Odločba o ugotovitvi, da peti odstavek 1.a člena in prvi odstavek v zvezi s tretjim in četrtim odstavkom 6.a člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja nista v neskladju z Ustavo

31. Odločba o ugotovitvi, da peti odstavek 1.a člena in prvi odstavek v zvezi s tretjim in četrtim odstavkom 6.a člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja nista v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-52/16-17

Datum: 12. 1. 2017

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 12. januarja 2017

Peti odstavek 1.a člena in prvi odstavek v zvezi s tretjim in četrtim odstavkom 6.a člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 23/14, 50/14 in 102/15) nista v neskladju z Ustavo.

Vrhovno sodišče (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti petega odstavka 1.a člena, prve alineje prvega odstavka 4.a člena in prvega odstavka 6.a člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ). Predlagatelj meni, da so izpodbijane določbe v neskladju z 2. členom, prvim odstavkom 74. člena in drugim odstavkom 14. člena Ustave. Navaja, da izpodbijana ureditev posega v pogodbena razmerja, sklenjena pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 23/14 – v nadaljevanju ZDIJZ-C), pri čemer javna korist za razkritje podatkov ne odtehta teže spremembe pravnega položaja zavezancev za dostop do informacij javnega značaja iz prvega odstavka 1.a člena ZDIJZ, torej poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. V tem delu naj bi se pravni položaj teh zavezancev spreminjal za naprej s posegom v že oblikovana pravna razmerja med pogodbenimi strankami. Predlagatelj niti v zakonu niti v zakonodajnem gradivu ne zmore razbrati javne koristi za razkrivanje poslovnih skrivnosti iz pogodb, ki so bile sklenjene pred uveljavitvijo ZDIJZ-C. To naj samo po sebi ne bi zagotavljalo učinkovitega upravljanja premoženja in finančnih sredstev ali zmanjšanja korupcijskih tveganj v bodoče. Izpodbijane določbe ZDIJZ naj bi bile zato v neskladju z načelom pravne varnosti, ki je eno izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave.

Izpodbijana ureditev po mnenju predlagatelja intenzivno oži polje podjetniške svobode in s tem omejuje človekovo pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Predlagatelj se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-201/14, U-I-202/14 z dne 19. 2. 2015 (Uradni list RS, št. 19/15) in njeno opredelitev ustavno varovanega obsega poslovne skrivnosti. Varstva iz 74. člena Ustave naj bi bile deležne tudi poslovne skrivnosti iz pogodb o svetovalnih in drugih storitvah, ki se nanašajo na poslovanje poslovnega subjekta. S tem v zvezi predlagatelj citira navedbe revidentke iz konkretnega postopka, ki je z več primeri ilustrirala, kakšna škoda ji utegne nastati z razkritjem podatkov iz pogodb (vpogled konkurentov v pogoje poslovanja, tehnološko opremljenost ter v tekoče potrebe po storitvah, možnost zlorab zaradi razkritja občutljivih varnostnih tehnologij, okrnitev zaupanja sopogodbenikov, škodljiva transparentnost podatkov o plačilih za storitve, vpliv na bonitetno oceno itd.). Predlagatelj meni, da javna korist od razkritja teh podatkov ne odtehta posledic obravnavanega posega. Načelo transparentnosti naj ne bi moglo upravičiti absolutnega razkrivanja podatkov o poslovanju. Po oceni predlagatelja gre za razkrivanje poslovnih skrivnosti, ki nima prave vsebinske vrednosti in teže, in zato pomeni prekomeren poseg. Javno korist na področju zatiranja korupcije in kvalitetnega upravljanja državnih bank naj bi bilo mogoče doseči tudi drugače.

Predlagatelj dodaja, da ni jasen razlog za razlikovanje med zavezanci iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ (v nadaljevanju organi) in poslovnimi subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Organov naj ne bi vezalo načelo absolutne javnosti osnovnih podatkov o izdatkih za svetovalne in druge storitve, pač pa naj bi bila mogoča zavrnitev dostopa do zahtevane informacije na podlagi 6. člena ZDIJZ. Predlagatelj šteje, da gre tu za različno obravnavo enakih položajev brez razumnega razloga, ki je v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

Na zahtevo je odgovoril Državni zbor (v nadaljevanju nasprotni udeleženec). Meni, da je bistveno vprašanje, ali so informacije, ki so po izpodbijanih določbah javne oziroma prosto dostopne, take narave, da bi lahko pomenile poslovno skrivnost. Opozarja, da sporna ureditev zagotavlja javnost nekaterih osnovnih podatkov o poslu, ne pa podatkov, ki bi bili lahko ključni za konkurenčni položaj ene od pogodbenih strank. Po mnenju nasprotnega udeleženca polje podjetniške svobode ni posebej intenzivno zoženo, hkrati naj bi šlo za pogoje v vsebinski zvezi z regulirano dejavnostjo. Poleg tega naj zadevni podatki po t. i. objektivnem kriteriju sploh ne bi spadali v sfero poslovne skrivnosti, ker ni verjetno, da bo njihova prosta dostopnost poslovnemu subjektu povzročila občutno škodo. V tej zvezi je za nasprotnega udeleženca odločilno, da ZDIJZ razkriva le informacije o t. i. spremljajočih pravnih poslih, ki ne ogrožajo izvajanja temeljne dejavnosti poslovnega subjekta pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Nasprotni udeleženec dvomi, da razkritje podatkov o pogodbeni stranki in predmetu pogodbe pomeni že razkritje tehnologije. Prepričan je, da imajo sporni podatki že sami po sebi informacijsko vrednost. Tudi nasprotni udeleženec se sklicuje na odločbo št. U-I-201/14, U-I-202/14, ker naj bi iz nje sledilo, da poslovni subjekti ne morejo pričakovati, da država ne bo nadzirala njihovega poslovanja. Meni, da za razliko od ureditve, presojane v odločbi št. U-I-201/14, U-I-202/14, izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati namena stigmatizacije, pač pa je njen namen preventivno preprečevanje korupcije, nedopustnih vplivov in malomarnega upravljanja.

Javno korist za specifično ureditev problematike poslovne skrivnosti poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava oziroma za "širši nadzor javnosti" nasprotni udeleženec torej vidi v ciljih učinkovitega upravljanja premoženja in finančnih sredstev, zmanjšanja korupcijskih tveganj in vzpostavitve konkurenčnih pogojev za te subjekte, pa tudi za zasebne male in srednje velike gospodarske družbe. Izpostavlja tudi povezavo izpodbijane ureditve z Zakonom o Slovenskem državnem holdingu (Uradni list RS, št. 25/14 – v nadaljevanju ZSDH-1). Nasprotni udeleženec Ustavnemu sodišču predlaga zadržano presojo tudi v primeru, če bo ugotovilo, da gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude. Sorazmernost posega naj bi izhajala predvsem iz omejenega obsega proste dostopnosti poslovnih podatkov (glede vrst pravnih poslov in vrst podatkov).

Vlada je o zahtevi podala mnenje. Meni, da izpodbijane zakonske določbe niso protiustavne. Poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava naj bi tvorili posebno kategorijo poslovnih subjektov, ki dejansko sodijo v širši javni sektor in glede katerih je primerna drugačna obravnava z vidika obveznosti odprtega in transparentnega delovanja. Razlikovanje med njimi in poslovnimi subjekti, ki niso pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, naj bi bilo stvarno utemeljeno na dejanskih in pomembnih razlikah med tema dvema vrstama poslovnih subjektov. Za Vlado je bistven razlikovalni element, ki utemeljuje različno obravnavo poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, to, da lahko javnopravni subjekti vplivajo na njihovo poslovanje. Sicer pa Vlada opozarja, da so za organe podatki o poslu, pogodbeni vrednosti, pogodbenem partnerju (in podobno) javni že na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. člena ter četrtega in petega odstavka 10.a člena ZDIJZ, pa tudi na podlagi nekaterih drugih predpisov. Vlada meni, da izpodbijane določbe ZDIJZ-C ne posegajo nesorazmerno v človekovo pravico do svobodne gospodarske pobude. Z njimi naj bi se zagotavljal posreden javni nadzor nad porabo javnih sredstev ter delno omogočala pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave. Po mnenju Vlade je namen ZDIJZ-C, da se javnosti omogoči določena stopnja nadzora nad poslovanjem poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, saj so finančni viri teh subjektov v pretežnem delu vložki javnopravnih subjektov. S tem naj bi se višala stopnja zavedanja odgovornosti "države" (v najširšem smislu) pri upravljanju kapitalskih vložkov ter na drugi strani zaupanje javnosti. Taka proaktivna transparentnost naj bi bila bistvena za omejevanje korupcijskih tveganj in krepitev integritete širšega javnega sektorja. Šlo naj bi za mehanizem nadzora, ki je komplementaren formalnim mehanizmom nadzora, ki jih izvršujejo različni državni organi. Vlada zatrjuje, da je sorazmernost ukrepa zagotovljena že z dokaj ozko opredelitvijo "informacij javnega značaja", na katere se nanaša izpodbijana ureditev. Ne bi naj šlo za podatke z glavnega področja poslovanja javno obvladovanih bank in zavarovalnic, pač pa za (še to zgolj osnovne) podatke o izdatkih zavezancev v tistih pravnih razmerjih, v katerih sami nastopajo kot odjemalec blaga ali storitve. Vlada opozarja, da Evropska komisija ugotavlja, da Republiko Slovenijo bremenijo pomanjkanje integritete in uveljavljanja odgovornosti, nizka politična in pravna kultura nosilcev javnih funkcij, nesorazmerno močni politični vplivi, pomanjkanje transparentnosti in nadzora delovanja podjetij v državni lasti ter pomanjkljiv pravni okvir nadzora nad premoženjskim stanjem funkcionarjev, poslovodij in nadzornikov v državnih podjetjih.

Vlada zavrača očitke predlagatelja o neskladju izpodbijane ureditve z 2. členom Ustave. Meni, da je cilj transparentnega delovanja poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava mogoče doseči le tako, da se informacije javnega značaja opredelijo kot tiste, ki so nastale v času, ko je tak vpliv obstajal. Poseg v vsebino pogodbenih razmerij, sklenjenih pred uveljavitvijo ZDIJZ-C, naj bi bil omiljen z ureditvijo, da so javno dostopni le nekateri osnovni podatki iz sklenjenih pogodb. Ti podatki naj ne bi mogli biti varovani kot poslovna skrivnost ne glede na morebitno škodo. Cilj sporne ureditve naj bi presegal zgolj težnji po večji stopnji transparentnosti in zmanjšanju korupcijskih tveganj ter naj bi se kazal tudi v preprečevanju tako nedopustnega kot neprimernega upravljanja javnih sredstev ali finančnih sredstev v lasti oseb javnega prava. Vlada vztraja pri tem, da je vsebinska vrednost javne dostopnosti v tem, da je javno znano in transparentno, kdo, v kolikšni meri in za kaj porablja javna finančna sredstva.

V zaključnem delu svojega mnenja Vlada izpostavlja ogromne finančne izdatke za sanacijo revidentke iz zadeve, v zvezi s katero Vrhovno sodišče vlaga zahtevo za oceno ustavnosti. Tudi širše gledano naj bi imelo lahko slabo poslovanje poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava posledice za finančno stanje države. Vlada navaja, da je povečana poslovna transparentnost pomembno varovalo pred mogočimi zlorabami, korupcijo, klientelizmom ter neracionalnim in razsipnim trošenjem finančnih sredstev. Svetovna banka naj bi zagovarjala stališče, da je prihodnost razvoja pravice dostopa do informacij v proaktivni transparentnosti.

Vlada se v mnenju na več mestih sklicuje na nekatere dele svojega mnenja iz zadeve št. U-I-167/14 (pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti nekaterih določb ZDIJZ, tudi 4.a člena in prvega odstavka 6.a člena, o kateri je Ustavno sodišče odločilo s sklepom z dne 20. 10. 2015). Zato Ustavno sodišče v nadaljevanju te točke povzema ključno vsebino delov tega predhodnega mnenja Vlade (št. 05001-9/2015/19 z dne 4. 6. 2015), na katere se Vlada sklicuje v mnenju v tej zadevi. Različno obravnavanje poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (drugi odstavek 14. člena Ustave) naj bi bilo ustavnopravno upravičeno, ker ti poslovni subjekti dejansko sodijo v širši javni sektor in je zato zanje primerna višja stopnja odprtosti in transparentnosti delovanja v primerjavi s poslovnimi subjekti, ki niso pod takim prevladujočim vplivom. Vlada se pri utemeljevanju te teze obširno sklicuje na naslednje spoznavne vire: (a) ugotovitve Evropske komisije, ki se nanašajo na Republiko Slovenijo; (b) študije in analize akademske stroke, državnih organov, domače in tuje civilne družbe; (c) že ustaljeno posebno obravnavo poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava v drugih predpisih; (č) ureditve tujih držav. Vlada zagovarja tudi stališče o dopustnosti posega v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Javni interes zanj naj bi bil utemeljen v "pravici vedeti" kot refleksu socialne funkcije lastninske pravice na korporacijskih deležih, financiranih iz javnih sredstev, v učinku človekove pravice dostopa do informacije javnega značaja iz drugega odstavka 39. člena Ustave, posredno pa tudi v pravici do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave. Vlada zanika, da bi bilo učinek, ki ga dosega ZDIJZ-C, mogoče doseči tudi z boljšim sistemom vodenja in upravljanja družb v večinski lasti države. Transparentnost naj bi zagotavljala najučinkovitejši način za omejevanje korupcijskih tveganj in za krepitev integritete širšega javnega sektorja. Namen izpodbijane ureditve je, da javnost pridobi mehanizem za nadzor nad državo v najširšem smislu in jo nadzoruje glede upravljanja vložkov v podjetja in glede izvrševanja poslovnega vpliva.

Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora, mnenje Vlade v tej zadevi in mnenje Vlade iz zadeve št. U-I-167/14 vročilo predlagatelju, ki nanje ni odgovoril.