Odločba o ugotovitvi, da je bil peti odstavek 206. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju v delu, v katerem je določal, da imajo zavarovanci, ki so najmanj 10 let opravljali vojaško službo v Slovenski vojski ter ne nameravajo uveljaviti pravice do poklicne pokojnine, pravico zahtevati, naj se jim sredstva, ki jih imajo na računu pri skladu, izplačajo v enkratnem znesku šele po prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi z Ministrstvom za obrambo, v neskladju z Ustavo

1851. Odločba o ugotovitvi, da je bil peti odstavek 206. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju v delu, v katerem je določal, da imajo zavarovanci, ki so najmanj 10 let opravljali vojaško službo v Slovenski vojski ter ne nameravajo uveljaviti pravice do poklicne pokojnine, pravico zahtevati, naj se jim sredstva, ki jih imajo na računu pri skladu, izplačajo v enkratnem znesku šele po prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi z Ministrstvom za obrambo, v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-153/14-18

U-I-123/15-15

Datum: 12. 5. 2016

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevama Sindikata vojakov Slovenije, ki jih zastopa Klemen Vogrinec, odvetnik v Slovenski Bistrici, in Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, na seji 12. maja 2016

Peti odstavek 206. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13 in 44/14) je bil v delu, v katerem je določal, da imajo zavarovanci, ki so najmanj 10 let opravljali vojaško službo v Slovenski vojski ter ne nameravajo uveljaviti pravice do poklicne pokojnine, pravico zahtevati, naj se jim sredstva, ki jih imajo na računu pri skladu, izplačajo v enkratnem znesku šele po prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi z Ministrstvom za obrambo, v neskladju z Ustavo.

Delovno in socialno sodišče v Ljubljani je prekinilo postopek odločanja v socialnem sporu zaradi priznanja pravice do enkratnega izplačila odkupne vrednosti iz naslova dodatnega pokojninskega zavarovanja. Na podlagi prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju: ZUstS) je vložilo zahtevo za oceno ustavnosti petega odstavka 206. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju: ZPIZ-2) z vsebino, ki mu ga je dala Avtentična razlaga petega odstavka 206. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 44/14 – v nadaljevanju: ORZPIZ206).

Zahtevo za oceno ustavnosti iste zakonske določbe je vložil tudi Sindikat vojakov Slovenije. Zatrjuje, da je reprezentativen sindikat v vojaških poklicih in dejavnosti obrambe. Navaja, da so vanj včlanjeni pripadniki Slovenske vojske, ki jim Ministrstvo za obrambo vplačuje v sklad obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja. Zatrjuje, da 289 njegovih članov, ki so pripadniki Slovenske vojske, želi uveljaviti pravico do enkratnega izplačila sredstev. Pri Delovnem in socialnem sodišču naj bi bil sprožen socialni spor, v katerem 194 pripadnikov Slovenske vojske zahteva enkratno izplačilo sredstev, 95 pripadnikov Slovenske vojske pa naj bi vložilo zahtevek pri Kapitalski družbi pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Izpodbijana avtentična razlaga zakona naj bi onemogočala pridobitev pravice od enkratnega izplačila sredstev, zato naj bi bile pravice delavcev ogrožene.

Predlagatelja1 zatrjujeta, da je bilo z ORZPIZ206 spremenjeno zakonsko besedilo petega odstavka 206. člena ZPIZ-2. Po mnenju predlagateljev lahko avtentična razlaga le podrobno razloži namen veljavne zakonske določbe, ne sme pa zakonske norme spreminjati. V konkretnem primeru naj bi zakonodajalec z ORZPIZ206 določil novo vsebino petemu odstavku 206. člena ZPIZ-2. Pred sprejetjem ORZPIZ206 naj bi peti odstavek 206. člena ZPIZ-2 določal le, da imajo zavarovanci, ki so najmanj 10 let opravljali vojaško službo v Slovenski vojski ter ne nameravajo uveljaviti pravice do poklicne pokojnine, in poklicni vojaki, ki se jim odpove pogodba o zaposlitvi na obrambnem področju na podlagi zakona zaradi starostne omejitve opravljanja vojaške službe, pravico zahtevati, naj se jim sredstva, ki jih imajo na računu Sklada obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja, izplačajo v enkratnem znesku (v nadaljevanju pravica do enkratnega izplačila sredstev). S sprejetjem ORZPIZ206 pa naj bi zakonodajalec določil nov pogoj za uveljavljanje pravice do enkratnega izplačila sredstev, in sicer prenehanje pogodbe o zaposlitvi. S tem naj bi zakonodajalec kršil 89. člen ter prvi in drugi odstavek 91. člena Ustave. V primeru, ko zakonodajalec spremeni zakonsko besedilo, naj ne bi bilo dopustno uporabiti instituta avtentične razlage. To naj bi pomenilo uporabo določenega pravnega instrumenta za drugačen namen. Zato naj bi takšno sprejetje avtentične razlage pomenilo tudi kršitev Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10 in 80/13 – v nadaljevanju: PoDZ). Z ustavnopravnega vidika naj bi šlo za poseg v ustavnopravno določena razmerja med nosilci treh vej oblasti, onemogočeni naj bi bili možnost izvedbe zakonodajnega referenduma in presoja ustavne dopustnosti retroaktivne veljavnosti predpisa (155. člen Ustave). Postopek sprejetja avtentične razlage naj bi bil poenostavljen v primerjavi z zakonodajnim postopkom. To naj bi pomenilo, da je bistveno zožen krog subjektov, ki sodelujejo pri sprejemanju avtentične razlage in pri vlaganju amandmajev.

Državni zbor je v odgovorih navedel, da je že v postopku sprejemanja ORZPIZ206 zakonodajnopravna služba Državnega zbora pripravila obširno mnenje o predlogu avtentične razlage. Sprejela je stališče, da avtentična razlaga ni potrebna, saj naj bi bilo mogoče z uporabo vseh metod razlage predpisov ugotoviti vsebino obravnavne določbe. Državni zbor je sprejel ORZPIZ206, da bi preprečil napačno razumevanje zakonske določbe, ki bi bila v nasprotju z namenom poklicnega zavarovanja. Državni zbor zatrjuje, da ORZPIZ206 ne pomeni spremembe ali dopolnitve zakona. Razlogi naj bi bili vidni iz zakonodajnega gradiva pri sprejetju ORZPIZ206.

Vlada v mnenjih navaja, da ZPIZ-2 kot sistemski zakon za področje pokojninskega in invalidskega zavarovanja ureja tudi področje obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja (v nadaljevanju poklicno zavarovanje), ki obsega obvezno vključitev v poklicno zavarovanje ter pravice in obveznosti iz zavarovanja za primer starosti in smrti. V poklicno zavarovanje so vključeni zavarovanci, ki opravljajo posebno težka in zdravju škodljiva dela, in zavarovanci, ki opravljajo dela, ki jih po določeni starosti ni moč uspešno opravljati. V to skupino zavarovancev naj bi bili vključeni tudi poklicni vojaki. Temeljna pravica, ki jo zagotavlja poklicno zavarovanje, naj bi bila pravica do poklicne pokojnine. Zakon naj bi pod določenimi pogoji dopuščal, da lahko posamezni zavarovanci ob upokojitvi v sistemu obveznega zavarovanja sredstva zavarovanja dvignejo v enkratnem znesku ali brezplačno prenesejo v prostovoljno dodatno pokojninsko zavarovanje. V petem odstavku 206. člena ZPIZ-2 je zakonodajalec predvidel posebno ureditev pravice do enkratnega izplačila sredstev za zavarovance, ki so najmanj 10 let opravljali vojaško službo v Slovenski vojski, in za poklicne vojake, ki se jim odpove pogodba o zaposlitvi na obrambnem področju na podlagi 92. člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo in 95/15 – v nadaljevanju: ZObr). Ti zavarovanci bi pravico do enkratnega izplačila sredstev pridobili še pred upokojitvijo v sistemu obveznega zavarovanja. V tem primeru pa naj ne bi bili upravičeni do drugih pravic iz poklicnega zavarovanja. Vlada navaja, da je bil namen sprejetja ORZPIZ206 preprečiti napačno razumevanje petega odstavka 206. člena ZPIZ-2. Po mnenju Vlade je treba peti odstavek 206. člena ZPIZ-2 razumeti tako, da so zavarovanci iz te določbe upravičeni do enkratnega izplačila sredstev šele po prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi z Ministrstvom za obrambo. Drugačno razumevanje navedene določbe naj bi bilo v nasprotju z namenom poklicnega zavarovanja, tj. zagotavljanje socialne varnosti. Vlada opozarja, da zavarovanec z enkratnim dvigom sredstev izgubi vse pravice iz naslova poklicnega zavarovanja. Vojaške osebe so vključene v poklicno zavarovanje, ker po določeni starosti ne morejo več opravljati svojega dela. Med vojaške osebe, ki so najmanj 10 let opravljale vojaško službo v Slovenski vojski, sodijo tudi častniki in podčastniki, ki jim delovno razmerje na obrambnem področju preneha, ko izpolnijo pogoje za poklicno upokojitev iz 204. člena ZPIZ-2 (enajsti odstavek 92. člena ZObr). Med pogoji za poklicno upokojitev naj bi bila tudi zadostnost sredstev na računu zavarovanca. Ob enkratnem dvigu sredstev še pred prenehanjem pogodbe o zaposlitvi bi bilo onemogočeno izvajanje zakonskih določb o prenehanju pogodbe o zaposlitvi. Namen vplačevanja sredstev na osebne račune zavarovancev ni dvig teh sredstev po 10 letih vplačevanja, medtem ko je oseba še zaposlena, temveč zagotovitev socialne varnosti zavarovancev. Vlada še navaja, da ureditev v petem odstavku 206. člena ZPIZ-2 pomeni izjemo pri ureditvi poklicnega zavarovanja, zato bi jo bilo treba razlagati restriktivno. Meni, da razlagi zakonske določbe, ki izhaja iz ORZPIZ206, pritrjujeta namenska in jezikovna razlaga. Iz prvega stavka petega odstavka 206. člena ZPIZ-2, ki vsebuje besedno zvezo "je opravljal", je mogoče sklepati, da zavarovanec vojaške službe ne opravlja več. Zato Vlada meni, da z ORZPIZ206 ni bil določen nov pogoj za uveljavljanje pravice do enkratnega izplačila sredstev.

Ustavno sodišče je odgovora Državnega zbora in mnenji Vlade poslalo predlagateljema. Predlagatelj Sindikat vojakov Slovenija vztraja pri navedbah v zahtevi, da avtentična razlaga pomeni spremembo zakonske ureditve. Navaja, da iz zakonodajnega gradiva pri sprejetju petega odstavka 206. člena ZPIZ-2 ne izhaja, da je pogoj za enkratno izplačilo sredstev tudi prenehanje pogodbe o zaposlitvi z Ministrstvom za obrambo. Meni, da z namenom poklicnega zavarovanja ni mogoče utemeljiti določitve dodatnega pogoja za uveljavljanje pravice do enkratnega izplačila.

Če sodišče pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju: ZUstS) prekiniti postopek in z zahtevo začeti postopek za oceno njegove ustavnosti. V obravnavanem primeru je zahtevo za oceno ustavnosti vložilo Delovno in socialno sodišče v Ljubljani, ki je prekinilo postopek v posamični zadevi, v kateri bo moralo odločiti o pravici do enkratnega izplačila sredstev. Ker izpodbijana določba ureja pravico do enkratnega izplačila sredstev, je v okoliščinah obravnavanega primera ta določba upoštevna za odločanje Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani. Zato so izpolnjeni pogoji za začetek postopka za oceno ustavnosti iz prvega odstavka 23. člena ZUstS.