Sklep o zadržanju izvrševanja tretjega in četrtega odstavka 37. člena, četrtega, petega, šestega, sedmega, osmega, devetega in enajstega odstavka 38. člena, prvega odstavka 40. člena, 41. člena ter prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena Zakona o varstvu okolja

1859. Sklep o zadržanju izvrševanja tretjega in četrtega odstavka 37. člena, četrtega, petega, šestega, sedmega, osmega, devetega in enajstega odstavka 38. člena, prvega odstavka 40. člena, 41. člena ter prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena Zakona o varstvu okolja

Številka: U-I-104/22-15

Datum: 19. 5. 2022

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe Interseroh, zbiranje in predelava odpadnih surovin, d. o. o., Ljubljana, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Brezavšček Žgavec, d. o. o., Ljubljana, na seji 19. maja 2022

Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje tretjega in četrtega odstavka 37. člena, četrtega, petega, šestega, sedmega, osmega, devetega in enajstega odstavka 38. člena, prvega odstavka 40. člena, 41. člena ter prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22).

Predlog, naj se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvrševanje osmega odstavka 34. člena, prvega in drugega odstavka 37. člena, prvega, desetega in dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, petega odstavka 40. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena ter prvega odstavka 47. člena Zakona o varstvu okolja, se zavrne.

Pobudo so vložili družba, ki je imetnica okoljevarstvenega dovoljenja (v nadaljevanju OVD) za upravljanje skupnega sistema upravljanja s komunalno in ne komunalno odpadno embalažo ter imetnica odločb o potrditvi skupnega načrta ravnanja z odpadno električno in elektronsko opremo, z odpadnimi nagrobnimi svečami in z odpadnimi baterijami in akumulatorji (v nadaljevanju prva pobudnica), družba, ki je edini družbenik prve pobudnice (v nadaljevanju druga pobudnica), osebe, zaposlene pri prvi pobudnici, in gospodarske družbe, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost (v nadaljevanju PRO). Pobudniki zatrjujejo, da sta 2.2. poglavje Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-2), z naslovom Sistem PRO, in 275. člen ZVO-2, ki ureja prehodno obdobje za prilagoditev izvajanja obveznosti PRO, v neskladju z 2., 3.a, 14., 33. in 74. členom Ustave, 16. in 17. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina) in 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Izpodbijane določbe ZVO-2 naj bi bile tudi v neskladju z 41. (pravilno 49.), 56., 102. in 106. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU), Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (UL L 365, 31. 12. 1994, zadnjič spremenjena z Direktivo (EU) 2018/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, UL L 150, 14. 6. 2018 – v nadaljevanju Direktiva o embalaži in odpadni embalaži), in Direktivo 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL L 312, 22. 11. 2008, nazadnje spremenjena z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih, UL L 150, 14. 6. 2018 – v nadaljevanju Okvirna direktiva o odpadkih).

Pobudniki zatrjujejo, da je z izpodbijano ureditvijo poseženo v njihova pričakovana pravna upravičenja (2. člen Ustave). Uveljavitev izpodbijane zakonske ureditve naj bi pomenila, da bi prva pobudnica morala prenehati s svojim delovanjem. Do poslabšanja njenega položaja naj bi prišlo nepričakovano. Zakonodajalec naj ne bi imel stvarnega razloga, ki bi bil utemeljen v prevladujočem javnem interesu, za sprejetje takšne zakonske ureditve. Sprememba narave dejavnosti iz tržne gospodarske dejavnosti v neprofitno naj bi pomenila najvišjo stopnjo omejevanja trga. S tem naj bi bilo kršeno načelo zaupanja v pravo. Izpodbijana zakonska ureditev naj bi bila v neskladju s pravico do nediskriminatornega obravnavanja. Izpodbijane določbe naj bi brez razumnih razlogov dajale prednost organizaciji s točno določeno kapitalsko strukturo. S tem naj bi bilo prvi pobudnici onemogočeno, da bi v spremenjenem sistemu pridobila dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.

Izpodbijana zakonska ureditev naj bi bila v neskladju s 74. členom Ustave in 16. členom Listine, ker naj bi zakonodajalec tržno dejavnost preoblikoval v netržno, določil, da sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljati le en subjekt (monopolno izvajanje dejavnosti), in določil pogoje, ki jih mora izpolnjevati lastnik poslovnega deleža organizacije, ki sme izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti. Pobudniki menijo, da navedeni ukrepi pomenijo najmočnejši poseg v pravico do svobode gospodarske pobude. Menijo, da je z vidika javnega interesa bistveno zagotoviti učinkovito ravnanje z odpadki in ustrezen nadzor nad delovanjem sistema. Zato naj ne bi bilo razlogov za neprofitno opravljanje navedene dejavnosti in omejitev števila subjektov, ki smejo to dejavnost izvajati. Izpodbijana ureditev naj bi posegala tudi v pogodbeno avtonomijo pobudnikov, saj jim nalaga obvezno sklenitev pogodbe z monopolno organizacijo, ki bo pridobila dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti.

Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju tudi s pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave), pa tudi s 17. členom Listine in 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker omejuje kapitalsko udeležbo v organizaciji, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti. Z določitvijo pogojev, ki jih mora izpolnjevati lastnik poslovnega deleža organizacije, ki sme izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti, naj bi bilo poseženo v lastninsko pravico in premoženje prve in druge pobudnice. Peti odstavek 40. člena ZVO-2 naj bi urejal način porabe dobička in naj bi s tem posegal v pravico iz 33. člena Ustave. Pobudniki obsežno obrazložijo, da sta posega v pravici iz 33. in 74. člena Ustave protiustavna, ker naj ne bi bil podan javni interes za sprejetje izpodbijanih ukrepov.

Pobudniki posebej uveljavljajo, da je izpodbijana ureditev v neskladju s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU). Izpodbijana ureditev naj bi pomenila nedovoljeno omejitev svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Z izpodbijano ureditvijo naj bi država določila neobhodne vstopne ovire za vstop na trg skupnega izpolnjevanja obveznosti sistema PRO. Ureditev naj bi zaradi državnega ukrepa ustvarjala neenake možnosti gospodarskih subjektov in izkrivljeno konkurenco. Zato naj bi bila zakonska ureditev v neskladju s 102. in 106. členom PDEU. Ureditev naj bi bila v neskladju z Okvirno direktivo o odpadkih, ki naj bi v sistemih z več organizacijami za ravnanje z odpadki zahtevala le uvedbo nadzornega organa, ne pa uvedbe monopolnega izvajanja navedene dejavnosti. Ureditev naj bi bila v neskladju z Direktivo o embalaži in odpadni embalaži, ki naj bi določala, da morajo biti sistemi vračanja embalaže odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov. Države pa naj bi bile pri uvedbi sistema PRO dolžne spoštovati pomen pravilnega delovanja notranjega trga.

Pobudniki tudi menijo, da je izpodbijana zakonska ureditev v neskladju z Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376 z dne 27. 12. 2006 – v nadaljevanju Direktiva o storitvah) in Direktivo (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (UL L 241 z dne 17. 9. 2015), ker naj ZVO-2 ne bi bil pred uveljavitvijo notificiran pri Evropski komisiji.

Pobudnice predlagajo, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje 34. do 53. člena in 275. člena ZVO-2, oziroma podredno predlagajo zadržanje izvrševanja posameznih zakonskih določb, ki urejajo izvrševanje skupnega izpolnjevanja obveznosti sistema PRO in prehodno obdobje. (Glej opombo 1) Navajajo, da bi moralo Ustavno sodišče pri odločanju o zadržanju izvrševanja izpodbijanih predpisov tehtati škodljive posledice, če bi do končne odločitve deloval sistem PRO na podlagi ureditve v Zakonu o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1), in škodljive posledice, če se takoj uveljavi sistem PRO, ki je uveden z ZVO-2. Menijo, da zadržanje izvrševanje izpodbijanih predpisov do končne odločitve Ustavnega sodišča ne bi povzročilo nobenih škodljivih posledic. Sistem PRO naj bi v Republiki Sloveniji deloval že na podlagi stare ureditve. Dosedanja ureditev naj bi zagotavljala njegovo nadaljnje delovanje. Zakonodajalec pa naj ne bi izkazal, da bi bil spremenjeni sistem PRO bistveno učinkovitejši. Pobudniki menijo tudi, da je obstoječi sistem skladen s pravom EU.

Pobudniki trdijo, da bi za njih, če ne bi Ustavno sodišče zadržalo izvrševanje izpodbijane ureditve, nastale nepopravljive posledice. Prvi pobudnici naj bi na podlagi izpodbijanih določb prenehala veljati vsa dovoljenja, na podlagi katerih je izvajala skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Na podlagi izpodbijane ureditve naj bi prenehale veljati pogodbe, ki so sklenjene med prvo pobudnico in pobudniki, ki so proizvajalci, za katere velja PRO (v nadaljevanju pobudniki – proizvajalci). Prenehale naj bi veljati pogodbe, ki jih ima prva pobudnica sklenjene s subjekti, ki ravnajo z odpadki iz proizvodov (v nadaljevanju izvajalci). Prvi pobudnici naj bi bilo onemogočeno izvajanje gospodarske dejavnosti. Ob morebitni ugotovitvi Ustavnega sodišča, da je izpodbijana zakonska ureditev protiustavna, bi bila prva pobudnica zaradi prenehanja veljavnosti dovoljenj v izrazito podrejenem položaju ob ponovnem vstopu na trg. Ustavno sodišče naj namreč ne bi moglo posegati v nova pravna razmerja in že sklenjene pogodbe. To naj bi pomenilo, da z ugotovitvijo protiustavnosti ne bi bilo mogoče odpraviti vseh škodljivih posledic.

Zakonska ureditev naj bi posegala tudi v položaj drugih gospodarskih družb, ki izvajajo dejavnost skupnega izvajanja obveznosti PRO. Pobudniki navajajo, da se z navedeno dejavnostjo ukvarja najmanj 24 gospodarskih družb, ki bi zaradi izpodbijane ureditve morale prenehati s svojimi delovanjem. Menijo tudi, da bo uveljavitev novega sistema PRO imela širše posledice na državo. Opozarjajo tudi, da je treba pri tehtanju posledic upoštevati tudi posledice, ki bi nastale za državo, če bi se izkazali utemeljeni očitki o kršitvi prava EU in kršitvi dolžnosti notifikacije. Zaradi pomanjkljivega postopka notifikacije ZVO-2 naj zakonske določbe ne bi veljale. Glede na to naj nekateri proizvajalci ne bi več izpolnjevali svojih obveznosti PRO, zato bi lahko prišlo do nedelovanja sistema PRO. Tudi teh škodljivih posledic naj ne bi bilo mogoče odpraviti z naknadno ugotovitvijo protiustavnosti ZVO-2. Iz podobnih razlogov, s katerimi pobudniki utemeljujejo predlog za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb, predlagajo tudi, naj Ustavno sodišče odloči o zadevi absolutno prednostno.