Odločba o ugotovitvi, da tretji odstavek 78. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo) ni bil v neskladju z Ustavo

1792. Odločba o ugotovitvi, da tretji odstavek 78. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo) ni bil v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-295/12-18

Datum: 9. 5. 2013

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevama Upravnega sodišča, na seji 9. maja 2013

Tretji odstavek 78. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo) ni bil v neskladju z Ustavo.

Upravno sodišče je s sklepoma št. I U 1178/2012 z dne 10. 10. 2012 in št. I U 1880/2012 z dne 19. 12. 2012 prekinilo postopka odločanja o tožbah v upravnem sporu zaradi odmere mesečne finančne pomoči prosilcem za mednarodno zaščito (v nadaljevanju prosilci) in na podlagi 156. člena Ustave vložilo zahtevi, naj Ustavno sodišče oceni ustavnost tretjega odstavka 78. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ). Po mnenju predlagatelja je izpodbijana določba ZMZ v neskladju s 87. členom v zvezi s prvim odstavkom 153. člena ter z drugim odstavkom 120. člena Ustave.

Predlagatelj navaja, da tožniki v upravnem sporu izpodbijajo odločbo Ministrstva za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ), s katero jim je MNZ odmerilo (znižalo) mesečno finančno pomoč. Pojasnjuje, da v upravnem sporu izpodbijani odločbi MNZ temeljita na šestem odstavku 83. člena ZMZ, ki določa, da se prosilcu, ki mu je odobrena razselitev na zasebni naslov in nima zagotovljene brezplačne osnovne oskrbe iz 79. člena ZMZ ter nima lastnih sredstev za preživljanje, dodeli finančna pomoč v višini, ki je določena s predpisom iz tretjega odstavka 78. člena ZMZ. Na tej podlagi je bil izdan Pravilnik o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito (Uradni list RS, št. 68/11 in 42/12 – v nadaljevanju Pravilnik), na podlagi katerega je MNZ določilo višino finančne pomoči tožnikom. Izpodbijani tretji odstavek 78. člena ZMZ določa, da Minister, v soglasju z ministri, pristojnimi za zdravje, delo, družino in socialne zadeve ter za šolstvo in šport, predpiše podrobnejše pogoje in načine za zagotavljanje pravic iz prejšnjega odstavka in pravic iz 15. člena tega zakona. Po mnenju predlagatelja ta določba pomeni t. i. bianco ali golo pooblastilo, ki prenaša na ministra celotno podrobnejšo ureditev tako pogojev kot tudi načinov zagotavljanja pravic prosilcev. Zato naj bi bila izpodbijana določba v nasprotju s 87. členom Ustave, po katerem lahko Državni zbor pravice in obveznosti državljanov in drugih oseb določi samo z zakonom. Predlagatelj poudarja, da je zakonodajalec sicer res v X. poglavju ZMZ določil pravice prosilcev, predpisovanje podrobnejših pogojev in načinov zagotavljanja pravic, ki so naštete v 78. členu ZMZ, pa je prepustil ministru (izvršilni veji oblasti), čeprav je v izrecni pristojnosti zakonodajalca, da določi pogoje, pod katerimi prosilec pridobi določene pravice. V konkretnem primeru naj bi tako minister, na podlagi pooblastila iz tretjega odstavka 78. člena ZMZ, s Pravilnikom neodvisno od ZMZ določil podrobnejše pogoje in načine zagotavljanja pravic prosilcev, kar je po mnenju predlagatelja v nasprotju z drugim odstavkom 3. člena, z drugim odstavkom 120. člena in s prvim odstavkom 153. člena Ustave.

Ustavno sodišče je poslalo Državnemu zboru v odgovor le prvo zahtevo, ker so navedbe predlagatelja v obeh zahtevah enake. Državni zbor v odgovoru izraža pomisleke glede dopustnosti izpodbijanja tretjega odstavka 78. člena ZMZ. Meni namreč, da lahko sodišče vloži zahtevo za presojo ustavnosti le za tiste določbe ZMZ, ki se nanašajo na predmet spora v konkretnem upravnem sporu, tj. le za tiste določbe, s katerimi bo utemeljilo svojo odločitev v zvezi z odmero finančne pomoči, izpodbijani tretji odstavek 78. člena ZMZ pa daje zgolj pooblastilo za izdajo podzakonskega predpisa (izvršilna klavzula). Ne glede na navedene pomisleke se Državni zbor opredeli tudi do zatrjevane protiustavnosti izpodbijane določbe v delu, v katerem določa, da se s podzakonskim predpisom predpišejo podrobnejši pogoji in način zagotavljanja pravice do finančne pomoči v primeru razselitve na zasebni naslov. Poudarja, da je vsebina pravice (pogoji in merila za določitev višine finančne pomoči) v ZMZ določena, prav tako pa je mogoče iz Zakona jasno razbrati namen zagotavljanja te pravice. Pojasnjuje, da so pogoji za razselitev na zasebni naslov določeni v drugem in tretjem odstavku 83. člena ZMZ, pogoji za pridobitev pravice do finančne pomoči pa v petem in šestem odstavku 83. člena ZMZ. Čeprav je določitev konkretne višine finančne pomoči (obsega pravice) prepuščena podzakonskemu predpisu, je po stališču Državnega zbora minister pri določanju njene višine vezan na vsebinski okvir, ki je določen v ZMZ, in na namen, ki je iz Zakona jasno razviden. Po mnenju Državnega zbora iz ZMZ jasno izhaja, da je pravica do finančne pomoči namenjena zlasti kritju izdatkov za osnovno oskrbo prosilca, tj. izdatkov za nastanitev, prehrano, obleko in obutev ter higienske potrebščine, torej za tisto osnovno oskrbo, ki je sicer prosilcem brezplačno zagotovljena v azilnem domu (drugi odstavek 80. člena ZMZ), ki je v prvi vrsti namenjen njihovi nastanitvi. Iz ZMZ naj bi tudi jasno izhajalo, da je višina finančne pomoči odvisna od tega, kateri elementi osnovne oskrbe (na primer nastanitev, prehrana, obleka) so prosilcu morebiti brezplačno zagotovljeni na zasebnem naslovu. Iz dodatnega pogoja, da prosilcu pripada pravica do finančne pomoči, če nima lastnih sredstev za preživljanje pa naj bi izhajalo, da se finančna pomoč prosilcu, ki ima določena lastna sredstva za preživljanje, ustrezno zniža. Na podlagi navedenega Državni zbor meni, da je v ZMZ podana ustrezna vsebinska podlaga za podrobnejšo ureditev in razčlenitev pogojev za pridobitev pravice do finančne pomoči in njene višine v podzakonskem predpisu. Zahteva za presojo ustavnosti izpodbijane določbe naj bi bila zato neutemeljena.

Mnenje je poslala tudi Vlada. Meni, da minister s Pravilnikom ni posegel v pravice prosilcev, temveč je le določil način njihovega izvrševanja v mejah ZMZ. Prav tako naj Pravilnik ne bi določal niti pogojev, pod katerimi lahko prosilec pridobi določene pravice, niti obsega teh pravic, saj te določa ZMZ v 9., 10., 13., 79., 79.a, 83., 84., 85., 86. in 87. členu. Ker ZMZ v navedenih določbah določa pravice prosilcev kot tudi pogoje in omejitve, pod katerimi je te pravice mogoče uveljaviti, po mnenju Vlade izpodbijane določbe ni mogoče označiti za golo pooblastilo ministru. Glede pravice do finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu Vlada poudarja, da je ta podrobneje urejena v 83. členu ZMZ, ki določa, pod katerimi pogoji se lahko prosilci razselijo izven azilnega doma in kdaj so upravičeni do finančne pomoči. Finančna pomoč pa se prosilcu odmeri v višini in pod pogoji, podrobneje določenimi v Pravilniku. Vlada tudi pojasnjuje, da je nastanitvi prosilcev primarno namenjen azilni dom, kjer imajo prosilci zagotovljeno vso potrebno oskrbo, lahko pa se na svojo lastno željo in pobudo razselijo na zasebni naslov in v primeru, da nimajo sredstev za preživljanje, prejmejo finančno pomoč. Vendar namena dodelitve finančne pomoči, ki je natančneje opredeljena v Pravilniku, ne gre enačiti z namenom dodelitve minimalnega dohodka oziroma denarne socialne pomoči. Upravičenci do denarne socialne pomoči si namreč preživetja ne morejo zagotoviti na drugačen način, kar pa ne velja za prosilce, ki jim je v azilnem domu zagotovljena osnovna oskrba.