Odločba o ugotovitvi, da je bil 397. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju v neskladju z Ustavo

3345. Odločba o ugotovitvi, da je bil 397. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-494/18-27

Datum: 7. 10. 2021

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Višjega delovnega in socialnega sodišča, na seji 7. oktobra 2021

Člen 397 Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) je bil v neskladju z Ustavo.

Zavarovancu, ki je pridobil pravice na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti) po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, pa je pri njem po 1. 1. 2003 prišlo do poslabšanja invalidnosti oziroma nastanka nove invalidnosti in je zato pridobil pravice po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo), je v primeru, če mu je bilo nadomestilo iz invalidskega zavarovanja odmerjeno v nižjem znesku od zneska nadomestila iz invalidskega zavarovanja, priznanega na podlagi prej pridobljenih pravic iz invalidskega zavarovanja, zagotovljeno izplačevanje usklajenega zneska nadomestila iz invalidskega zavarovanja, ki je za zavarovanca ugodnejši. Na tej podlagi izplačano denarno nadomestilo se za čas uporabe Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) uskladi enako, kot so se usklajevale pokojnine po tem zakonu. Od 1. 1. 2013 pa se usklajuje enako, kot se usklajujejo pokojnine po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14, 102/15, 23/17, 40/17, 65/17, 28/19, 75/19, 139/20, 51/21 in 121/21).

Višje delovno in socialno sodišče (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 397. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1), ker naj bi v njem obstajala protiustavna pravna praznina. Meni, da je bila izpodbijana prehodna določba, ker za uživalce pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije invalidnosti), uveljavljenih po prej veljavnih predpisih, ni urejala niti prevedbe pravic, na način, kot je to urejal 297. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98 – v nadaljevanju ZPIZ/92), (Glej opombo 1) niti jim ni v primeru, ko so zaradi poslabšanja invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti pridobili pravice po ZPIZ-1 in jim je bila denarna dajatev odmerjena v bistveno nižjem znesku, ohranila izplačevanja dajatve v nezmanjšanem obsegu (v višini, kot jo je uživalec prejemal pred spremembo invalidnosti), v neskladju z 2., 8., 14., 33. in 50. členom Ustave. Zahtevo vlaga v zvezi s pravnomočno prekinjenim postopkom odločanja o pritožbi Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod) zoper sodbo in sklep Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, ki je med drugim odpravilo prvi in drugi odstavek izreka dokončne odločbe Zavoda z dne 7. 6. 2017 ter tožniku delovnemu invalidu III. kategorije invalidnosti zaradi posledic poškodbe pri delu 70 % in bolezni 30 % s pravico do dela v skrajšanem delovnem času štirih ur odmerilo delno invalidsko pokojnino v znesku 330,03 EUR na mesec od 1. 4. 2017 dalje. Z navedeno odločbo je Zavod odločil, da se tožniku odmeri delna invalidska pokojnina v znesku 211,15 EUR mesečno od 1. 4. 2017 dalje. Ker je nadomestilo plače za čas čakanja na zaposlitev na drugem ustreznem delu, ki je bilo tožniku priznano na podlagi ZPIZ/92 in ga je užival od leta 1993 do 31. 3. 2017, ob zadnjem izplačilu znašalo 389,10 EUR, je po mnenju predlagatelja novo pridobljena dajatev bistveno nižja od priznane po prejšnjih predpisih.

Predlagatelj meni, da je izpodbijana ureditev v neskladju z načelom pravne države iz 2. člena Ustave. Tožnik naj bi moral, enako kot stranka iz zadeve Krajnc proti Sloveniji (sodba Evropskega sodišča za človekove pravice - v nadaljevanju ESČP, z dne 31. 10. 2017), nositi čezmerno finančno breme kljub temu, da je pri njem prišlo do poslabšanja invalidnosti. Porušeno naj bi bilo pravično ravnovesje med varstvom premoženja na podlagi pridobljene pravice iz naslova preostale delovne zmožnosti in zahtevami legitimnega javnega interesa, kar po stališču ESČP pomeni kršitev 1. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 - v nadaljevanju EKČP). Člen 397 ZPIZ-1 naj bi bil, ker ni preprečil čezmerno manjše invalidske dajatve, v neskladju z 8. členom Ustave, po katerem morajo biti predpisi skladni s 1. členom Prvega protokola k EKČP. Ureditev nadaljnjega uživanja pravic, pridobljenih po prejšnjih predpisih, iz 397. člena ZPIZ-1 naj bi kršila tudi načelo enakosti iz 14. člena Ustave. Predlagatelj meni, da so bili zato, ker ni bila uzakonjena prevedba kratkoročnih invalidskih dajatev, pridobljenih po prejšnjih predpisih, uživalci pravic po prejšnjih predpisih v bistveno ugodnejšem položaju od tistih, pri katerih je prišlo do poslabšanja invalidnosti in jim je bila nova invalidska dajatev za preostalo delovno zmožnost po ZPIZ-1 odmerjena v bistveno nižjem znesku od prejšnje. Za tako različno obravnavanje zavarovancev na temelju preostale delovne zmožnosti naj ne bi bilo razumnega razloga. Prav tako naj bi bila različna obravnava brezposelnih delovnih invalidov v neskladju z 2. členom Ustave, ker ZPIZ-1 ni vseboval ustrezne prehodne ureditve, ki bi omogočala prilagoditev na novo ureditev. Bistveno znižanje denarne dajatve kljub novemu primeru invalidnosti na temelju reformirane sistemske ureditve po ZPIZ-1, ne da bi jo zakonodajalec utemeljil s tehtnimi razlogi, naj bi pomenilo poseg v jedro pravice do pokojnine, ki po mnenju predlagatelja obsega tudi pravico do delne invalidske pokojnine po ZPIZ-1, in s tem kršitev pravice do socialne varnosti iz 50. člena Ustave in pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.

Na zahtevo je odgovoril Državni zbor. Navaja, da je bila z ZPIZ-1 ukinjena pravica do nadomestila plače za čas čakanja na drugo ustrezno delo, ker naj bi temeljila na neustrezni definiciji poklicne invalidnosti, ki je izhajala iz »trajnosti sprememb v zdravstvenem stanju«, s tem pa onemogočala uporabo pravice do poklicne rehabilitacije. Ta naj bi z uveljavitvijo ZPIZ-1 postala temeljna in hkrati izbirna pravica ter obveznost delovnega invalida iz invalidskega zavarovanja. Nov sistem invalidskega zavarovanja naj bi namreč bolj poudaril načela rehabilitacije, motivacije, stimulacije, integracije in prevencije. Navedeno naj bi udejanjila dva nova zakonska instituta. Prva pomembna novost ZPIZ-1, ki je temeljila na novi definiciji invalidnosti, naj bi bila uvedba obveznih kontrolnih pregledov pred invalidsko komisijo (106. člen ZPIZ-1). Druga pomembna novost ZPIZ-1, ki je temeljila na načelu rehabilitacije in integracije, pa naj bi bila uvedba izbirne pravice do poklicne rehabilitacije, ki je bila prepuščena izključno zavarovancu in za priznanje katere niso bili določeni dodatni pogoji kot po ZPIZ/92. Novosti naj bi bile uvedene za vse delovne invalide, tudi za tiste, ki so pridobili pravice po ZPIZ/92. Po mnenju Državnega zbora je navedeno pomembno tudi za presojo predvidljivosti sprememb, uvedenih z ZPIZ-1, oziroma za presojo, ali so se uživalci denarnih nadomestil po ZPIZ/92 lahko pripravili na spremembe, uveljavljene z ZPIZ-1. Državni zbor meni, da je ureditev po ZPIZ-1 v primerjavi z ureditvijo po ZPIZ/92 delovnim invalidom s preostalo delovno zmožnostjo naložila bistveno večjo odgovornost in aktivnost pri prizadevanju za vključitev v delovno okolje. Zato je ZPIZ-1 delovnim invalidom s preostalo delovno zmožnostjo ob ponovni oceni njihove invalidnosti na podlagi ZPIZ-1 omogočil, da so namesto pravice, ki jim je bila priznana, zahtevali priznanje pravice do poklicne rehabilitacije, in jim hkrati naložil določene obveznosti. Če bi tožnik izkoristil možnost poklicne rehabilitacije, bi bil upravičen do bistveno večjega zneska nadomestila, kot mu je bil odmerjen (tj. 422,30 EUR). Državni zbor meni še, da z izpodbijano ureditvijo nista bili kršeni načelo zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave in načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, prav tako naj ne bi bilo poseženo v pravici iz 33. in 50. člena Ustave. Meni, da se položaj delovnih invalidov, ki se jim je poslabšala že ugotovljena invalidnost ali je pri njih prišlo do nove invalidnosti, z ZPIZ-1 ni poslabšal. Obravnavani naj bi bili enako kot drugi delovni invalidi, saj naj bi jim 397. člen ZPIZ-1 zagotavljal ohranitev nadomestila v enaki višini. Izpodbijana ureditev pa naj tudi ne bi posegala v njihov premoženjski oziroma socialni položaj.

Mnenje o zahtevi je poslala Vlada. Navaja, da je z ZPIZ-1 prišlo do reforme invalidskega zavarovanja, pri čemer je bil glavni namen zagotavljanje in varovanje zaposlitve delovnega invalida ter stimulacija aktiviranja njegove preostale delovne zmožnosti. Opozarja, da gre v tem primeru za zavarovance, katerih delovna sposobnost je sicer omejena, vendar so še vedno sposobni določena dela opravljati s krajšim delovnim časom ali z omejitvami. Reformirane naj bi bile tako pravice iz invalidskega zavarovanja kot tudi višina teh pravic. Odmera nadomestil naj bi se z ZPIZ-1 v večji meri individualizirala.

Vlada zavrača stališče predlagatelja, da nadomestila iz invalidskega zavarovanja (med temi tudi delna invalidska pokojnina) v okviru 50. člena Ustave uživajo enako varstvo kot pravica do pokojnine oziroma da jih je mogoče enačiti s to pravico. Nadomestila za invalidnost naj ne bi bila namenjena nadomeščanju izpada dohodka v celoti, tudi zavarovalni primer naj ne bi bila nezmožnost pridobivanja dohodka, temveč nezmožnost ohranjanja delovnega mesta, zaposlitve v svojem poklicu ali pa dela za polni delovni čas, zato naj tudi višina nadomestil za invalidnost v okviru Ustave ne bi mogla biti varovana v enakem obsegu kot pokojnine. Ker so do nadomestil iz invalidskega zavarovanja upravičeni delovni invalidi s preostalo delovno zmožnostjo, naj bi bilo pri oblikovanju višine invalidskih nadomestil treba upoštevati tudi to dejstvo in vzpostaviti sistem, ki bo stimulativen do ohranjanja zaposlitve delovnih invalidov in njihovega zaposlovanja. Tako z vidika pokojninskega in invalidskega sistema kot tudi za same delovne invalide naj bi bilo smiselno, da ohranjajo zaposlitev oziroma so aktivni na trgu dela, saj se s tem zagotavlja tudi njihova socialna varnost, poleg tega pa tudi socialna vključenost.

Vlada meni, da je treba pravico do socialne varnosti državljanov iz 50. člena Ustave gledati širše in ne zgolj z vidika priznavanja ene izmed pravic, ki jih ta obsega. Upoštevati naj bi bilo treba vse pravice, ki jih priznavajo zakoni s področja socialne varnosti (torej tako pravice iz socialnih zavarovanj kot pravice iz sistema socialnega varstva). Prejemniki nadomestil, tudi tisti, ki jim je bilo nadomestilo znižano skladno s spremembami zakonodaje, naj bi bili upravičeni do prejemkov iz socialnega varstva oziroma do razlike med svojimi dohodki ter osnovnim zneskom minimalnega dohodka, če nimajo premoženja in drugih sredstev za preživetje. Glede na to Vlada meni, da delovnim invalidom, ki zgolj z nadomestilom iz invalidskega zavarovanja nimajo zagotovljenih zadosti sredstev za preživljanje, ta pa si lahko zagotovijo s pravico do denarne socialne pomoči, ni kršena pravica do socialne varnosti iz 50. člena Ustave.

Vlada meni, da je očitek o neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave neutemeljen, saj naj primerjani kategoriji delovnih invalidov po naravi stvari ne bi bili v enakem položaju. Pri delovnih invalidih, katerih invalidnost se je spremenila ali pri katerih je nastala nova invalidnost, naj bi bilo pomembno, da se jim zagotovijo nove pravice zaradi ohranjanja delovne zmožnosti, ohranjanja zaposlitve, zaposlovanja ter preprečevanja poslabšanja zdravstvenega stanja. Navedeno naj bi bil namreč dolžan zagotavljati delodajalec. Pri tistih, pri katerih sprememb ni, take potrebe ni in ti delovni invalidi so v zadostni meri varovani v okviru prej veljavne zakonodaje.

Vlada zavrača tudi očitek, da se delovni invalidi, ki jih je prizadela ureditev iz 397. člena ZPIZ-1, nanjo niso mogli pripraviti. Opozarja, da se je nova ureditev pravic iz invalidskega zavarovanja začela uporabljati tri leta po uveljavitvi ZPIZ-1. Poleg tega naj bi do novega predloga za oceno invalidnosti v tožnikovem primeru prišlo šele leta 2011, torej osem let po tem, ko se je navedena ureditev, vključno z izpodbijano prehodno določbo, že uporabljala. Vlada še opozarja, da pridobljene pravice na podlagi invalidnosti trajajo, dokler traja stanje invalidnosti oziroma zmanjšane delovne zmožnosti. Šlo naj bi za časovno omejene pravice, ki se v primeru sprememb v stanju invalidnosti ali pa v primeru sprememb delovnopravnega statusa na novo določijo ali odmerijo.

Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vročilo predlagatelju, ki se nanju ni odzval.

V skladu s 156. členom Ustave mora sodišče prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven. Prekinitev postopka in uporaba določenega zakona ali dela zakona v sodnem postopku sta kot pogoja za začetek postopka za oceno ustavnosti določena tudi v prvem in drugem odstavku 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS).