji do peti odstavek 32. člena ZVRK nerazumljivi in pomenijo kršitev načela pravne države iz 2. člena Ustave. Izpodbijani prvi odstavek 2. člena ZVRK naj bi bil v neskladju z 39. členom Ustave. Predlagatelj meni, da kljub ustavno dopustnemu cilju (zagotavljanje svobodnega oblikovanja in izražanja volje volivcev na volitvah) volilni molk, ki pomeni omejitev oziroma poseg v pravico do svobodnega javnega obveščanja in izražanja, ni primerno sredstvo za dosego namena, ker je v času neposredno pred volitvami volivcem onemogočeno svobodno sprejemanje vesti in mnenj, ki bi bili objavljeni na način, določen v ZVRK. Izpodbijana ureditev naj bi bila neprimerna tudi zato, ker naj bi bilo v času sodobnih komunikacij in množične uporabe mobilnih aplikacij takšno prepoved mogoče obiti na številne načine, zaradi česar naj bi bilo oteženo tudi sankcioniranje morebitnih kršiteljev. Izpodbijana ureditev naj prav tako ne bi bila nujna, saj je po vzoru tujih ureditev (npr. v Nemčiji, Avstriji, Veliki Britaniji) mogoče ustavno dopusten cilj doseči tudi z bistveno manjšimi posegi v pravico do svobode izražanja (npr. z omejitvijo politične propagande v volilnih prostorih oziroma stavbah). Zaradi časovnega trajanja naj izpodbijana ureditev vsaj za osebe iz tretjega do petega odstavka 32. člena ZVRK tudi ne bi bila sorazmerna v ožjem pomenu. Izpodbijana določba naj bi prav tako pomenila nedopusten poseg v pravico do svobodnega sprejemanja vesti in mnenj. Izpodbijana določba naj bi bila tudi v neskladju s pravico do svobode izražanja in obveščanja iz 10. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), ker naj ne bi zasledovala nobenega od ciljev, ki so našteti v drugem odstavku 10. člena EKČP.

Državni zbor v odgovoru na zahtevo navaja, da volilno kampanjo lahko organizirajo le osebe, ki so določene v prvem odstavku 3. člena ZVRK, izvajajo pa jo lahko tudi druge pravne in fizične osebe. Zato izpodbijani prvi odstavek 2. člena ZVRK o volilnem molku zavezuje vse pravne in fizične osebe, ki dejansko izvajajo volilno kampanjo, ne le njenega organizatorja. Drugačna razlaga bi po mnenju Državnega zbora izvotlila namen izpodbijane določbe, ki je (upoštevaje sodbo Vrhovnega sodišča št. IV Ips 31/2016 z dne 25. 8. 2016) v zagotavljanju določenega časa pred dnevom glasovanja, v katerem lahko volivci svobodno in nemoteno oblikujejo svojo pravo voljo brez kakršnihkoli sistematičnih oziroma načrtnih javnih pritiskov, kako naj glasujejo na volitvah. Državni zbor opozarja tudi na stališče Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-l-67/09, Up-316/09 z dne 24. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 28/11, in OdlUS XIX, 19), da bi v primeru, če bi mediji na dan pred glasovanjem ali celo na dan glasovanja objavljali raziskave javnega mnenja, volilni molk v veliki meri izgubil svoj smisel. Da izpodbijani prvi odstavek 2. člena ZVRK ne zavezuje le organizatorja volilne kampanje, naj bi potrjevala tudi jasna kazenska določba 32. člena ZVRK, v skladu s katero so določene sankcije za prekršek za vsakogar, kdor ne konča volilne kampanje v predpisanem roku, razlikuje se le višina predpisanih glob. Glede očitka predlagatelja, da je izpodbijani del prvega odstavka 2. člena ZVRK v neskladju s prvim odstavkom 39. člena Ustave (svoboda izražanja), Državni zbor meni, da institut volilnega molka ne posega prekomerno v pravico do svobode izražanja. Navaja, da ob nespornem ustavno dopustnem cilju volilni molk pomeni nujen poseg v pravico do svobode izražanja, saj omogoča, da ima posamezni volivec vsaj en dan pred glasovanjem in na dan glasovanja čas za premislek brez zunanjih vplivov, t. i. dan za refleksijo. Po mnenju Državnega zbora izpodbijanemu ukrepu prav tako ni mogoče odreči primernosti, saj se z njim doseže zasledovani cilj – en dan pred glasovanjem in na dan glasovanja se na volivca ne sme vplivati in vršiti načrtnega in sistematičnega javnega pritiska o volilnih preferencah. Izpodbijani ukrep naj bi bil tudi sorazmeren v ožjem smislu, saj je čas posega v pravico do svobode izražanja glede na dolžino trajanja volilne kampanje omejen na najmanjšo možno mero in kot tak razumen. Da je zakonski institut ustavnoskladen, naj bi izhajalo tudi iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-l-67/09, Up-316/09 in postopanja Vrhovnega sodišča pri sprejetju sodbe št. IV Ips 31/2016, ki ni vložilo zahteve za oceno ustavnosti izpodbijane določbe ZVRK. Glede očitka predlagatelja o neskladnosti izpodbijanih določb z 10. členom EKČP Državni zbor navaja, da je treba v skladu s stališčem Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v času volitev pravico do svobode izražanja po 10. členu EKČP obravnavati v luči pravice do svobodnih volitev, ki uživa varstvo po 3. členu Prvega protokola k EKČP. Državni zbor poudarja, da ESČP dopušča možnost, da se v predvolilnem obdobju oziroma med volitvami izkaže za nujno, da se svoboda izražanja omeji na način, ki sicer ne bi bil dopusten, da lahko ljudje svobodno izrazijo svoje mnenje pri izbiri članov zakonodajnega telesa. Glede tega, kako ti pravici v volilnem času uravnotežiti, naj bi ESČP državam priznavalo širše polje proste presoje, kot to sicer velja glede omejitev svobode izražanja po drugem odstavku 10. člena EKČP. Zato po mnenju Državnega zbora tudi iz prakse ESČP izhaja, da je zagotavljanje pogojev, ki volivcem omogočajo, da na volitvah svobodno oblikujejo in izrazijo svojo resnično politično voljo brez kakršnihkoli načrtnih in sistematičnih zunanjih javnih vplivov, lahko razlog za razumno časovno omejitev trajanja volilne kampanje do 24 ur pred dnevom glasovanja.

Svoje mnenje o zahtevi je poslala tudi Vlada. Navaja, da volilni molk zavezuje tako organizatorja volilne kampanje kot tudi druge pravne in fizične osebe. Upoštevaje namen volilnega molka in opredelitev volilne kampanje v 1. členu ZVRK, so po mnenju Vlade 1. do 3. člen v zvezi z 32. členom ZVRK medsebojno usklajeni ter jasni in razumljivi. Vlada navaja tudi, da volilni molk ne posega prekomerno v pravico do svobode izražanja. Poudarja, da se volilni molk nanaša zgolj na volilno kampanjo, katere namen je vplivati na odločanje volivcev pri glasovanju na volitvah, ne pa tudi na javno obveščanje o drugih vsebinah. V času volilnega molka ni dovoljena javna objava novih predvolilnih vsebin, medtem ko volilni molk ne posega v izražanje mnenj posameznika oziroma v medsebojne izmenjave mnenj med posamezniki v zasebnem življenju. Volivci se lahko v tem času tudi neovirano seznanijo z vsemi predvolilnimi vsebinami, ki so bile objavljene med volilno kampanjo. Po mnenju Vlade je zato omejitev pravice iz 39. člena Ustave sorazmerna. Tudi Vlada se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-l-67/09, Up-316/09 in stališča ESČP o dopustnih omejitvah svobode izražanja v predvolilnem obdobju oziroma med volitvami, pri urejanju katerih ESČP državam priznava široko polje proste presoje. Vlada navaja še, da je institut volilnega molka, ki se začne 24 ali celo 48 ur pred dnem glasovanja, določen v zakonodaji veliko držav (npr. Bolgarije, Madžarske, Hrvaške, Rusije, Poljske, Češke, Slovaške, Romunije).

Saša Pelko, stranka iz postopka o prekršku (v nadaljevanju udeleženec), je priglasil svojo udeležbo v postopku za oceno ustavnosti izpodbijanih zakonskih določb. Navaja, da pritrjuje zahtevi predlagatelja. Meni, da ima Republika Slovenija najstrožjo ureditev volilnega molka v Evropi in je edina, ki državljane kaznuje zaradi objav na spletnih omrežjih. Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi neskladje izpodbijanih določb s pravico do svobode izražanja (39. člen Ustave) in da mu je bila z odločbo o globi kršena ta pravica.

Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila posredovana predlagatelju, ki se o njiju ni izjavil, ter udeležencu. Udeleženec ponovno navaja, da pritrjuje zahtevi predlagatelja, in Ustavnemu sodišču predlaga, naj tudi njega šteje kot pobudnika za oceno ustavnosti izpodbijanih določb in kot ustavnega pritožnika. Nasprotuje trditvi Vlade, da se večina volivcev odloči, za koga bo glasovala, tik pred dnem glasovanja. Meni, da večina volivcev voli isto stranko kot na prejšnjih volitvah, zaradi česar naj volilni molk ne bi imel smisla in naj bi bil protiustaven. Vladne navedbe o smiselnosti volilnega molka naj bi bile brez vsake razumne ali strokovne podlage in v neskladju s študijami in pravno ureditvijo razvitih demokracij.