Odločba o ugotovitvi, da je zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji v neskladju z ustavo

1557. Odločba o ugotovitvi, da je zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji v neskladju z ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Društva izbrisanih prebivalcev Slovenije, Ptuj, in drugih, ki jih zastopata Matevž Krivic iz Medvod in Neva Miklavčič Predan iz Ljubljane, na seji dne 3. aprila 2003

Zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 61/99 in 64/01) je v neskladju z ustavo, ker državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 6. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, od navedenega dne ne priznava stalnega prebivanja.

Zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji je v neskladju z ustavo, ker ne ureja pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje državljanov drugih republik nekdanje SFRJ iz prejšnje točke izreka, ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz 28. člena zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I in 44/97).

Člen 1 zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji je v neskladju z ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe.

Prvi in drugi odstavek 2. člena zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji se v delih, v katerih določata rok treh mesecev za vložitev prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, razveljavita.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 2. člena, 3. člena in 12. točke tretjega odstavka 7. člena zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji se zavrne.

Pobuda Helsinškega monitorja Slovenije – združenja za človekove pravice za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji se zavrže.

Ugotovljene neskladnosti iz 1., 2. in 3. točke izreka je zakonodajalec dolžan odpraviti v roku šest mesecev od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Z dovoljenjem za stalno prebivanje, izdanim na podlagi zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji ali na podlagi zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I in 44/97) ali na podlagi zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 61/99), se ugotavlja stalno prebivanje državljanov drugih republik nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji od 26. 2. 1992 dalje, če so bili tega dne izbrisani iz registra stalnega prebivalstva. Ministrstvo za notranje zadeve jim mora po uradni dolžnosti izdati dopolnilne odločbe o ugotovitvi njihovega stalnega prebivanja v Republiki Sloveniji od 26. 2. 1992 dalje.

V obravnavani zadevi sta združeni dve pobudi. Prvo pobudo so vložili Društvo izbrisanih prebivalcev Slovenije, Aleksander Todorovič, Ilija Rančič in Staniša Milenovič. Navajajo, da bi zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: ZUSDDD) vsem državljanom drugih republik, ki so bili izbrisani iz evidence stalnega prebivalstva, moral omogočiti ponoven vpis stalnega prebivališča od dneva izbrisa, tj. 25. 2. 1992 dalje. Menijo, da je takšno stališče sprejelo tudi ustavno sodišče v odločbi št. U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 14/99 in OdlUS VIII, 22), v kateri je ugotovilo, da je bil izbris državljanov drugih republik s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji nezakonit. Po mnenju pobudnikov zakonodajalec s sprejemom izpodbijanega zakona ni v celoti odpravil neustavnosti, ugotovljene v odločbi št. U-I-284/94. S tem, ko je ZUSDDD omogočil pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje le za naprej, naj ne bi odpravil posledic, ki so nastale zaradi nezakonitega stanja, v katerem se je po več let nahajalo približno 10.000 ljudi. Tako naj bi pobudnik Aleksander Todorovič dobil dovoljenje za stalno prebivanje še pred uveljavitvijo izpodbijanega zaKona dne 20. 5. 1996, Staniša Milenkovič šele 21. 3. 2002 in Ilija Rančič decembra 2001. Tudi iz odločbe ustavnega sodišča št. Up-333/96 z dne 1. 7. 1999 (OdlUS VIII, 286) naj bi izhajalo, da je treba državljanom drugih republik, katerih stalno prebivališče je bilo izbrisano iz evidence, vrniti njihov nezakonito odvzeti status za nazaj. Menijo, da navedena odločitev ne more učinkovati le med strankama, temveč bi morala biti opozorilo zakonodajalcu, sodstvu in upravi, da morajo biti vsi analogni primeri rešeni na enak način. Izpodbijani zakon naj bi bil v neskladju z ustavo tudi zaradi tega, ker ni omogočil pridobitve stalnega prebivališča osebam, ki so zaradi nezakonitega ravnanja države ali kakršnegakoli drugega razloga morale zapustiti Republiko Slovenijo ali so bili nezakonito izgnane iz nje.

ZUSDDD naj bi bil v neskladju z ustavo tudi zato, ker je določal prekratek rok za vložitev prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje. Zakonodajalec naj pri določitvi roka ne bi upošteval posebnega položaja prizadetih oseb, ki so morale živeli v večletnem nezakonitem stanju. Izpodbijani zakon naj bi bil v neskladju z ustavo tudi zato, ker je brez razumne in stvarne potrebe zahteval, da mora biti prošnja za izdajo dovoljenja za stalno prebivališče vložena na predpisanem obrazcu. Pobudniki uveljavljajo kršitev 2., 8., 14., 21., 22., 26., 32., 34., 35. in 53. člena ustave ter 8. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP). Pobudniki so predlagali prednostno obravnavo zadeve po šesti alinei 52. člena Poslovnika ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98 in 30/02). Navajajo, da se prizadeti državljani drugih republik in njihovi družinski člani zaradi nezakonitega stanja, ki ga je povzročil izbris iz evidence, nahajajo v hudi eksistenčni krizi že vrsto let (nekateri že deset let) in da bi bilo nehumano, če bi morali še leta čakati na pravno in finančno popravo posledic nezakonitega stanja. Predlagajo tudi, naj ustavno sodišče razpiše javno obravnavo. Pobudi prilagajo listine, na podlagi katerih izkazujejo svoj pravni interes za vložitev pobude (Statut Društva izbrisanih prebivalcev Slovenije, fotokopije že izdanih dovoljenj za stalno prebivanje in drugo).

Pobuda Helsinškega monitorja Slovenije, Pavaa Trkulje, Staniše Milenoviča (pobudnik tudi v prvi pobudi) in Marka Peraka vsebuje smiselno enake navedbe. Poleg celotnega ZUSDDD izpodbijajo izrecno še 1. člen ZUSDDD v delu, v katerem določa kot pogoj za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje dejansko neprekinjeno prebivanje v Republiki Sloveniji, 3. člen, ki ne dovoljuje izdaje dovoljenja za stalno prebivanje osebam, ki so bile obsojene zaradi kaznivih dejanj, in 7. člen, ki v 12. točki tretjega odstavka določa, da se evidentirajo tudi dokazila o dejanskem neprekinjenem prebivanju. Pobudnik Helsinški monitor izkazuje svoj pravni interes z odločbo Ministrstva za notranje zadeve št. 0302-18/02-026/20-2000 z dne 21. 7. 2000, s katero mu je bil priznan status društva, ki deluje v javnem interesu. Navaja, da bi mu ustavno sodišče moralo priznati pravni interes za vložitev pobud glede vseh vprašanj, ki se nanašajo na človekove pravice. Helsinški monitor naj bi bil kot nevladna mednarodna organizacija za človekove pravice pooblaščen tudi za vlaganje pobud in za zastopanje v posameznih primerih.

Državni zbor v odgovoru navaja, da iz odločbe ustavnega sodišča št. U-I-284/94 ne izhaja, na kakšen način bi moral zakonodajalec odpraviti ugotovljeno neustavnost, tj. s povratnim učinkom ali le za naprej. Prav tako naj to ne bi izhajalo iz odločbe ustavnega sodišča št. Up-333/96, na katero se sklicujejo pobudniki. Ta odločba naj bi učinkovala le med strankama v sporu (inter partes) in naj bi pomenila le prehodno ureditev statusa tožnika glede stalnega prebivališča kot pogoja za izdajo vozniškega dovoljenja. Iz 10. točke obrazložitve te odločbe naj bi jasno izhajalo, da si je moral pritožnik po uveljavitvi ZUSDDD svoj status urediti v skladu s tem zakonom. Po mnenju nasprotnega udeleženca je vrnitev pravnega statusa za nazaj s splošno normo praktično in pravno neuresničljiva. Če pobudniki menijo, da bi z vrnitvijo pravnega statusa imeli možnost zahtevati "finančno odstranitev posledic", pa nasprotni udeleženec poudarja, da je na podlagi 26. člena ustave mogoče zahtevati povračilo le tiste škode, ki so jo povzročili državni organi s svojim protipravnim ravnanjem. Ker je bil pri izdaji dovoljenja za stalno prebivanje na podlagi ZUSDDD upoštevan kot relevanten pogoj celotno obdobje dejanskega prebivanja teh oseb v Republiki Sloveniji, bi njegovo izpolnjevanje moralo zadostovati za uveljavljanje posameznih pravic oziroma obveznosti. Uveljavljanje teh bi morali omogočiti posamezni področni zakoni oziroma naj bi se to upoštevalo pri njihovem izvrševanju. V zvezi z navedbami pobudnikov o prekratnem roku za vložitev prošenj nasprotni udeleženec meni, da je bil trimesečni rok primeren in razumen. Pri določitvi tega roka naj bi bilo upoštevano, da gre za izjemno pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje in da je bilo treba položaj državljanov drugih republik v Republiki Sloveniji urediti čimprej. Pogoja dejanskega prebivanja v Republiki Sloveniji, ki ga zahteva izpodbijani zakon, naj ne bi izpolnjevali tisti državljani drugih republik, ki so zapustili Republiko Slovenijo. Prav tako naj tega pogoja ne bi izpolnjevali tisti, ki so bili izgnani iz Republike Slovenije. Ukrepi iz 28. člena ZTuj so bili izrečeni v skladu s takratno ureditvijo vse do odločbe ustavnega sodišča št. U-I-284/94, s katero je bilo prepovedano nadaljnje izrekanje tega ukrepa. Ustavno sodišče naj se ne bi opredelilo do že izrečenih ukrepov prisilne odstranitve, temveč naj bi izreklo le prepoved izrekanja teh ukrepov za naprej, čeprav bi na podlagi 30. člena ZUstS lahko ocenilo ustavnost tudi drugih določb ZTuj. Glede navedb pobudnikov o neustavnosti izpodbijanega zakona zaradi zahteve, da je treba podati prošnjo za stalno prebivališče na predpisanem obrazcu, nasprotni udeleženec pojasnjuje, da predpisani obrazec omogoča računalniško obdelavo podatkov in hitrejše in bolj ekonomično vodenje postopka. Obrazci naj bi bili predpisani za večino vlog, s katerimi se zahteva ureditev pravnega statusa ali se uveljavljajo določene pravice. Ministrstvo za notranje zadeve naj bi v zvezi z vlogami, sprejetimi na podlagi ZUSDDD, pojasnilo, da so bile obravnavane vse vloge, vložene na podlagi ZUSDDD, in da ni bila zavržena nobena vloga, ker naj ne bi bila vložena na predpisanem obrazcu.

Vlada v mnenju navaja, da mednarodno javno pravo ni določalo obvezujočih standardov, ki bi se nanašali na področje ureditve položaja tujcev in državljanstva ob sukcesiji. Meni, da je takrat sprejeta zakonodaja spoštovala načelo proste volje in svobodne odločitve posameznika kot eno od temeljnih načel občega mednarodnega prava. Odločba ustavnega sodišča št. U-I-284/94 naj ne bi v nobenem delu zavezovala zakonodajalca, da bi moral omogočiti pridobitev stalnega prebivališča s povratnim učinkom, temveč le pridobitev stalnega prebivališča pod ugodnejšimi pogoji, kot jih je določal takrat veljavni ZTuj. Izpodbijani zakon naj bi omogočil pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje tudi tistim, ki so imeli v Republiki Sloveniji prijavljeno le začasno prebivališče ali pa sploh niso bili prijavljeni, pa so od 25. 6. 1991 neprekinjeno živeli v Republiki Sloveniji, česar naj odločba št. U-I-284/94 ne bi zahtevala. Vlada tudi meni, da pogoj neprekinjenega bivanja ni izpolnjen, če je bila prekinitev posledica ukrepov, ki so temeljili na določbah ZTuj. V zvezi s predpisanim obrazcem za vložitev prošenj za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje vlada meni, da je bilo mogoče prošnje vložiti na vse načine in ne samo na predpisanem obrazcu. Poudarja, da je vpis v register prebivalstva deklaratorne narave. Sam vpis naj ne bi omogočal uveljavljanja pravic, opredeljenih v zakonih, ki urejajo posamične pravice. Stalno prebivališče naj bi bilo le navezna okoliščina za določitev krajevne pristojnosti za uveljavitev pravic, ki pa upravičencu gredo glede na njegov status (državljan, tujec).

Ministrstvo za notranje zadeve je sporočilo naslednje podatke:

– dne 26. 2. 1992 je bilo iz registra stalnega prebivalstva preneseno v evidence, ki se vodijo o tujcih, 18.305 državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so imeli do tega datuma v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče,

– na podlagi ZUSDDD je bilo vloženih 12.937 prošenj za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje,

– do dne 10. 2. 2003 je bilo rešenih 12.047 prošenj, od tega je bilo 10.713 prošnjam ugodeno in izdano dovoljenje za stalno prebivanje, 288 prošenj je bilo zavrnjenih, 97 prošenj je bilo zavrženih; v 949 primerih je bil postopek ustavljen zaradi umika prošnje ali ker je prosilec postal državljan Republike Slovenije,

– do dne 10. 2. 2003 je bilo izdanih 1033 dovoljenje za stalno prebivanje na podlagi 6. člena ZUSDDD, ker je bilo med postopkom ugotovljeno, da je ZUSDDD za prosilca ugodnejši,