Sklep o predložitvi vprašanj za predhodno odločanje Sodišču Evropske unije in sklep o prekinitvi postopka

3359. Sklep o predložitvi vprašanj za predhodno odločanje Sodišču Evropske unije in sklep o prekinitvi postopka

Številka: U-I-205/19-32                  
               U-I-230/19-17

Datum: 26. 10. 2023

Ustavno sodišče je v postopkih za oceno ustavnosti, začetih na pobudi družbe AEON NEPREMIČNINE, d. o. o., Ljubljana, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna SEDMAK, d. o. o., Ljubljana, ter družbe STAN nepremičnine, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Mrva, d. o. o., Ljubljana, ter z zahtevo Državnega sveta, na seji 26. oktobra 2023

Sodišču Evropske unije se na podlagi 267. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016) predložita v predhodno odločanje naslednji vprašanji glede razlage Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016) in Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376, 27. 12. 2006), in sicer:

Ali je treba 7., 16. in 38. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah v zvezi s 15. členom Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi v državi članici Evropske unije, po kateri sme najvišje dovoljeno plačilo za nepremičninsko posredovanje pri nakupu ali prodaji za isto nepremičnino znašati največ 4 odstotke od pogodbene cene, kadar gre za posredovanje pri nakupu ali prodaji enostanovanjske stavbe, stanovanja ali bivalne enote s fizično osebo kot kupcem?

Ali je treba 7., 16. in 38. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah v zvezi s 15. členom Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi v državi članici Evropske unije, po kateri sme najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri najemni pogodbi za isto nepremičnino znašati največ 4 odstotke od zmnožka zneska mesečne najemnine in števila mesecev, za katere se nepremičnina oddaja, vendar ne več kot znesek enomesečne najemnine, kadar gre za posredovanje pri najemu enostanovanjske stavbe, stanovanja ali bivalne enote s fizično osebo kot najemnikom?

Postopka za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/11 in 47/19) v delu, v katerem omejujeta najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri prodaji in nakupu oziroma najemu nepremičnine, ter četrtega in petega odstavka 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/11 in 47/19) v delu, v katerem določata ničnostno sankcijo za primer kršitve prvega ali drugega odstavka navedenega člena, se prekineta do odločitve Sodišča Evropske unije v postopku vprašanj za predhodno odločanje, ki ga je začelo Ustavno sodišče v tej zadevi.

Ustavno sodišče je prejelo dve pobudi (št. U-I-205/19 in št. U-I-211/19) in zahtevo Državnega sveta (št. U-I-230/19) za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o nepremičninskem posredovanju (v nadaljevanju ZNPosr), ki v delu, upoštevnem za predhodno odločanje, (Glej opombo 1) omejujenajvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri nakupu ali prodaji oziroma najemu nepremičnine. Ustavno sodišče v postopku s pobudo izvaja abstraktno presojo omenjenega zakona.

Glede na vsebino zatrjevanih protiustavnosti v obeh pobudah in zahtevi je Ustavno sodišče štelo, da pobudnice in pobudniki (v nadaljevanju skupaj pobudnice) ter vlagatelj zahteve v upoštevnem delu (Glej opombo 2) izpodbijajo prvi in drugi odstavek 5. člena ZNPosr v delu, v katerem omejujeta najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri kupoprodaji oziroma najemu, ter četrti in peti odstavek 5. člena ZNPosr v delu, v katerem določata ničnostno sankcijo za primer kršitve prvega ali drugega odstavka navedenega člena zakona.

Pobudo so vložile gospodarske (nepremičninske) družbe oziroma samostojni podjetniki, (Glej opombo 3) ki kot gospodarsko dejavnost opravljajo storitve posredovanja v prometu z nepremičninami v smislu 2. člena ZNPosr. Pobudnice zatrjujejo neskladje z 2., 33., 35., 74. in 155. členom Ustave, 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), 16. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina) ter Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376, 27. 12. 2006 – v nadaljevanju Direktiva o storitvah).

Pobudnice menijo, da zakonodajalec ni izkazal javne koristi, ki bi bila v realni vsebinski zvezi s posegi v njihove ustavne pravice. Navajajo in izkazujejo, da je trg nepremičninskega posredovanja zelo razvit, saj je za to dejavnost registriranih več kot 990 nepremičninskih družb, pri čemer je v imenik vpisanih več kot 2100 nepremičninskih posrednikov in za vstop na trg naj ne bi bilo predpisanih vstopnih ovir. Hkrati opozarjajo, da storitve nepremičninskega posredovanja za uporabnike in posle v zvezi z nepremičninami niso obvezne. Zakonodajalec v zakonodajnem gradivu (Glej opombo 4) po mnenju pobudnic ni navedel nobenega razloga za določanje najvišjega dopustnega plačila za posredovanje, ki bi imelo realno vsebinsko zvezo z dejavnostjo nepremičninskega posredovanja. Varstvo potrošnikov, ki ga zakonodajalec navaja v zakonodajnem gradivu, po oceni pobudnic pomeni splošen cilj, pri čemer naj ne bi bila razvidna posebno tesna povezava tega cilja z njihovo dejavnostjo.

Drugačnega zaključka po naziranju pobudnic naj ne bi utemeljevalo niti sklicevanje zakonodajalca na 78. člen Ustave (primerno stanovanje) ter na pomanjkanje javnih stanovanj v povezavi z visokimi tržnimi najemninami. Pobudnice navajajo, da se zaradi izpodbijanega 5. člena ZNPosr število javnih stanovanj ne bo povečalo in se tudi ne bodo znižale tržne najemnine. Ob tem iz zakonodajnega gradiva naj ne bi bila razvidna utemeljitev tovrstnih učinkov ali prispevka k rešitvi stanovanjskega problema ranljivih skupin (mladih in starejših) v smeri večje dostopnosti stanovanj in dolgoročnejših najemov, kar naj bi zakon zasledoval. Zgolj dejstvo, da plačilo za storitve nepremičninskega posredovanja pomeni možen in enkraten strošek pri poslih z nepremičninami, po naziranju pobudnic ne vzpostavlja takšne posebne povezave z njihovo dejavnostjo. Pobudnice menijo, da iz zakonodajnega gradiva zlasti ne izhaja potreba po posebnem varstvu najemodajalcev (lastnikov nepremičnin) v smislu omejitve najvišjega dovoljenega plačila za posredovanje pri oddaji njihove nepremičnine. Ker pogoje prodaje ali najema opredeli naročitelj storitev nepremičninskega posredovanja, navedenega zaključka po naziranju pobudnic ne spremeni niti možnost dejanske prevalitve stroška nepremičninskega posredovanja na kupca ali najemnika v obliki višje kupnine ali najemnine.

Po mnenju pobudnic izpodbijani 5. člen ZNPosr ne prestane testa sorazmernosti. Pobudnice navajajo, da pravni red že pozna druge ukrepe uresničevanja zavez države iz 78. člena Ustave, ki učinkujejo v celotnem času trajanja najema in ciljajo posebej na ranljive skupine. Ob tem primeroma navajajo pridobivanje neprofitnih stanovanj in možnost subvencije za najemnike tržnih stanovanj. Opozarjajo, da je plačilo za posredovanje enkraten strošek ob najemu nepremičnine in nastane le, če so (neobvezne) storitve nepremičninskega posredovanja sploh naročene. Izpodbijana ureditev naj bi bila hkrati v nasprotju s 16. členom Listine, in sicer s pravico do izvajanja gospodarske dejavnosti ter pravico do sklepanja pogodb. (Glej opombo 5) Pri posredovanju pri najemu nepremičnine, kjer je pogodbena vrednost nizka, zlasti v primerih, ko bi plačilo za posredovanje ustrezalo najnižjemu plačilu za posredovanje (150,00 EUR), nepremičninske družbe zaradi ekonomske nesmotrnosti storitev nepremičninskega posredovanja naj ne bi več ponujale na trgu. Določena najvišja provizija za posredovanje pri oddajanju nepremičnin naj bi bila bistveno nižja, kot so stroški, ki nastajajo pri posredovanju pri najemu in oddaji nepremičnin. Pobudnice se izrecno sklicujejo tudi na neskladje z Direktivo o storitvah in prilagajo dopis Komisije, ki obvešča o uvedenem postopku kršitve in izrečenem opominu Republiki Sloveniji. Smiselno enako navaja tudi vlagatelj zahteve. Pobudnice dodatno opozarjajo, da je pomen pogodbene avtonomije v sodbi v zadevi Španija proti Komisiji, C-240/97, z dne 5. 10. 1999 prepoznalo tudi SEU, ko je v 99. točki obrazložitve omenilo, da imata stranki pravico sklepati in spreminjati pogodbo, ki ne more biti omejena, kadar ni specifičnega pravila [takrat] Evropske skupnosti.

Pobudnice opozarjajo, da je skladno s prakso SEU ureditev primerna za uresničevanje zasledovanega cilja le, če resnično odraža namen doslednega in sistematičnega doseganja tega cilja. (Glej opombo 6) Menijo, da izpodbijana ureditev ne more reševati pomanjkanja najemnih stanovanj in visokih najemnin za ranljivejše skupine, ker njihova težava ni enkraten strošek posredovanja, če storitev sploh naročijo, ampak nezmožnost plačevanja rednega stroška najemnine, česar pa izpodbijana ureditev ne naslavlja. Nasprotno, storitve nepremičninskega posredovanja po mnenju pobudnic kvečjemu prispevajo k večji ponudbi stanovanj na najemnem trgu in pravni varnosti najemnikov kot šibkejših strank, saj so njihovi uporabniki tudi najemodajalci, ki se sami ne želijo ali ne morejo ukvarjati z oddajanjem nepremičnin. Menijo, da izpodbijana ureditev v delu najema in oddaje nasprotuje zasledovanim ciljem stanovanjske politike v smislu spodbujanja dolgoročnejše oddaje in najema stanovanj. Glede na izračun najvišje dopustne provizije opozarjajo, da naročnikom ustreza krajše obdobje oddajanja, ker je v tem primeru nižje najvišje dopustno plačilo za posredovanje. Hkrati naj bi nizek najvišji strošek posredovanja najemodajalce spodbujal k pogostejšim menjavam najemnikov. Ukrep naj tudi ne bi bil nujen v smislu tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah, pri čemer se pobudnice primeroma, kot na manj omejujoče ukrepe, sklicujejo na povečanje števila javnih najemnih stanovanj, subvencioniranje tržnih najemnin ter davčne, prostorske in druge regulativne ukrepe za spodbujanje gradnje (javnih) stanovanj.

Pobudnica v združeni zadevi št. U-I-211/19 (Glej opombo 7) navaja, da naj bi pred uveljavitvijo izpodbijane ureditve povprečna provizija pri posredovanju pri najemni pogodbi znašala 1,5-kratnik mesečne najemnine. Za znesek mesečne najemnine v višini 500,00 EUR in enoletno trajanje najemne pogodbe primeroma navaja, da je znesek provizije po novi zakonski ureditvi trikrat manjši. Tako zmanjšana provizija naj ne bi pokrila stroškov posredovanja, pri čemer pobudnica navaja stroške posrednika (dogovarjanje s stranko o sklenitvi posredniške pogodbe, obisk pri stranki, fotografiranje nepremičnine, priprava oglasa, telefonska komunikacija in komunikacija po elektronski pošti s potencialnimi najemniki, posredovanje podatkov potencialnim najemnikom o nepremičnini, dogovori glede termina ogleda, izvedba ogledov (npr. 5 ogledov, včasih bistveno več), usklajevanje elementov pogodbe med najemodajalcem in najemnikom, priprava pogodbe, elektronska komunikacija med najemodajalcem, nepremičninsko družbo in najemnikom glede besedila pogodbe, sestanek s strankami zaradi podpisa pogodbe, prevzem nepremičnine). Opozarja tudi na stroške svojega poslovnega prostora, stroške siceršnjega poslovanja agencije, kar zadeva plačilo nepremičninskih posrednikov, pa vsa običajna plačila: plačo, prispevke, bolniške odsotnosti, potne stroške, dopust, regres. Navaja, da bi zaradi omejitve provizij pri najemu in oddaji morala poslovati z izgubo, kar pomeni, da bo dejavnost morala opustiti. Poudarja, da je provizija v praksi edino plačilo za njeno delo. (Glej opombo 8) Nepremičninska družba pridobi pravico do plačila za posredovanje, ko je sklenjena pogodba, pri sklenitvi katere je posredovala. (Glej opombo 9) Pred sklenitvijo pravnega posla, za katerega se posreduje, nepremičninska družba ne more zahtevati niti delnega plačila za posredovanje. (Glej opombo 10) Navedeno naj bi pomenilo, da izpodbijana ureditev v praksi povzroča več praznih stanovanj, nižjo pravno varnost, višje stroške, oviranje razvoja in nižjo kakovost storitev nepremičninskega posredovanja ter tudi propad nepremičninskih posrednikov. Predlagatelj v zadevi št. U-I-230/19 v upoštevnem delu navaja, da naj bi drugi odstavek 5. člena ZNPosr posegal v načelo pogodbene avtonomije.

Državni zbor na pobudo in na zahtevo ni odgovoril. Ustavno sodišče sme tudi brez odgovora nasprotnega udeleženca nadaljevati presojo pobude. Omejitev najvišjega dovoljenega plačila za posredovanje pri nakupu ali prodaji v višini 4 odstotkov od pogodbene cene je bila uzakonjena že z leta 2003 sprejetim Zakonom o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 42/03). Ob tem iz zakonodajnega gradiva (Glej opombo 11) k omenjenemu zakonu ni mogoče razbrati utemeljitve javne koristi za takšno omejitev. Omejitev najvišjega dovoljenega plačila za posredovanje pri najemni pogodbi in omejitev višine dejanskih stroškov, ki jih sme nepremičninska družba po dogovoru zaračunati naročnikom na podlagi tretjega odstavka 25.a člena ZNPosr, sta bili uzakonjeni z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 47/19 – v nadaljevanju ZNPosr-C). Predlog (Glej opombo 12) navedenega zakona se v izhodišču ob varstvu potrošnikov sklicuje tudi na 78. člen Ustave in zapiše, da možnost primernega stanovanja za večino državljanov, ki niso lastniki stanovanj, v praksi ne obstaja. (Glej opombo 13) Kot razloge izpostavlja visoke in rastoče cene (tudi najemnine) stanovanj, slabo delovanje in finančno podhranjenost javnih stanovanjskih skladov ter tudi visoke stroške nepremičninskega posredovanja, ki jih morajo glede na vsebino predloga nositi tudi tisti, ki storitve sploh niso naročili. (Glej opombo 14) Kot ranljivo skupino izpostavlja mlade (posebej študente), ki se hkrati srečujejo tudi z vse večjo prekarizacijo na področju trga dela, s čimer jim je dodatno onemogočeno pridobivanje stanovanjskih posojil ali dolgoročno varčevanje za nakup lastne nepremičnine. (Glej opombo 15) Glede na obrazložitev zakonskega predloga nepremičninski posredniki večinoma sami omejujejo višino plačila za posredovanje, ki ga računajo za posredovanje pri najemu, oddaji ali zakupu nepremičnin, na višino dveh mesečnih najemnin. (Glej opombo 16) Plačilo za posredovanje naj bi se v praksi velikokrat razdelilo med stranki ali prevalilo na najemnika (praviloma finančno šibkejšo stranko), kar naj bi po mnenju predlagatelja zakona v primerih, ko pomeni pogoj za sklenitev najemne pogodbe, pomenilo grobo zlorabo zakona. (Glej opombo 17)

Mnenje o predlogu ZNPosr-C je v zakonodajnem postopku dala tudi Vlada. (Glej opombo 18) Sklicevala se je na Resolucijo o nacionalnem stanovanjskem programu 2015–2025 (Uradni list RS, št. 92/15 – v nadaljevanju ReNSP15–25) ter izpostavila težko dostopnost primernih stanovanj v Republiki Sloveniji. Ker davčna in stanovanjska zakonodaja naj ne bi omogočali dovolj uravnoteženih ukrepov za vzpostavitev učinkovitega sistema stanovanjske oskrbe, program projektov ReNSP15–25 po mnenju Vlade vključuje ukrepe za zagotavljanje večje varnosti najemnih razmerij in večje dostopnosti do stanovanj (za ranljive skupine). Na podlagi navedenega je Vlada v zakonodajnem postopku menila, da je ureditev višine in obveznosti plačila stroškov nepremičninskega posredovanja skladna s cilji stanovanjske politike, saj naj bi prispevala k spodbujanju dolgoročnejše oddaje in najema stanovanj ter večji stanovanjski varnosti najemnikov.

Skladno z 78. členom Ustave država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo primerno stanovanje. Navedena določba kot izraz načela socialne države pomeni predvsem zavezo k oblikovanju stanovanjske politike za prebivalce Republike Slovenije. (Glej opombo 19) Država lahko izbira različne ukrepe za izpolnitev svoje obveznosti. Ukrepi so lahko različni in lahko posegajo na različna področja pravnega urejanja. Vrsta ukrepov, ki jih bo izbrala država, pa sodi v zakonodajalčevo široko polje proste presoje. Iz ciljev stanovanjske politike v skladu z ReNSP15–25 izhaja potreba po trajnem viru financiranja (Glej opombo 20) za (i) uravnoteženje ponudbe stanovanj na trgu, (ii) zagotavljanje lažje dostopnosti do stanovanj, (iii) prenavljanje stanovanj v smislu modernih bivanjskih in okoljskih trendov ter (iv) spodbujanje prebivalcev k večji stanovanjski mobilnosti. (Glej opombo 21) V skladu z izhodišči ReNSP15–25 (i) stanovanj primanjkuje na lokacijah, kjer je povpraševanje po njih največje; (ii) primanjkuje najemnih stanovanj (za ranljivejše skupine); (iii) je delež zasebnih stanovanj zelo visok, kar vpliva na fizično stanje stanovanjskega fonda; (iv) se stanovanjski fond stara – ne ustreza energetskim in funkcionalnim standardom sodobne družbe in povečuje življenjske stroške; (v) s strani investitorjev ni interesa za vlaganje v stanovanjsko gradnjo v javnem interesu; (vi) veljavna (davčna in stanovanjska) zakonodaja ne podpira razvoja najemnega trga; (vii) je mobilnost prebivalstva nizka – v smislu pripravljenosti za menjavo stanovanja glede na potrebe v določenem življenjskem obdobju. (Glej opombo 22) Za zagotavljanje uravnotežene ponudbe primernih stanovanj je treba glede na izhodišča ReNSP15–25 v prvi vrsti aktivirati obstoječi, a nenaseljeni stanovanjski fond in na ta način vsaj delno povečati obseg uporabnega stanovanjskega fonda. (Glej opombo 23) Na območjih, kjer je potreba po stanovanjih velika, je nujno treba zagotoviti kombinacijo ukrepov s področja zemljiške in finančne politike, ki bodo investitorje spodbudili h gradnji primernih stanovanj in tako dolgoročno omogočili stabilen stanovanjski trg. (Glej opombo 24) Ker gre v mnogih primerih za prvo iskanje stanovanja in ker je večja verjetnost, da ne gre za stalno rešitev stanovanjskega problema, je dolgoročni cilj ReNSP15–25 predvsem gradnja tako javnih kot zasebnih najemnih stanovanj. (Glej opombo 25) Na slabšo dostopnost do stanovanj po ReNSP15–25 v veliki meri vpliva pomanjkanje najemnih stanovanj (le 8-odstotni delež vseh stanovanj), (Glej opombo 26) pri čemer je večina najemnih stanovanj v javni lasti. (Glej opombo 27) Skoraj četrtina najemnih stanovanj naj bi bila oddana nelegalno. (Glej opombo 28) Posledice te negotovosti in slabih izkušenj so oddaja stanovanj za kratek čas, oddaja na sivo oziroma črno, mnoga stanovanja pa ostajajo prazna. (Glej opombo 29) Država mora glede na ugotovitve ReNSP15–25 zagotoviti izvajanje finančne politike v smislu stimulacije lastnikov stanovanj za oddajo teh. (Glej opombo 30) Med konkretnimi programi projektov so podrobneje predvideni: (i) aktiviranje obstoječega stanovanjskega fonda, (Glej opombo 31) (ii) večja dostopnost za ranljivejše skupine prebivalstva, (Glej opombo 32) (iii) prenova stanovanjskega fonda (Glej opombo 33) in (iv) gradnja novih stanovanj na območjih z največjim povpraševanjem. (Glej opombo 34)