Odločba o odpravi Odloka o razpisu zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih

1176. Odločba o odpravi Odloka o razpisu zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih

Številka: U-I-76/14-17

Datum: 17. 4. 2014

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Eve Irgl, Vipava, na seji 17. aprila 2014

Odlok o razpisu zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (Uradni list RS, št. 23/14) se odpravi.

Državni zbor mora sprejeti nov akt o razpisu referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (EPA 1547-VI) v roku sedmih dni po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Pobudnica izpodbija Odlok o razpisu zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (v nadaljevanju OdZVDAGA-A1). Zatrjuje njegovo neskladje s 44. in 90. členom v zvezi z 2. in 3. členom ter z 82., 83., 88. in 148. členom Ustave. Opozarja tudi na kršitve 42. člena, prvega odstavka 133. člena in 169.a člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10 in 80/13 – v nadaljevanju PoDZ-1). Izpodbijani odlok naj bi zaradi vprašljive izvedbe 47.a člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju: ZRLI) v zvezi s 87. členom Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZVDZ) nesorazmerno posegel tudi v ustavno pravico do glasovanja na referendumu in pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev državljankam in državljanom Republike Slovenije, ki na dan glasovanja stalno ali začasno bivajo v tujini.

Pobudnica navaja, da OdZVDAGA-A1 s tem, ko za dan glasovanja na referendumu določa dan, ki je le tri tedne pred volitvami poslank in poslancev iz Republike Slovenije v Evropski parlament, posega v ustavno pravico do referenduma in pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev v zvezi z 2. in 3. členom Ustave. Dvakratno glasovanje v tako kratkem času po mnenju pobudnice povzroča volivcem nepotrebne stroške, nepotrebno izgubo časa ter krajši čas za seznanitev s sicer zahtevno referendumsko kampanjo. Opozarja, da so v času glasovanja prvomajske počitnice, v tednu pred referendumom tudi šolske počitnice, kar pomeni, da bo veliki večini volivk in volivcev oteženo spremljanje referendumske kampanje, predčasno glasovanje in samo glasovanje na referendumu. V zvezi s predčasnim glasovanjem pobudnica navaja, da bo glede na 69. člen ZVDZ to lahko potekalo le dva dni namesto treh, saj je 1. 5. praznik. Ob upoštevanju, da 90. člen Ustave za veljavnost referenduma zahteva najmanj petinsko udeležbo vseh volivk in volivcev (kvorum), po mnenju pobudnice vse navedene okoliščine nesorazmerno otežujejo in omejujejo izvrševanje pravic iz 44. in 90. člena Ustave. Pobudnica meni, da bi se moral Državni zbor glede na zahtevani kvorum vzdržati vseh ukrepov, s katerimi bi lahko posredno ali neposredno vplival na številčnost referendumske udeležbe tako, da referendum ne bi bil niti veljaven. Zatrjuje, da je Državni zbor z OdZVDAGA-A1 zasledoval ustavno nedopusten in nelegitimen cilj, in sicer določiti dan glasovanja na referendumu tako, da predpisani kvorum zavrnilnega referenduma ne bo dosežen oziroma da bo bistveno težje dosežen.

Pobudnica zatrjuje tudi procesne kršitve pri sprejemanju Predloga OdZVDAGA-1 (EPA 1869-VI). Navaja, da je k zahtevi za razpis zakonodajnega referenduma vložila predlog odloka, v katerem je bil kot dan razpisa referenduma določen 15. 4. 2014 in kot dan glasovanja 25. 5. 2014. Državni zbor oziroma Odbor za kulturo kot matično delovno telo se pri obravnavi zahteve za razpis referenduma do tega predloga ni niti opredelil, čeprav bi se po mnenju pobudnice moral, saj je predlog sestavni del zahteve in pomeni povezano celoto. Obravnavati bi ga moral tudi zato, ker ga je vložila pobudnica, ki je poslanka Državnega zbora in ima na podlagi 88. člena Ustave in 169.a člena PoDZ-1 pravico predlagati zakone in odloke. Ker tega ni storil, naj bi posegel v njen položaj oziroma funkcijo, kot izhaja iz 82. in 83. člena Ustave, ter v njena upravičenja, ki izhajajo iz 88. člena Ustave. Pobudnica zatrjuje tudi kršitve 42. člena, prvega odstavka 133. člena in 169.a člena PoDZ-1.

OdZVDAGA-A1 naj bi posegal tudi v načelo uravnoteženja javnih financ iz 148. člena Ustave, ki v drugem odstavku določa, da morajo biti prihodki in izdatki proračunov države srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja ali da morajo prihodki presegati izdatke. Višji stroški zaradi izvedbe referenduma 4. 5. 2014 v primerjavi s stroški, ki bi nastali, če bi glasovanje na referendumu potekalo istočasno z volitvami v Evropski parlament, naj bi pomenili dodatni in nepotrebni javnofinančni strošek v višini približno 3,5 milijona EUR. Sklicujoč se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-279/96 z dne 10. 9. 1996 (Uradni list RS, št. 51/96, in OdlUS V, 126), pobudnica navaja, da bi moral Državni zbor v skladu z Ustavo slediti ekonomičnosti in gospodarnosti ter ravnati kot dober gospodar in stremeti k racionalnosti. V skladu s temi načeli bi moral kot dan glasovanja na referendumu določiti dan, ko bodo potekale že razpisane volitve poslank in poslancev iz Republike Slovenije v Evropski parlament. Na ta način naj bi bili najmanj obremenjeni tako državni proračun kot državljanke in državljani s stroški prihoda na volišča.

Izpodbijani odlok naj bi nesorazmerno posegal tudi v ustavno pravico do glasovanja na referendumu in pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev državljankam in državljanom Republike Slovenije, ki na dan glasovanja stalno ali začasno bivajo v tujini. Zaradi kratkih rokov naj bi bila namreč vprašljiva izvedba 47.a člena ZRLI, ki določa možnost glasovanja po pošti iz tujine, v zvezi s 87. členom ZVDZ, ki določa način ugotavljanja izida glasovanja po pošti iz tujine.

Državni zbor v odgovoru navaja, da predstavnica pobudnikov v konkretnem primeru ni nastopala v vlogi poslanke, zahteva in "Predlog odloka" pa nista bila vložena ločeno kot dva samostojna akta, temveč sta, tudi skladno z navedbami iz pobude, skupaj tvorila povezano celoto. Zato niso bili izpolnjeni poslovniško določeni pogoji (aktivna legitimacija) za obravnavo "Predloga odloka" kot priloge k zahtevi. Državni zbor poudarja, da Ustavno sodišče ni pristojno presojati, ali je postopek za sprejetje izpodbijanega odloka tekel skladno s poslovnikom, če s tem hkrati niso kršene tudi ustavne določbe. Teh kršitev pa naj ne bi bilo. S spremembami Ustave je referendum opredeljen kot izključna pravica volivk in volivcev, zato naj bi bilo treba spoštovati voljo pobudnikov in jim uresničitev tega instrumenta neposredne demokracije omogočiti čim prej, brez zavlačevanja. Državni zbor se strinja s pobudnico, da bi bili stroški ob hkratni izvedbi referenduma z volitvami v Evropski parlament nižji, vendar po njegovem mnenju vsebinski razlogi (pravica do informiranosti) govorijo v prid izvedbi referenduma na samostojen dan in tako odtehtajo višje stroške. Meni, da je bistvo referenduma zaradi pravice do informiranosti volivk in volivcev priprava, v kateri se ljudje odločijo, kako bodo glasovali. Ker je vsebina zakonske spremembe strokovno zahtevna, je po mnenju Državnega zbora nujno potrebna kvalitetna seznanitev z njo, ki bo omogočila poglobljeno odločanje. To naj bi se lahko doseglo le z bolj osredotočeno razpravo. S tega vidika naj bi bil 4. 5. 2014 primeren dan za glasovanje, ker bodo ljudje v času t. i. prvomajskih počitnic imeli čas premisliti in se še dodatno poučiti o tem, zakaj bodo šli na referendum. Če bodo ljudje imeli dopust, bodo lahko tudi sredi tedna odšli na predčasna glasovanja. Državni zbor navaja tudi, da je pravica pobudnikov referenduma, da se vsebini referendumskega vprašanja, ki je izrazito notranja nacionalna tema, posveti vsa pozornost in da se ji da potrebna teža, saj gre pri volitvah za drugačen politični proces kot pri glasovanju na referendumu. Zato bi bilo po mnenju Državnega zbora prav, da se obe temi ne mešata ter da se referendumska in volilna kampanja ne prepletata, temveč da se vodi posebna kampanja in opravi posebno glasovanje.