Odločba o ugotovitvi, da je Odlok o izvedbenem prostorskem načrtu Mestne občine Kranj v delu, ki se nanaša na enoto urejanja prostora Kranj Primskovo KR P 28/2, v neskladju z Ustavo

1499. Odločba o ugotovitvi, da je Odlok o izvedbenem prostorskem načrtu Mestne občine Kranj v delu, ki se nanaša na enoto urejanja prostora Kranj Primskovo KR P 28/2, v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-151/15-13

Datum: 4. 6. 2020

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Sklada obrtnikov in podjetnikov, Ljubljana, ki ga zastopa Nada Kunst, odvetnica v Ljubljani, na seji 4. junija 2020

Odlok o izvedbenem prostorskem načrtu Mestne občine Kranj (Uradni list RS, št. 74/14, 9/16 – popr., 63/16, 20/17, 42/17 – popr., 63/17 – popr., 1/18, 23/18 – popr., 41/18 – popr. in 76/19) je v delu, ki se nanaša na enoto urejanja prostora Kranj Primskovo KR P 28/2, v neskladju z Ustavo.

Mestna občina Kranj je dolžna ugotovljeno protiustavnost odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Pobudnik izpodbija Odlok o izvedbenem prostorskem načrtu Mestne občine Kranj (v nadaljevanju Odlok) v delu, ki se nanaša na enoto urejanja prostora (v nadaljevanju EUP) Kranj Primskovo KR P 28/2. Navaja, da je lastnik zemljišč s parcelnimi številkami 72/1, 83/4, 1092/3 in 84/1, vse k. o. Primskovo, ki ležijo v EUP Kranj Primskovo KR P 28/2. Odlok je v izpodbijanem delu spremenil obstoječo namensko rabo zgoraj navedenih zemljišč iz stavbnih zemljišč, namenjenih za stanovanjsko gradnjo, v park (zelene površine). Pobudnik zatrjuje, da je izpodbijani del Odloka v neskladju s 33. in 69. členom Ustave. Sprememba namenske rabe naj bi povzročila dejansko razlastitev pobudnika, saj naj bi zemljišča izgubila dve bistveni funkciji lastnine, in sicer funkcijo razpolaganja (padec tržne vrednosti) in funkcijo uporabe (parki so dostopni vsakomur). Pobudnik meni, da mu je ostala le gola lastninska pravica. Navaja, da je bila vrednost zemljišč povsem razvrednotena. Pobudi je priložil cenitev zemljišč pred spremembo namenske rabe in po njej. Iz cenitve naj bi izhajalo, da se je vrednost zemljišč zaradi spremembe namenske rabe zmanjšala za 452.500,00 evra. Pobudnik zatrjuje, da zaradi spremembe namenske rabe ne more več pridobiti gradbenega dovoljenja za gradnjo stanovanjskih blokov. Navaja, da se je za pridobitev gradbenega dovoljenja trudil več kot deset let in da je bil zaradi nasprotovanja sosedov neuspešen.

Pobudnik zatrjuje, da je bil Odlok sprejet v neskladju z 10. členom, 3. točko prvega odstavka 19. člena, 46. in 50. členom Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt). Pojasnjuje, da je spremembo namenske rabe predlagala Krajevna skupnost Primskovo že pred pričetkom postopka priprave in sprejemanja izpodbijanega Odloka. Sprememba namenske rabe na spornih zemljiščih naj ne bi temeljila na strokovnih podlagah. Iz nobenega dokumenta naj bi ne bilo razvidno, da bi bila sprememba zazidljivih zemljišč v park kjerkoli obravnavana in da bi bile do nje zavzete opredelitve z vidika strokovnih usmeritev. Postopek sprejemanja Odloka je bil po mnenju pobudnika netransparenten, saj iz dokumentacije, ki jo je prejel, ni razvidno, na podlagi česa je prišlo do spremembe osnutkov Odloka, ki so bili predmet javnih razgrnitev. Pobudnik meni, da je bil osnutek Odloka v postopku sprejemanja nezakonito spremenjen in dopolnjen. Pripravljavcu Odloka pobudnik očita ravnanje v nasprotju s tretjim odstavkom 50. člena ZPNačrt, na podlagi katerega mora biti javnost izrecno obveščena o navedbah parcel, katerih namenska raba se spreminja.

Pri sprejemanju Odloka naj bi bila kršena tudi tretji odstavek 5. člena in 20. člen ZPNačrt. Pooblaščenki pobudnika naj ne bi bil omogočen vpogled v dokumentacijo sprejemanja Odloka, povezano s pobudnikovimi parcelami. Pobudnik zatrjuje, da spisa sprejemanja Odloka sploh ni. Dokumentacija naj bi bila razpršena po različnih službah in zunanjih izvajalcih. Kljub nadaljnjemu vztrajanju pooblaščenke, da se ji omogoči vpogled v spis, naj ji to ne bi bilo omogočeno, zato je bil postopek sprejemanja občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN) po pobudnikovem mnenju nezakonit.

Pobudnik zatrjuje, da je Odlok v neskladju s 154. členom Ustave in drugim odstavkom 52. člena ZPNačrt, ker Priloga 2 Odloka, ki neposredno obravnava pobudnikova zemljišča, in grafični del OPN kot sestavna dela Odloka nista bila objavljena.

Pobudnik zatrjuje, da je izpodbijani del Odloka tudi v neskladju s petim odstavkom 15. člena, prvim in drugim odstavkom 40. člena, 41. členom, 42. členom v zvezi s 25. točko prvega odstavka 2. člena in 43. členom v zvezi s četrtim odstavkom 39. člena ZPNačrt. Izpodbijani Odlok naj bi bil v neskladju z Odlokom o strateškem prostorskem načrtu Mestne občine Kranj (Uradni list RS, št. 74/14 – v nadaljevanju SPN), ki mestno četrt Primskovo umešča v prednostno območje za razvoj poselitve in v omrežje naselij, namenjeno stanovanjski gradnji, zelene površine pa določa na drugih območjih in ne na območju mestne soseske Primskovo. Neskladje Odloka z izhodišči SPN po mnenju pobudnika pomeni kršitev petega odstavka 15. člena in šestega odstavka 47. člena ZPNačrt. Odlok naj bi bil v neskladju s 40. členom ZPNačrt, ker za oblikovanje sporne EUP ni bilo nobene podlage. EUP naj bi bila oblikovana posebej oziroma na novo kot nekakšen otok sredi siceršnjega območja stavbnih zemljišč, namenjenih za stanovanjsko gradnjo, ki je bil po prejšnjih pogojih urejanja prostora enotna EUP, v celoti namenjena stanovanjski gradnji. Sedaj oblikovana EUP zajema vse parcele pobudnika, zato pobudnik meni, da je cilj spremembe osredotočen na določenega investitorja. Navaja, da sprememba zemljišč v park nima podlage v Urbanističnem načrtu mesta Kranj (v nadaljevanju urbanistični načrt), kot to zahteva 41. člen ZPNačrt.

Pobudnik navaja, da je v posebnih izvedbenih pogojih (v nadaljevanju PIP) določeno, da se za ureditev tega območja upošteva usmeritev KS Primskovo – idejna skica z obrazložitvijo z dne 4. 10. 2009 (47. člen Odloka). Iz navedene skice naj bi izhajalo, da na predmetnem območju ni predvidena le ureditev parka, temveč tudi ureditev parkirišč. Pobudnik opozarja, da parkirišča v tekstualnem delu sploh niso omenjena, saj na zemljiščih, namenjenih parku, ni možna gradnja parkirišč (25. točka prvega odstavka 2. člena in 22. točka 9. člena Odloka). S tem, ko je bila možnost gradnje parkirišč vnesena v Odlok s PIP, naj bi se v neskladju s 25. točko prvega odstavka 2. člena ZPNačrt spremenila podrobnejša namenska raba, opredeljena kot park, v parkirišča. Točka 1.65 prvega odstavka 47. člena Odloka je po mnenju pobudnika v neskladju s to zakonsko določbo in z 42. členom Odloka. Navedena določba Odloka naj bi bila v neskladju tudi s četrtim odstavkom 39. člena in 43. členom ZPNačrt, ker ni jasno, kakšni naj bi bili dejansko PIP za predvideni poseg v prostor. Pogoji naj bi vsebovali le usmeritev na podlagi idejne skice, na podlagi katere pa naj ne bi bilo mogoče pridobiti gradbenega dovoljenja. Pobudnik se pri tem sklicuje na stališča Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-262/01 z dne 21. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 35/02, in OdlUS XI, 48) in sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-217/00 z dne 9. 11. 2000 (OdlUS IX, 261).

Mestna občina Kranj (v nadaljevanju MOK) je na očitke pobudnika odgovorila in jih v celoti zavrača. Meni, da pobudnik ni izkazal kršitve 33. in 69. člena Ustave. Poudarja, da Odlok pobudnika ni razlastil ter da bi v tem primeru to moralo biti izpeljano v skladu z Ustavo in zakoni ter Odlokom o predkupni pravici MOK na nepremičninah (Uradni list RS, št. 95/14 – v nadaljevanju Odlok o predkupni pravici). Navaja, da je pri pripravi novega OPN, ki je bil potreben zaradi uskladitve občinskih prostorskih aktov s prostorskimi akti Republike Slovenije, upoštevala temeljne cilje, ki jih določa ZPNačrt, ter usmerjala razvoj dejavnosti v prostoru in njegovo rabo tako, da bo omogočen usklajen in vzdržen prostorski razvoj na vseh varstvenih območjih občine. MOK je v odgovoru opozorila, da pobudnik v okviru dveh javnih razgrnitev ni podal nobene pripombe na osnutek Odloka.

MOK zatrjuje, da Odlok temelji na strokovnih dognanjih in ima izdelane vse priloge prostorskega akta, ki so bile in so na vpogled javnosti na sedežu pripravljavca v vseh fazah in v času veljavnosti akta, zato ni podana kršitev 10. in 19. člena ZPNačrt. Pojasnjuje, da »predlog za javno razgrnitev prostorskih aktov KS Primskovo z idejno skico in obrazložitvijo« ni strokovna podlaga, zato tudi ni v seznamu strokovnih podlag, temveč gre za pripombo Sveta MOK, ki je bil vključen v pripravo prostorskega akta. Prav tako se MOK ne strinja, da je do spremembe namenske rabe pobudnikovih zemljišč prišlo brez predloga in strokovne utemeljitve ter netransparentno. Pojasnjuje kronologijo spremembe namenske rabe pobudnikovih zemljišč. Navaja, da je bilo območje sporne EUP v grafičnem delu opredeljeno kot zelena površina (ZP), v tekstualnem delu pa je bilo navedeno, da se za umestitev tega območja upošteva načelna usmeritev Krajevne skupnosti Primskovo (idejna skica z obrazložitvijo z dne 4. 10. 2009) že pred prvo javno razgrnitvijo, da je Krajevna skupnost Primskovo izrazila strinjanje s tako spremembo namenske rabe in da je bil osnutek Odloka v tekstualnem delu le deloma spremenjen za drugo javno razgrnitev. Izrecno je bilo navedeno, da je EUP namenjena ureditvi parka. Na podlagi pripomb izdelan osnutek Odloka je bil poslan v mnenje nosilcem urejanja prostora, nato usklajen z njimi in sprejet na Svetu MOK 17. 9. 2014. Ker se je postopek priprave OPN začel na podlagi Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 – popr. – ZUreP-1), MOK zavrača tudi očitke o kršitvi 46. člena ZPNačrt. Pojasnjuje, da je postopek vodila v skladu z veljavno zakonodajo in zagotavljala sodelovanje javnosti skladno s 50. členom ZPNačrt. Kot zmotno zavrača tudi trditev pobudnika, da bi morale biti v javnem naznanilu navedene parcele zemljišč, katerih namembnost se spreminja, in se pri tem sklicuje na izjemo iz tretjega odstavka 50. člena ZPNačrt, ki velja za postopek priprave prvega OPN.

Po mnenju MOK izpodbijani del Odloka tudi ni v neskladju z vsebinskimi zakonskimi zahtevami. MOK pritrjuje pobudniku, da sporna EUP spada v območje mesta, vendar trdi, da to ne pomeni, da ga tvorijo le stanovanjske površine, temveč je mesto namenjeno tako bivanju kot delu, rekreaciji, zelenim površinam in podobno. Navaja, da je zaradi ohranjanja pomembnosti oblikovne podobe (os povezovanja med cerkvijo na vzhodu ter šolo in domom krajanov na zahodu) bila že v urbanističnem načrtu opredeljena samostojna EUP z enotnimi značilnostmi prostora, kar je po mnenju MOK skladno s prvim in drugim odstavkom 42. člena ZPNačrt. Krepitev zelenih površin naj bi bila tudi v skladu s 7. členom ZPNačrt, ki ureja načelo prevlade javnega interesa. S krepitvijo zelenih površin naj bi se izboljševala kvaliteta življenja in sledilo potrebam lokalne skupnosti. MOK trdi, da so zmotne navedbe pobudnika, da posebne določbe PIP za sporno EUP zavajajo z opredelitvijo podrobnejše namenske rabe ter da se z umeščanjem več funkcionalnih parkovnih površin s prevladujočimi zelenimi programi ob hkratnem zagotavljanju programa otroškega igrišča, šahovskega kotička, večnamenske ploščadi in potrebnih parkirnih površin ne prekoračuje koncept zelene parkovne ureditve.