Odločba o ugotovitvi, da je 4. točka prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih v neskladju z Ustavo in o ugotovitvi, da je bil Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji v neskladju z Ustavo

3486. Odločba o ugotovitvi, da je 4. točka prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih v neskladju z Ustavo in o ugotovitvi, da je bil Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-155/20-24

Datum: 7. 10. 2021

Ustavno sodišče je v postopku, začetem s sklepom Ustavnega sodišča, in v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo samostojnega podjetnika Stanislava Vrhunca, s. p., Kranj, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška družba Završek & Šnajder, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 7. oktobra 2021

Točka 4 prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUPDVE, 15/21 – ZDUOP in 82/21) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno neskladje iz prejšnje točke izreka odpraviti v roku dveh mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljenega neskladja iz 1. točke izreka se uporablja 4. točka prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih, pri čemer se uporablja tudi za storitve.

Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 25/20, 29/20, 32/20, 37/20, 42/20, 44/20, 47/20, 53/20, 58/20 in 59/20) je bil v neskladju z Ustavo.

Ugotovitev iz prejšnje točke izreka ima učinek razveljavitve.

Pobudniki, gospodarski subjekti različnih pravnoorganizacijskih oblik, predlagajo presojo ustavnosti in zakonitosti Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju Odlok), in sicer le v delu, ki se nanaša na ponujanje storitev. Odlok je sprejela Vlada 15. 3. 2020, veljati pa je začel 16. 3. 2020, pri čemer je bil že večkrat spremenjen in dopolnjen. Po vsebini pa pobudniki izpodbijajo tudi 39. člen Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), ki je bil pravna podlaga za sprejetje Odloka.

Pobudniki zatrjujejo, da je bil Odlok sprejet brez pravne podlage, saj naj bi 39. člen ZNB dajal podlago le za omejitev ali prepoved ponujanja in prodaje posameznih vrst blaga in izdelkov, ne pa tudi za prepoved opravljanja storitev. Odlok naj bi tako grobo in brez vsake podlage posegal v pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave, pravico do varstva dela iz 66. člena Ustave, svobodo dela iz 49. člena Ustave in pravico do socialne varnosti iz 50. člena Ustave; 39. člen ZNB, ki je bil podlaga za sprejetje Odloka, pa naj bi bil podnormiran. Ukrepi v 39. členu ZNB naj ne bi bili dovolj določno opredeljeni, po prepričanju pobudnikov pa bi morali vsebovati tudi varovalke proti arbitrarnosti državne oblasti. ZNB bi moral vsebovati tako določena merila za odreditev posameznega ukrepa kot tudi podlago za določanje časovne omejenosti in pogostosti preverjanja nadaljnje potrebnosti trajanja omejitve, kot to velja npr. pri priporu. Člen 39 ZNB naj bi tako bil v neskladju z 2. členom Ustave.

Omejevalni ukrepi, kot je izpodbijani, ki prepoveduje ponujanje in prodajo storitev, so po mnenju pobudnikov lahko določeni le z zakonom, s podzakonskim predpisom pa le ob upoštevanju hierarhije splošnih aktov iz 153. člena Ustave ter vezanosti uprave na Ustavo in zakon iz 120. člena Ustave. Dodajajo, da Odlok ne zadosti načelu lex certa, saj je nejasen in dvoumen ter omogoča popolnoma različne razlage tega, katere dejavnosti so dovoljene in katere prepovedane. Zato naj bi bil v neskladju tudi z 2. členom Ustave. Pobudniki nadalje navajajo, da v Republiki Sloveniji ni bilo razglašeno izredno stanje po 92. členu Ustave in da je ogrožen obstoj države, ker gospodarstvo ne more delovati. Ker 39. člen ZNB daje ministru za zdravje pooblastilo, da sprejema podzakonske predpise z zakonsko močjo, naj bi bilo poseženo tudi v načelo delitve oblasti (3. člen Ustave).

Pobuda je bila posredovana Državnemu zboru in Vladi, ki sta nanjo odgovorila. Državni zbor glede zatrjevane protiustavnosti 39. člena ZNB navaja, da gre pri 2., 3. in 4. točki prvega odstavka 39. člena ZNB za tri izmed "drugih posebnih ukrepov", ki so del posebnih ukrepov za preprečevanje in obvladovanje nalezljivih bolezni, kot to določa 10. člen ZNB. Njihova odreditev naj bi bila vezana na pogoj, da "z drugimi ukrepi iz ZNB ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njo razširijo določene nalezljive bolezni". Šlo naj bi za sistem ukrepov, ki vključuje presojo pristojnih organov o tem, kateri ukrep naj se v določenih okoliščinah uporabi. Zakon naj bi sistem izbire uredil po načelu najblažjega ukrepa. Pri tem naj ne bi posebej določal, da se lahko strožji ukrep uporabi šele, če je bil pred tem uporabljen milejši ukrep. Sistem varstva pred nalezljivimi boleznimi naj bi na ta način omogočal ustrezen odziv in prilagoditev dejanskim razmeram oziroma potrebam. S tako ureditvijo je, po mnenju Državnega zbora, spoštovano načelo sorazmernosti iz 2. člena Ustave. Glede 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB Državni zbor meni, da ne omogoča vsesplošne prepovedi prodajanja blaga in izdelkov, temveč je prepoved omejena na posamezne vrste blaga in izdelkov, upoštevaje izpodbijani odlok pa je bilo le začasno omejeno neposredno ponujanje in prodajanje blaga in storitev potrošnikom. Omejitve glede ponujanja storitev naj bi bile del vsebinskega okvira, kot ga določa prvi odstavek 39. člena ZNB, saj je treba upoštevati namen ukrepa, ki je v preprečevanju stikov med ljudmi, kar naj bi znatno zmanjšalo oziroma preprečilo širjenje nalezljive bolezni.

Vlada glede navedb v pobudi, ki se nanašajo na Odlok, navaja, da je ustanovila posebno delovno skupino, ki je sodelovala pri njegovem sprejemanju, in da so bila pri sprejetju ključna izhodišča zdravstvene stroke. Opozarja, da zdravstvena stroka ne pozna blažjega in učinkovitejšega ukrepa za zajezitev in obvladovanje širjenja bolezni COVID-19, zato je začasna omejitev ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom učinkovita rešitev. Izbrane naj bi bile omejitve, ki kar najbolj ščitijo zdravstveno stanje, obenem pa v najmanjši možni meri omejujejo osebno svobodo državljanov, saj je Odlok dopustil določene izjeme, ki so bile nujno potrebne za zagotavljanje delovanja države in življenje prebivalcev. Odlok je bil le začasne narave in nikoli ni prepovedoval gospodarske dejavnosti med gospodarskimi subjekti, temveč le s potrošniki. Vlada pojasnjuje epidemiološko situacijo v času sprejetja ukrepa in poudarja, da bi nesprejetje izpodbijanega ukrepa lahko privedlo do hujših škodljivih posledic za zdravje in življenje posameznikov in za zdravstveni sistem kot celoto. Dodatno pojasnjuje začasno naravo ukrepa in dodaja, da vsak dan preverja epidemiološko stanje v Republiki Sloveniji in primernost sprejetih ukrepov. Strinja se, da je pri pobudnikih prišlo do zmanjšanja prihodkov, vendar poudarja, da so bili sprejeti številni ekonomski ukrepi, ki naj bi te posledice ublažili. Vlada tudi meni, da ni posegla v pravice iz 49., 50. in 66. člena Ustave, saj svoboda dela ni bila omejena, interventni zakoni pa naj bi zagotovili socialno varnost državljanov. Pojasnjuje, kakšno normativno tehniko je uporabila pri Odloku, in meni, da Odlok ni v neskladju z 2. členom Ustave, saj so njegove določbe dovolj jasne, da se lahko vsak povprečen, prava nevešč posameznik ravna po njih oziroma določi svoj pravni položaj. Glede neskladnosti izpodbijanega odloka s 3. členom Ustave Vlada pojasnjuje, da je hierarhično nadrejena ministru za zdravje in da to daje sprejetemu odloku le še dodatno težo. Odlok je bil sprejet na podlagi ZNB in Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 8/12, 21/13, 65/14 in 55/17 – v nadaljevanju ZVRS), ki mu dajeta tudi vsebinsko zakonsko podlago. Zato Odlok ni v neskladju s 153. členom Ustave.

Glede začetka postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v delu, ki se nanaša na ponujanje in prodajanje blaga, je Vlada prav tako odgovorila in navaja, da tudi za blago velja vse, kar je navedla v svojem odgovoru glede storitev. Ponavlja, da so ukrepi le začasni in da postopoma že sprošča vse sprejete ukrepe. V posebnem odgovoru, ki se je nanašal le na začeti postopek za presojo ustavnosti Odloka v delu, ki se nanaša na blago, je Vlada dopolnila svoj odgovor. Ponovno je opozorila na začasno naravo sprejetih ukrepov in poudarila, da je ob rednem spremljanju epidemiološkega stanja 18. 5. 2020 odpravila večino sprejetih ukrepov. Ker pa takratna epidemiološka slika ni omogočala odprave vseh ukrepov, je Vlada sprejela Odlok o omejitvah ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 67/20 – v nadaljevanju Odlok1), s katerimi je prepovedala le še ponujanje nekaterih storitev na področju turizma, kmalu pa je sprostila tudi te ukrepe. Ponovno poudarja, da je bil Odlok sprejet zaradi varovanja zdravja in da ni imela možnosti sprejetja milejših ukrepov.

Vlada je podala tudi svoja stališča glede zatrjevane protiustavnosti 39. člena ZNB. Navaja, da so ukrepi, ki so našteti v prvem odstavku 39. člena ZNB, sorazmerni in nujni za dosego cilja, ki je obvladovanje in preprečevanje nalezljivih bolezni z namenom varovanja zdravja ljudi. Tako obvladovanje in preprečevanje širjenja nalezljivih bolezni kot varovanje zdravja sta ustavni kategoriji, ki dajeta vsebinsko podlago za sprejetje ukrepov iz 39. člena ZNB. Po mnenju Vlade je bistveno, da se vsi ukrepi sprejemajo na podlagi mnenja zdravstvene stroke. Glede vprašanja prepovedi opravljanja storitev, kjer naj bi prišlo po mnenju pobudnikov za preseganje zakonske določbe, Vlada pojasnjuje, da po Odloku ne gre za vsesplošno prepoved prodajanja blaga in izdelkov, saj ta na poslovanje gospodarskih subjektov med seboj ne učinkuje. Prav tako prepoved ni neomejena, saj je dovoljena prodaja na daljavo in so določene izjeme, za katere prepoved ne velja. Vlada dodaja še, da je ves čas spremljala potek epidemije in prilagajala sprejete ukrepe spremenjenim okoliščinam. Umanjkanje besede storitev po mnenju Vlade ne more pomeniti neskladja z Ustavo. Zakonsko dopustna ukrepa omejevanja gibanja po 2. in 3. točki prvega odstavka 39. člena ZNB naj bi namreč zajemala tudi gibanje in zbiranje v nastanitvenih obratih, gostilnah, frizerskih in kozmetičnih salonih, kar naj bi se zrcalilo v prepovedi neposrednega ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom, omejitvi delovnega časa in omejitvi dostopa do obratov. Vlada dodaja še, da ZNB ne opredeljuje posebej izrazov "blago" in "izdelek", v skladu s sistematično razlago pa je treba upoštevati zakonodajo s področja varstva potrošnikov, v kateri so ti izrazi opredeljeni. Zakon o varstvu potrošnikov pred nepoštenimi poslovnimi praksami (Uradni list RS, št. 53/07 – v nadaljevanju ZVPNPP) naj bi določal, da je "izdelek" blago ali storitev, vključno z nepremičninami, pravicami in obveznostmi. Zato je treba po mnenju Vlade razlagati pojme iz 39. člena ZNB le v skladu z razlago izrazov v potrošniški zakonodaji.

Vsi prejeti odgovori in stališča so bili posredovani pobudnikom, ki nanje niso odgovorili.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-155/20 z dne 7. 5. 2020 pobudo glede izpodbijane določbe ZNB in dela Odloka, ki se nanaša na storitve, sprejelo v obravnavo in z istim sklepom na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) začelo postopek za oceno ustavnosti tudi preostalega dela Odloka, ki se nanaša na blago. V času odločanja Ustavnega sodišča je Odlok prenehal veljati. Razveljavil ga je Odlok1. V takem primeru Ustavno sodišče v skladu z drugim odstavkom 47. člena ZUstS odloči o ustavnosti izpodbijanega predpisa, če so izkazani pogoji iz prvega odstavka 47. člena ZUstS, tj. če pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti.