Odločba o delni razveljavitvi prvega odstavka 40. člena in druge alineje prvega odstavka 41. člena Zakona o zasebnem varovanju in ugotovitvi, da sta bila prvi odstavek 40. člena in druga alineja prvega odstavka 41. člena Zakona o zasebnem varovanju v ostalem delu v neskladju z Ustavo ter o razveljavitvi drugega odstavka 41. člena Zakona o zasebnem varovanju

4061. Odločba o delni razveljavitvi prvega odstavka 40. člena in druge alineje prvega odstavka 41. člena Zakona o zasebnem varovanju in ugotovitvi, da sta bila prvi odstavek 40. člena in druga alineja prvega odstavka 41. člena Zakona o zasebnem varovanju v ostalem delu v neskladju z Ustavo ter o razveljavitvi drugega odstavka 41. člena Zakona o zasebnem varovanju

Številka: U-I-65/08-11

Datum: 25. 9. 2008

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Sindikata komunale, varovanja in poslovanja z nepremičninami Slovenije, ki ga zastopa predsednica Dragica Andlovič, na seji 25. septembra 2008

V prvem odstavku 40. člena in v drugi alineji prvega odstavka 41. člena Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 126/03 in 102/07) se razveljavijo besede: »ali kršil določila standardov varovanja«, v ostalem delu sta prvi odstavek 40. člena in druga alineja prvega odstavka 41. člena Zakona o zasebnem varovanju v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v šestih mesecih po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave neskladja iz 1. točke izreka te odločbe se sme družbam za zasebno varovanje, pri katerih pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 102/07) niso bili izpolnjeni pogoji za začasni ali trajni odvzem licence, po uveljavitvi tega zakona pa bi bili ti pogoji izpolnjeni, začasno oziroma trajno odvzeti licenca, če so izpolnjeni pogoji iz 24. točke obrazložitve te odločbe.

Drugi odstavek 41. člena Zakona o zasebnem varovanju se razveljavi.

Sindikat komunale, varovanja in poslovanja z nepremičninami Slovenije vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 40 člena, druge alineje prvega odstavka 41. člena in drugega odstavka 41. člena Zakona o zasebnem varovanju (v nadaljevanju: ZZasV). Zatrjuje, da so izpodbijane določbe v neskladju z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena, s tretjim in s četrtim odstavkom 15. člena, z 22., z 49., s 66., s 74. členom in s 155. členom Ustave. Predlagatelj navaja, da je reprezentativni sindikat za dejavnost varovanja. Meni, da so z izpodbijanimi določbami ogrožene pravice in pravna pričakovanja delavcev, zaposlenih v družbah za zasebno varovanje. Povratna veljava izpodbijanih določb naj bi povzročila prenehanje potreb po večjem številu delovnih mest varnostnikov in drugega varnostnega osebja. Zaradi izpodbijanih določb naj bi bila vsem družbam, ki so v obdobju pred uveljavitvijo izpodbijanih določb storile dva ali več prekrškov iz prvega odstavka 75. člena ZZasV, odvzeta licenca. Zato predlagatelj utemeljeno pričakuje, da bo večje število njegovih članov in delavcev družb za zasebno varovanje ostalo brez zaposlitve.

Predlagatelj meni, da je določba prvega odstavka 40 člena ZZasV v neskladju z 2. členom Ustave, ker je prekomerno posegla v pravni položaj družb za zasebno varovanje. Družbe za zasebno varovanje naj bi bile že ob enem nepravnomočnem postopku o prekršku sankcionirane z začasnim odvzemom licence. Učinki začasnega odvzema licence naj bi bili skoraj enaki kot v primeru dokončnega odvzema licence. Zato naj bi takšen ukrep družbi za zasebno varovanje onemogočal opravljanje temeljne dejavnosti. Predlagatelj meni, da bi lahko zakonodajalec dosegel cilj z milejšim ukrepom (npr. s pogojnim odvzemom licence). Predlagatelj navaja, da Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zasebnem varovanju (v nadaljevanju: ZZasV-A) ne vsebuje prehodnih določb, ki bi se nanašale na način uporabe 40. in 41. člena ZZasV, zato naj bi bil v neskladju z 2., z 22., s 74. in s 155. členom Ustave. V upravnem postopku odvzema licence naj bi bilo dopustno kot kršitve, ki vodijo k odvzemu licence, upoštevati tudi tiste kršitve, ki naj bi bile storjene pred uveljavitvijo ZZasV-A. S spremembo obsega in vrste kršitev, zaradi katerih je mogoče izreči ukrep začasnega ali trajnega odvzema licence ob ohranjenem enoletnem oziroma dvoletnem roku, v katerem mora biti kršitev ugotovljena, naj bi ZZasV-A posegel v pričakovani pravni položaj družb za zasebno varovanje. Družbe za zasebno varovanje naj bi se znašle v položaju, ko bi lahko zaradi prekrškov, storjenih pred uveljavitvijo ZZasv-A, začasno ali dokončno izgubile licence za opravljanje storitev varovanja. Navedeno dejstvo naj bi tudi pomenilo, da je bilo mogoče ob sprejemu ZZasV-A natančno predvideti, na katere družbe za varovanje se bodo sankcije iz 40. in 41. člena ZZasV-A nanašale. Predlagatelj meni, da je v konkretnem primeru poseg v pridobljene pravice očiten. Predlagatelj navaja, da sta določbi prvega odstavka 40. člena in druge alineje drugega odstavka 41. člena v delu, v katerem se nanašata na t. i. »standarde varovanja«, v neskladju z 2. členom Ustave, ker sta pravno nedoločni in nepopolni. Predlagatelj navaja, da standardi varovanja v normativnem smislu sploh ne obstajajo, ker jih Zbornica za zasebno varovanje ni nikoli sprejela. Standardi varovanja naj bi bili pravno povsem nedoločen pojem, ki ga v upravnih postopkih ni mogoče uporabiti. Navedeni pravni termin naj bi bil uveden z ZZasV-A, ne da bi bilo določeno, kdo, kdaj in po kakšnem postopku naj bi navedene standarde sprejel. Predlagatelj tudi meni, da je drugi odstavek 41. člena v neskladju z 2. členom Ustave, ker je z njim upravni organ pooblaščen, da popolnoma diskrecijsko odloča o morebitnem odvzemu vseh licenc. Meni, da bi moral zakonodajalec opredeliti vsaj okvire oziroma cilje, ki jih zasleduje s takšno določbo. Takšna blanketna norma naj bi omogočala popolno arbitrarno presojo upravnih organov.

Državni zbor na zahtevo ni odgovoril.

Vlada je v mnenju navedla, da s spremembo 40. in 41. člena ZZasV ni kršeno načelo sorazmernosti. Navaja, da je bilo treba vzpostaviti učinkovite mehanizme za hitro ukrepanje, ko pride do kršitve. Spremembe naj bi narekovali tudi dogodki, ki so se zgodili v zadnjih dveh letih v zvezi z opravljanjem varnostnih storitev na prireditvah v gostinskih lokalih. Ministrstvo za notranje zadeve naj bi v obdobju pred sprejemom ZZasV-A ugotavljalo, da se pri izvajanju veljavnega zakona družbe za zasebno varovanje izogibajo zakonskim obveznostim, zato naj bi dejavnost zasebnega varovanja izvajali v nasprotju z zakonom in v nasprotju z interesi varnosti. Pri izvajanju zakona so bile ugotovljene pomanjkljivosti. Postopki zoper kršitelje pred pristojnimi organi naj bi bili dolgotrajni, tako da naj ne bi bilo učinkovitih mehanizmov za hitro ukrepanje. Pri tem naj bi šlo predvsem za začasne ukrepe, ki naj bi se izrekli z namenom, da se s kršitvijo preneha, veljali pa naj bi do dokončne odločitve pristojnega organa o odgovornosti. Z ZZasV-A naj bi se zaostrili pogoji za pridobitev licence za opravljanje zasebnega varovanja, pogoji za pridobitev službene izkaznice varnostnega osebja in pogoji za začasen in dokončen odvzem licence. S spremembami naj bi vzpostavili učinkovitejši nadzor nad izvajanjem zasebnega varovanja in dosegli učinkovito in takojšne ukrepanje zoper kršitelje že v fazi do dokončne odločitve pristojnega organa. Vlada navaja, da določbe o začasnem odvzemu pred spremembo ni bilo mogoče izvesti, ker se je zahtevala kumulativna izpolnitev vseh pogojev. Zato naj bi bili postopki dolgotrajni in naj ne bi dosegli namena. Vlada v nadaljevanju mnenja podrobno navaja, kakšne spremembe je uvedel ZZasV-A pri pogojih za začasni in trajni odvzem licence. Navaja, da se ukrep začasnega odvzema licence izreče v trajanju od enega do šest mesecev. Upravni organ bi moral ob izreku ukrepa upoštevati varovanje javne koristi, ki prevladuje pred zasebnimi interesi, in posledice (poslovno škodo), ki bi lahko nastale družbi za zasebno varovanje z začasnim odvzemom licence. Vlada navaja, da je bil drugi odstavek 41. člena ZZasV, ki omogoča odvzem vseh licenc, ki jih družba za zasebno varovanje poseduje, določen zaradi zagotavljanja varnosti naročnikov varnostnih storitev. Dejavnost zasebnega varovanja naj bi bila profesionalna in strokovna dejavnost, ki naj bi temeljila na pravnih aktih. Družba za zasebno varovanje, ki grobo krši določbe ZZasV, ne bi smela opravljati nobene od oblik zasebnega varovanja, ker naj bi bilo mogoče pričakovati, da bo s kršitvami nadaljevala. Zato naj bi bilo pristojnemu organu omogočeno, da odvzame vse licence, če bi na ta način lahko uspešneje zavaroval javno korist. V zvezi s trditvami predlagatelja, da ZZasV-A posega v pričakovani pravni položaj družb za zasebno varovanje, Vlada navaja, da je zasebno varovanje občutljiva dejavnost, ker družbe nudijo varnost, ki je ena od temeljnih dobrin. Zato naj bi država urejala dejavnost s postavljanjem pogojev. Vlada meni, da prevladujoči razlogi javnega interesa oziroma varovanja življenja ljudi in njihovega premoženja terjajo takojšnjo uvedbo zaostrenih pogojev. Vlada meni, da ni potrebe po ureditvi prehodnega obdobja, ker so bile vse kršitve že prej razlog za odvzem licence in ker so bili v času sprejemanja ZZasV-A podani stvarni razlogi za takšno ukrepanje. Vlada še pojasnjuje, da varnostne standarde predpisuje Slovenski inštitut za standardizacijo. Na področju zasebnega varovanja je uveljavljen standard SIST BS 5979:2005, ki obravnava pravila ravnanja za sprejemne centre pri sprejemu signalov iz varnostnih sistemov. Izpolnjevanje navedenega standarda naj bi preverjali pri izdaji licence za upravljanje z varnostno nadzornim centrom (34. člen ZZasV). V naboru standardov za področje varovanja naj bi bili tudi standardi za tehnična sredstva. Vlada še navaja, da posameznim družbam za varovanje ne ustreza izpolnjevanje standardov, da lahko vgrajujejo cenejšo in manj kvalitetno opremo.

Enajsta alineja prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju: ZUstS) določa, da reprezentativni sindikat za območje države za posamezno dejavnost ali poklic lahko vloži zahtevo, če predpis ogroža pravice delavcev.

Predlagatelj je reprezentativni sindikat za območje države za dejavnost varovanja.(1) Izpodbijane določbe urejajo pogoje za začasni odvzem licence (40. člen ZZasV) in pogoje za odvzem licence (41. člen ZZasV) gospodarski družbi ali samostojnemu podjetniku posamezniku. Enajsta alineja prvega odstavka 23. člena ZUstS določa kot pogoj ogroženost pravic in ne njihovega zmanjšanja ali poslabšanja, do katerega bi prišlo z uveljavitvijo izpodbijanih zakonskih določb. Odvzem licence pomeni, da gospodarska družba ali samostojni podjetnik posameznik ne sme več opravljati svoje gospodarske dejavnosti. Ker to lahko pomeni prenehanje obstoja gospodarske družbe ali samostojnega podjetnika posameznika, je s tem ogrožena zaposlitev delavcev. Zato izpodbijane določbe ogrožajo pravice delavcev in je Ustavno sodišče Sindikatu komunale, varovanja in poslovanja z nepremičninami Slovenije priznalo položaj predlagatelja.