Odločba o ugotovitvi, da Zakon o volitvah v Državni zbor ni v neskladju z Ustavo

2938. Odločba o ugotovitvi, da Zakon o volitvah v Državni zbor ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-168/16-37

Datum: 22. 10. 2020

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Franca Toplaka, Maribor, Dejana Šamperla, Cerkvenjak, Iztoka Mraka, Ljubljana, Sebastjana Kamenika, Celje, ter Društva za pravice invalidov Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa Sebastjan Kamenik, Celje, na seji 22. oktobra 2020

Zakon o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo in 23/17) ni v neskladju z Ustavo.

Pobudniki izpodbijajo Zakon o volitvah v Državni zbor (v nadaljevanju ZVDZ). Očitajo mu, da vsebuje protiustavno pravno praznino, ker z njim ni bila uresničena obveznost, ki izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-156/11, Up-861/11 z dne 10. 4. 2014 (Uradni list RS, št. 35/14, in OdlUS XX, 24). S to odločbo naj bi Ustavno sodišče naložilo zakonodajalcu obveznosti, da uredi fizično dostopnost volišč za invalide ter zagotovi glasovanje invalidov na voliščih s prilagojenimi glasovnicami oziroma z glasovalnimi pripomočki. Pobudniki menijo, da je zakonodajalec prvo obveznost uresničil, drugo, ki naj bi bila določena v točkah 26–30 obrazložitve te odločbe, pa ignoriral. Zato naj bi bil ZVDZ v neskladju z volilno pravico iz 43. člena Ustave, s prepovedjo diskriminacije iz 14. člena Ustave in 14. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), s pravico do svobodnih volitev iz 3. člena Prvega protokola k EKČP ter z 9., 21. in 29. členom Konvencije o pravicah invalidov (Uradni list RS, št. 37/08, MP, št. 10/08 – v nadaljevanju MKPI).

Neskladnost nove zakonske ureditve s 43. in 14. členom Ustave, 14. členom EKČP, 3. členom Prvega protokola k EKČP ter z 9., 21. in 29. členom MKPI pobudniki utemeljujejo s tem, da ZVDZ invalidom ne omogoča samostojnega in tajnega glasovanja na voliščih. Pobudniki menijo, da ima vsak invalid, ki želi glasovati sam, pravico, da je njegovemu domu najbližje volišče opremljeno z opremo, ki mu omogoča samostojno glasovanje, ne da bi moral za tako opremljenost volišča predhodno zaprositi. Pri tem se sklicujejo na priporočilo Odbora Združenih narodov za pravice invalidov (v nadaljevanju Odbor OZN) št. 19/2014 z dne 16. 2. 2018 (v nadaljevanju Priporočilo Odbora OZN). Pobudniki izpostavljajo slepe volivce, ki naj bi za samostojno in tajno glasovanje na volišču potrebovali pomoč glasovalne naprave in ne zgolj pomoč pripomočka (šablone). Trdijo, da pravica invalidov glasovati s pomočjo naprave izhaja iz 29. člena MKPI, ki te naprave tudi izrecno omenja. Navajajo še, da ZVDZ ni pravilno implementiral pravic iz 21., 22., 26., 39. in 40. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina EU) ter določb Akta o volitvah članov Evropskega parlamenta s splošnimi neposrednimi volitvami (UL L 278, 8. 10. 1976, s spremembami – v nadaljevanju Akt o evropskih volitvah).

Pobuda je bila posredovana v odgovor Državnemu zboru. Ta odgovarja, da je Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 23/17 – v nadaljevanju ZVDZ-C) uresničil vse obveznosti iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-156/11, Up-861/11. Glede glasovanja z glasovalnimi pripomočki pojasnjuje, da je Ustavno sodišče v tej odločbi ugotovilo protiustavnost takrat veljavnega prvega odstavka 79.a člena Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZVDZ/06), ker ni vseboval zakonskih meril za določitev volišč, prilagojenih invalidom, temveč je bila odločitev o tem v celoti prepuščena okrajnim volilnim komisijam. Državni zbor meni, da je Ustavno sodišče zakonodajalcu naložilo zgolj dolžnost, da preuči, katere prilagoditve je mogoče izvesti, da se invalidom ob razumnih stroških in sorazmernem finančnem bremenu za državo zagotovi enakopravno uresničevanje volilne pravice, pri čemer lahko upošteva tudi statistične podatke o dosedanji rabi glasovalnih naprav. Državni zbor ocenjuje, da mu Ustavno sodišče ni naložilo obveznosti, da vsem invalidom omogoči glasovanje z glasovalnimi napravami na vseh voliščih, ampak da mora, če se za to možnost odloči, v zakonu določiti merila za volišča, ki bodo opremljena z glasovalnimi napravami, da to ni prepuščeno prosti presoji volilnih komisij.

Državni zbor pojasnjuje, da je s sprejetjem ZVDZ-C glasovanje z glasovalnimi napravami nadomestil z možnostjo glasovanja invalidov po pošti (prvi odstavek 81. člena ZVDZ). Meni, da ta način glasovanja povečuje možnosti invalidov za glasovanje na volitvah, saj glasovalne naprave niso pripomoček, ki bi olajševal izvrševanje volilne pravice vsem kategorijam invalidom, ker niso prilagojene za vse telesne okvare. Glasovanje po pošti pa naj bi omogočalo izvrševanje volilne pravice širšemu krogu invalidov oziroma več kategorijam invalidom, prav tako naj bi jim olajšalo glasovanje, saj jim ni treba oditi na volišče, da bi oddali svoj glas.

Državni zbor navaja še, da je glasovanje po pošti tudi z vidika stroškov izvedbe glasovanja precej ugodnejša in bolj učinkovita izbira. Sklicuje se na podatke Državne volilne komisije (v nadaljevanju DVK), ki so bili zbrani za potrebe priprave ZVDZ-C. DVK naj bi od leta 2008 do leta 2015 za nakup glasovalnih naprav, njihov najem, strojne in programske prilagoditve, izobraževanje, razvoz naprav na volišča in njihov odvoz, inštalacijo, tehnično asistenco in podobne storitve skupaj porabila 2.031.023,00 EUR. Napravo naj bi v navedenem obdobju na štirinajstih glasovanjih (volitvah in referendumih) uporabilo 3041 volivcev (najmanj 51 in največ 632 na posamezno glasovanje) oziroma 78 volivcev na glasovalno napravo. Iz navedenega naj bi izhajalo, da je strošek uporabe naprave zelo visok, in sicer 670,00 EUR na volivca oziroma 48,00 EUR na posamezno glasovanje. Običajen strošek za posamezno glasovanje pa je okoli 2,00 EUR na volivca, pri čemer je ta strošek zgolj 0,7 EUR, če gre za volišče, na katerem lahko glasuje več kot 1000 volivcev. Državni zbor navaja še, da je okvirna ocena, da je v Republiki Sloveniji 12–13 % invalidov glede na celotno prebivalstvo, torej okoli 153.000 posameznikov, na zadnjem glasovanju v letu 2015 pa je glasovalno napravo uporabilo 0,2 % vseh invalidov. Pojasnjuje, da je vse navedeno vodilo do ocene, da glasovalne naprave zelo malo pripomorejo k lažjemu izvrševanju volilne pravice invalidov in da so stroškovno neučinkovite, zato je sprejel odločitev za njihovo odpravo in uvedbo drugih možnosti glasovanja.

Državni zbor poudarja, da je treba pri presoji, ali je zakonodajalec izpolnil obveznosti iz ustavne odločbe iz leta 2014, upoštevati ureditev glasovanja v ZVDZ kot celoto oziroma vse možnosti, ki so predvidene za glasovanje invalidov. Navaja, da so vsa volišča invalidom fizično dostopna, ob novo uvedeni možnosti glasovanja po pošti (prvi odstavek 81. člena ZVDZ) pa izpostavlja tudi možnost glasovanja s pomočjo druge osebe, če volivec zaradi telesne hibe ne more glasovati na običajen način (79. člen ZVDZ), glasovanje pred volilnim odborom na domu (83. člen ZVDZ) ter pri slepih in slabovidnih možnost glasovanja z uporabo pripomočka (šablone) na vseh voliščih.

Državni zbor zavrača tudi očitke o neskladju ZVDZ z 29. členom MKPI, saj naj ta določba v točki a) in podtočki ii) državam podpisnicam ne bi nalagala obveznosti uvedbe glasovalnih naprav, temveč določa le, da se invalidom na volitvah in referendumih po potrebi omogoča uporaba podpornih in novih tehnologij. Glede Priporočila Odbora OZN, na katerega se sklicujejo pobudniki, pa Državni zbor opozarja, da ima ta odločitev v skladu s 6. členom Opcijskega protokola k MKPI pravno naravo priporočila državi pogodbenici.

Mnenje o pobudi je podala Vlada. Pojasnjuje, da je ZVDZ-C odpravil protiustavnost, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo v odločbi št. U-I-156/11, Up-861/11. Možnost glasovanja z glasovalnimi napravami je bila nadomeščena z možnostjo glasovanja po pošti. Vlada meni, da takšen način glasovanja omogoča izvrševanje volilne pravice različnim skupinam invalidom z različnimi telesnimi, duševnimi ali senzoričnimi okvarami, saj jim ni treba iti na volišče. Poudarja še, da imajo invalidi na voljo več načinov za izvrševanje volilne pravice in da ureditev kot celota zagotavlja invalidom njeno učinkovito uresničevanje (glasovanje s pomočjo druge osebe, glasovanje na domu, pripomočki za glasovanje). Meni, da je zakonodajalec ustrezno preučil stroške uporabe glasovalnih naprav in njihov učinek z vidika njihove dejanske uporabe. Vlada opozarja, da iz zakonodajnega gradiva izhaja, da so glasovalne naprave relativno malo pripomogle k lažjemu izvrševanju volilne pravice invalidov, saj niso bile prilagojene za vse vrste telesnih okvar invalidov, ter da niso pomembno prispevale k povečanju udeležbe invalidov na volitvah, saj naj bi glasovalno napravo pri zadnjem glasovanju uporabilo 0,2 % vseh invalidov v Republiki Sloveniji.

Na poziv Ustavnega sodišča je DVK pojasnila, kako so bile glasovalne naprave uvedene, na kakšen način sta se določala njihovo število in razvrstitev po voliščih. DVK je razložila, kako je za potrebe zakonodajnega postopka pri sprejemanju ZVDZ-C oblikovala analizo stroškov in frekventnosti glasovanja na glasovalnih napravah od njihove uvedbe v letu 2008 do njihove ukinitve v letu 2016. Posredovala je tudi podatke o številu glasovalnih naprav, o voliščih, na katerih so bile nameščene, o stroških njihove uporabe ter o frekventnosti njihove uporabe, ki so bili podlaga za pripravo navedene analize v zakonodajnem postopku.

Odgovor Državnega zbora, mnenje Vlade in pojasnila DVK so bili posredovani pobudnikom. Ti opozarjajo, da Državni zbor napačno razume pravno naravo Priporočila Odbora OZN. Menijo, da ne gre zgolj za neobvezujoča priporočila, ampak za odločitev, ki jo morajo države pogodbenice MKPI spoštovati. Menijo še, da poštno glasovanje ne more nadomestiti osebnega glasovanja s pripomočkom, saj slepi ali slabovidni papirnate glasovnice brez pripomočka ne morejo izpolniti brez pomoči drugih ter jim zato ni zagotovljena tajnost glasovanja.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-168/16 z dne 21. 2. 2019 pobudo sprejelo v obravnavo.