Odločba o delni razveljavitvi 17. člena in zavrnitvi pobude za oceno ustavnosti 1., 2., 3. in 18. člena zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti ter o delni razveljavitvi sklepa vlade št. 113-02/93-4/20 z dne 15. 12. 1994

4128. Odločba o delni razveljavitvi 17. člena in zavrnitvi pobude za oceno ustavnosti 1., 2., 3. in 18. člena zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti ter o delni razveljavitvi sklepa vlade št. 113-02/93-4/20 z dne 15. 12. 1994

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Javnega zavoda Žalske lekarne, Žalec, in Javnega zavoda Lekarna Slovenska Bistrica, ki ju zastopa Marjetica Nosan, odvetnica v Celju, Gorenjske lekarne, Kranj, in Lekarne Ljubljana, ki ju zastopa Bojana Ozimek, odvetnica v Ljubljani, ter Obalne lekarne Koper, ki jo zastopa mag. Gregor Velkavrh, odvetnik v Kopru, na seji dne 23. septembra 1999

 

Določba prvega odstavka 17. člena zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 18/94) se razveljavi, kolikor se nanaša na javne zavode, ki opravljajo gospodarsko dejavnost v skladu z zakonom.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 1., 2., 3. in 18. člena v prvi točki navedenega zakona se zavrne.

Sklep vlade št. 113-02/93-4/20-8 z dne 15. 12. 1994, kolikor zajema subjekte, pri katerih vlada ne izvršuje pristojnosti delodajalca oziroma ustanoviteljskih pravic v skladu z aktom o ustanovitvi, ni začel veljati in se ni smel uporabljati, ker ni bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije.

 

Pobudnik Javni zavod Žalske lekarne je vložil pobudo za oceno ustavnosti 17. in 18. člena zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in organih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju: ZRPJZ) in 30. in 31. člena pravilnika o napredovanju delavcev, zaposlenih v zdravstvu (Uradni list RS, št. 41/94). Pobudnica Gorenjska lekarna je vložila pobudo za oceno ustavnosti 3., 17. in 18. člena ZRPJZ ter sklepa vlade št. 113-02/93-4/20-8 z dne 15. 12. 1994 (v nadaljevanju: sklep vlade). Lekarna Ljubljana in Lekarniška zbornica Slovenije izpodbijata 1., 3., 17. in 18. člen ZRPJZ, Obalne lekarne Koper pa poleg navedenih določb še 2. člen ZRPJZ. Javni zavod Lekarna Slovenska Bistrica izpodbija 1., 17. in 18. člen ZRPJZ ter 30. in 31. člen pravilnika o napredovanju delavcev, zaposlenih v zdravstvu.

Pobudniki menijo, da so izpodbijane določbe v neskladju s 14. členom ustave, saj naj bi v primeru, če veljajo tudi za določanje in izplačevanje plač iz sredstev, ki niso zagotovljena in pridobljena iz proračunov in drugih javnih sredstev, postavljale v lekarnah zaposlene delavce v neenakopraven položaj v primerjavi z drugimi delavci, ki lahko s sredstvi, pridobljenimi s prodajo na trgu, razpolagajo za plače brez takšnih omejitev. Pobudniki menijo, da izpodbijano omejevanje ni niti potrebno niti smiselno. Izpodbijana ureditev pa naj bi bila v neskladju tudi s prvim odstavkom 74. člena ustave, po katerem je gospodarska pobuda svobodna. Upoštevanje izpodbijanih določb ZRPJZ tudi v zvezi s sredstvi, ki niso pridobljena iz proračunov in drugih javnih sredstev, naj bi delavcem odvzelo pravico do svobodne gospodarske pobude, saj jim onemogoča, da bi o rezultatih dela odločali tako kot drugi delavci, ki sredstva pridobivajo z udeležbo na trgu in jih za plače razporejajo brez omejitev v smislu izpodbijanih določb.

Pobuda Javnega zavoda Žalske lekarne je bila poslana Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril.

Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve je ob pobudi Javnega zavoda Žalske lekarne pojasnilo, da se glede na zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 – v nadaljevanju: ZZ) javni zavod ustanovi z namenom, da opravlja javno službo. ZZ sicer dopušča, da javni zavod opravlja tudi druge dejavnosti, torej tudi gospodarske dejavnosti, vendar pa ne na škodo javne službe, zaradi katere je bil javni zavod ustanovljen. To je razvidno iz 18. člena navedenega zakona, ki dopušča opravljanje gospodarske dejavnosti le v primeru, če je ta namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je zavod ustanovljen. Javni zavodi imajo po ZZ povsem drugačen status kot gospodarske organizacije. Med drugim je za ta poseben status značilna poudarjena vloga ustanovitelja pri urejanju številnih pomembnih vprašanj. Določbe, ki urejanje določenih vprašanj vežejo na soglasje ustanovitelja, vsebujejo tako ZZ kakor tudi zakoni, ki urejajo posamezna področja dejavnosti, na katerih običajno delujejo javni zavodi (n.pr. šolstvo, zdravstvo, kultura itd.). Zato opravljanja gospodarske dejavnosti v okviru javnega zavoda ni mogoče enačiti z opravljanjem te dejavnosti v gospodarskih organizacijah. Ministrstvo posebej opozarja, da javni zavod ne more samostojno razpolagati s presežki prihodkov nad odhodki. Po 48. členu ZZ sme zavod presežek uporabiti le za opravljanje in razvoj dejavnosti, če ni z aktom o ustanovitvi drugače določeno. Po navedbah tega ministrstva akti o ustanovitvi javnih zavodov in njihovi statuti, ki so bili sprejeti s soglasjem ustanovitelja, večinoma vsebujejo posebne določbe o omejevanju razpolaganja s presežki. Zato naj ne bi bila točna trditev Javnega zavoda Žalske lekarne, da je ZRPJZ odvzel delavcem pravico, da samostojno razpolagajo z ustvarjenim dohodkom. Upoštevaje navedene posebnosti statusa javnih zavodov je ZRPJZ v izpodbijanih določbah delavcem dal možnost, da del ustvarjenega prihodka na trgu namenijo v soglasju z ustanoviteljem za delovno uspešnost. Prav tako naj ne bi bila točna trditev, da je zavod glede na 2. člen ZRPJZ dolžan upoštevati določbe o količnikih, napredovanju, delovni uspešnosti in dodatkih le pri plačah, ki se financirajo iz sredstev, ki jih prejema zavod za opravljanje lekarniške dejavnosti kot javne službe. Glede na določbe prvega člena ZRPJZ se namreč plače določajo in izplačujejo na podlagi tega zakona zaposlenim v državnih organih in v organih lokalnih skupnosti ter v javnih zavodih s področij, ki so navedena v tem členu. Pri tem ni pomemben vir financiranja. Glede na to, da je pobudnik javni zavod s področja zdravstva, veljajo zanj vse določbe ZRPJZ – tako za določanje kakor tudi za izplačevanje plač vseh zaposlenih (torej tudi 17. in 18. člen), pa čeprav del sredstev pridobiva tudi s prodajo blaga in storitev na trgu. Če bi bilo sprejeto stališče, ki ga zagovarja pobudnik, bi imeli v istem zavodu dva različna plačilna sistema, kar pa ne bi bilo sprejemljivo.

V zvezi s pobudo, ki je bila vložena zoper sklep vlade, po katerem znašajo sredstva za delovno uspešnost po ZRPJZ za mesec januar 1998 1% sredstev za plače (zadeva je vpisana pod št. U-I-36/98), je vlada pojasnila, da se v skladu z določbami zakonov, ki urejajo financiranje dejavnosti in nalog, ki jih opravljajo državni organi in javni zavodi, sredstva za plače zaposlenih, ki opravljajo naloge iz državne pristojnosti ali javno službo, večinoma zagotavljajo iz javnih sredstev. Financer je pri zagotavljanju sredstev za plače dolžan spoštovati določbe zakonov in kolektivnih pogodb. S predpisom je določena le zgornja meja sredstev za uspešnost, niti zakon niti kolektivne pogodbe pa ne določajo spodnje meje. Zato obseg teh sredstev lahko določi organ, ki je pristojen za financiranje dejavnosti oziroma zagotavljanje sredstev za plače. V primeru, ko gre za javne zavode, državne organe in organe lokalnih skupnosti, naj bi bilo treba izhajati iz dejstva, da se obseg sredstev javne porabe določi v Državnem zboru Republike Slovenije ob obravnavi proračunskega memoranduma, državnega proračuna in usklajenih bilanc sredstev pokojninskega in invalidskega zavarovanja, zdravstvenega zavarovanja in bilanc občinskih proračunov. V vseh navedenih primerih gre za javna sredstva, zato ne bi bilo sprejemljivo, da bi bil možni obseg mase sredstev, namenjenih za delovno uspešnost zaposlenih, pri posameznih porabnikih določen različno, saj bi to zaposlene na tem področju postavljalo v neenak položaj. Izpodbijani sklep naj bi po mnenju vlade ne bil podzakonski predpis, za katerega bi bilo potrebno izrecno pooblastilo v zakonu in zato tudi ni bil objavljen, ampak je bil neposredno vročen javnim zavodom in državnim organom.

 Ustavno sodišče je pobude iz 1. točke obrazložitve te odločbe zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo, del pobude, ki se nanaša na pravilnik o napredovanju delavcev, zaposlenih v zdravstvu, pa je izločilo in jo bo obravnavalo posebej.