Odločba o ugotovitvi, da je bil prvi odstavek 56. člena Stanovanjskega zakona (SZ) v neskladju z Ustavo in da sta prvi odstavek 150. člena in tretja alineja prvega odstavka 196. člena Stanovanjskega zakona (SZ-1) v neskladju z Ustavo ter odločba o zavrnitvi ustavne pritožbe

938. Odločba o ugotovitvi, da je bil prvi odstavek 56. člena Stanovanjskega zakona (SZ) v neskladju z Ustavo in da sta prvi odstavek 150. člena in tretja alineja prvega odstavka 196. člena Stanovanjskega zakona (SZ-1) v neskladju z Ustavo ter odločba o zavrnitvi ustavne pritožbe

Številka: U-I-128/08-23

Up-933/08-18

Datum: 7. 10. 2009

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Dunje Resnik, Ljubljana, in Združenja najemnikov Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa predsednica Tanja Šarec, in v postopku odločanja o ustavni pritožbi Dunje Resnik, Ljubljana, ki jo zastopa Bojana Potočan, odvetnica v Ljubljani, na seji 7. oktobra 2009

Prvi odstavek 56. člena Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91-I, 19/91-I – popr., 21/94, 23/96 in 1/2000) je bil v neskladju z Ustavo, prvi odstavek 150. člena istega zakona in tretja alineja prvega odstavka 196. člena Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 69/03 in 57/08) pa sta v neskladju z Ustavo, če se navedene določbe razlagajo tako, da je lastnik stanovanja po smrti najemnika – prejšnjega imetnika stanovanjske pravice – dolžan skleniti najemno pogodbo za neprofitno najemnino z ožjimi družinskimi člani iz 6. člena Stanovanjskega zakona, razen z osebo, ki je imela ob uveljavitvi tega zakona položaj zakonca oziroma zunajzakonskega partnerja prejšnjega imetnika stanovanjske pravice.

Ustavna pritožba zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. II Ips 616/2005 z dne 17. 1. 2008 v zvezi s sodbo Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2142/2005 z dne 1. 6. 2005 se zavrne.

1. Pritožnica navaja, da je nečakinja prejšnje imetnice stanovanjske pravice, s katero je ob uveljavitvi Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju SZ) kot uporabnica živela v stanovanju, ki je bilo kasneje predmet vrnitve v postopku denacionalizacije. Po smrti prejšnje imetnice stanovanjske pravice je s tožbo zahtevala od lastnika stanovanja sklenitev najemne pogodbe za nedoločen čas in za neprofitno najemnino. Sodišče prve stopnje je zahtevku pobudnice ugodilo, Višje sodišče je na podlagi pritožbe nasprotne stranke v pravdi spremenilo sodbo sodišča prve stopnje in zahtevek zavrnilo. Vrhovno sodišče je revizijo pritožnice zavrnilo. Zoper obe sodbi pritožnica vlaga ustavno pritožbo.

2. Sodbi Višjega in Vrhovnega sodišča temeljita na razlagi 56. in 150. člena SZ, ki jo prva pobudnica izpodbija z ustavno pritožbo. Vrhovno sodišče je pred tem tako razlago sprejelo že v sodbi št. II Ips 98/2004 z dne 21. 4. 2005. Po njej je lastnik denacionaliziranega stanovanja dolžan skleniti najemno pogodbo za nedoločen čas in za neprofitno najemnino le z osebo, ki je bila imetnik stanovanjske pravice. Ko ta umre, naj bi ugasnila tudi iz stanovanjske pravice transformirana pravica do neprofitne najemnine. Ožji družinski člani prejšnjih imetnikov stanovanjske pravice naj torej praviloma ne bi bili upravičeni do nadaljevanja najemnega razmerja za neprofitno najemnino. To pravico naj bi imeli le izjemoma, pod pogoji iz tretjega odstavka 147. člena SZ.

3. Pritožnica taki odločitvi očita kršitev pravic iz drugega odstavka 14. člena in 22. člena Ustave. Meni, da za razlago, na kateri temelji izpodbijana odločitev, "v zakonu ni zadostne podlage" in da sta sodišči s tem stališčem neenakopravno obravnavali ožje družinske člane najemnikov, ki stanujejo v denacionaliziranih stanovanjih, v primerjavi z ožjimi družinskimi člani najemnikov, stanujočih v stanovanjih, ki niso bila predmet vrnitve v postopku denacionalizacije. Slednji naj bi bili upravičeni do nadaljevanja najemnega razmerja z neprofitno najemnino. Poudarja, da ima glede na prvi odstavek 6. člena SZ položaj ožjega družinskega člana, ker je s svojo teto – prejšnjo imetnico stanovanjske pravice – več kot dve leti živela v ekonomski skupnosti. Kot ožji družinski član naj bi bila po 56. členu SZ upravičena nadaljevati najemno razmerje pod istimi pogoji, kot so že bili določeni v najemni pogodbi med njeno prednico – prejšnjo imetnico stanovanjske pravice – in takratnim lastnikom stanovanja, torej tudi z neprofitno najemnino. Lastništvo teh stanovanj po mnenju pritožnice ne bi smelo vplivati na določila najemne pogodbe, kar pa naj bi sodišče prav s sporno razlago storilo. Meni, da sporno stališče posega v že pridobljene pravice ožjih družinskih članov, hkrati pa jim odreka tudi pravico do stanovanja.

4. Dunja Resnik in Združenje najemnikov Slovenije (katerega članica je) vlagata tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 56. in 150. člena SZ. Pobudnika menita, da sta bila oziroma da sta 56. in 150. člen SZ v neskladju z 2., s 14., 33., 36. in s 53. členom Ustave ter z 8. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), če se ju razlaga tako, kot ju razlagata Višje in Vrhovno sodišče. Navajata, da 56. člen SZ sicer ni določal, pod kakšnimi pogoji mora biti najemna pogodba sklenjena, vendar naj bi se pred prvo navedeno sodbo Vrhovnega sodišča (do leta 2005) vedno uporabljal tako, da je bil lastnik stanovanja dolžan skleniti najemno pogodbo z ožjim družinskim članom umrlega prejšnjega imetnika stanovanjske pravice pod istimi pogoji, torej tudi za neprofitno najemnino. Menita, da je bil to tudi zakonodajalčev namen, kar naj bi bilo razvidno iz drugih določb SZ in tudi iz določb veljavnega Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju SZ-1).

5. Načelo zaupanja v pravo (kot eno izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave) naj bi bilo kršeno, ker naj bi se s sporno razlago posegalo v pridobljene pravice ožjih družinskih članov prejšnjih imetnikov stanovanjske pravice v denacionaliziranih stanovanjih, ki so jih uživali pred uveljavitvijo SZ. Za takšen poseg naj ne bi bili podani ustavnoskladni razlogi. V zvezi s tem se sklicujeta na odločitve Ustavnega sodišča (odločba št. U-I-119/94 z dne 21. 3. 1996, Uradni list RS, št. 24/96 in OdlUS V, 32, sklep št. U-I-172/02 z dne 25. 9. 2003,(1)odločba št. U-I-303/00 z dne 20. 2. 2003, Uradni list RS, št. 23/03 in OdlUS XII, 8 in sklep št. Up-704/03 z dne 14. 10. 2004(2)), iz katerih naj bi izhajalo stališče, po katerem pravica do nadaljevanja najemnega razmerja za neprofitno najemnino ne omejuje pravice do zasebne lastnine novih lastnikov denacionaliziranih stanovanj. Izpodbijani ureditvi očitata tudi "nekonsistentnost" in s tem kršitev načela pravne varnosti (ki ga prav tako zagotavlja 2. člen Ustave). Pobudnika menita, da je izpodbijana vsebina zakonskih določb "nekonsistentna" v primerjavi s splošnimi civilnopravnimi instituti, ki urejajo vpliv smrti na pogodbena razmerja, in v primerjavi z drugimi določbam SZ. Najbolj očitno naj bi izpodbijana ureditev nasprotovala 63.a členu SZ, ki je določal, kaj se sme zaračunati z najemnino prejšnjemu imetniku stanovanjske pravice ali osebi, s katero je vsakokratni lastnik stanovanja dolžan skleniti najemno pogodbo na podlagi 56. člena SZ.

6. Neenakost, in s tem neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave, vidita pobudnika med ožjimi družinskimi člani imetnikov stanovanjske pravice na denacionaliziranih stanovanjih, ki so bila vrnjena lastnikom, in ožjimi družinskimi člani imetnikov stanovanjske pravice na stanovanjih, ki niso bila predmet denacionalizacije in so zato ostala "v javni lasti". Slednji naj bi imeli pravico do nadaljevanja najemnega razmerja za neprofitno najemnino po smrti najemnika. Lastništvo stanovanja po mnenju pobudnikov ne more biti razumen razlog za različno obravnavanje najemnikov, ker sprememba lastništva tudi sicer ne vpliva na najemna razmerja. V zvezi s tem se sklicujeta na sodbi Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Larkos proti Cipru(3) in v zadevi Sorić proti Hrvaški.(4) Sklicujeta se tudi na stališče Ustavnega sodišča, po katerem je pravni položaj vseh bivših imetnikov stanovanjske pravice glede najemnega razmerja, ki je to pravico nadomestilo, enak (odločba št. U-I-119/94, sklep št. U-I-172/02 in sklep št. U-I-192/03 z dne 13. 5. 2004(5)).

7. Izpodbijani ureditvi očitata pobudnika tudi kršitev pravice do nedotakljivosti doma in družinskega življenja po 36. in 53. členu Ustave ter po 8. členu EKČP. S tem, ko ožjim družinskim članom ni omogočena sklenitev najemnega razmerja z neprofitno najemnino, tako kot je bilo to omogočeno njihovemu predniku, naj bi se jim odrekla možnost in pravno varstvo za bivanje v njihovih dolgoletnih domovih. Poudarjata, da je ureditev položaja uporabnikov stanovanja po smrti najemnikov eden najpomembnejših elementov stanovanjskega razmerja. Šlo naj bi za eksistencialni položaj najemnikove družine kot celote. Zgolj dolžnost skleniti najemno pogodbo z ožjimi družinskimi člani, brez zakonske omejitve višine najemnine, naj družini ne bi zagotavljala, da bo po smrti najemnika še naprej lahko ostala v stanovanju. Zato naj bi jim razlaga, kot jo je zavzelo sodišče, posegla v do nedavnega trajno rešeno stanovanjsko vprašanje. Tudi v zvezi s tem vprašanjem se pobudnika sklicujeta na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-119/94 in sklep št. Up-704/03. Po mnenju pobudnikov naj bi že iz dosedanjih odločb in sklepov Ustavnega sodišča izhajalo, da je izpodbijana vsebina določb SZ v neskladju z Ustavo. Poudarjata, da je treba upoštevati ne le premoženjske interese lastnikov, temveč tudi ustavno in konvencijsko varovan položaj najemnikov stanovanj. V zvezi s tem se sklicujeta na sodbo ESČP v zadevi Velosa Barreto proti Portugalski(6) in odločbo Ustavnega sodišča Zvezne Republike Nemčije št. 1 BvR 208/93. Da določitev neprofitne najemnine sama po sebi ni v neskladju z Ustavo, pa naj bi izhajalo že iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-303/00 in iz sodb ESČP v zadevi Mellacher in drugi proti Avstriji(7) ter v zadevi Hutten-Czapska proti Poljski.(8)

8. Pobudnika predlagata, naj Ustavno sodišče z interpretativno odločbo izloči iz pravnega sistema razlago, ki ožjim družinskim članom prejšnjih imetnikov stanovanjske pravice v denacionaliziranih stanovanjih, ki so z lastnikom sklenili najemno pogodbo za neprofitno najemnino in za nedoločen čas, odreka, da nadaljujejo najemno razmerje pod istimi pogoji, tj. tudi z neprofitno najemnino.

9. Državni zbor v odgovoru na pobudo navaja, da je bil 56. člen SZ sistemske narave in se je kot tak nanašal na vsa najemna razmerja enako, ne glede na to, ali je šlo za najemno razmerje v denacionaliziranem stanovanju ali ne. Tako sistemsko ureditev naj bi ohranil tudi SZ-1 v 109. členu. Po mnenju Državnega zbora tudi 150. člen SZ velja tako za najemna razmerja v denacionaliziranih stanovanjih kot tudi v stanovanjih, ki so postala last občin in drugih upravičencev do lastninjenja. Poudarja, da se je 150. člen izrecno nanašal na stanovanja, na katerih je bila dodeljena stanovanjska pravica, "in pri tem ni razlikoval ali se najemna pogodba sklepa z imetnikom stanovanjske pravice ali z njegovim ožjim družinskim članom". Razlikovanje ožjih družinskih članov glede na lastnika stanovanja po mnenju Državnega zbora ni dopustno in ni v skladu z namenom zakonodajalca. Zakonodajalec naj bi namreč izhajal iz izhodišča, da prejšnji imetniki stanovanjske pravice v denacionaliziranih stanovanjih ne smejo biti obravnavani drugače kot imetniki stanovanjske pravice v nedenacionaliziranih stanovanjih. Enako obravnavanje je bilo zagotovljeno s tem, da je bila obema kategorijama prejšnjih imetnikov stanovanjske pravice zagotovljena pravica do zakonsko reguliranega najema s posebnimi zakonskimi varovalkami, med drugim tudi pravica ožjih družinskih članov do nadaljevanja najemnega razmerja pod istimi pogoji. To naj bi izhajalo tudi iz 63.a člena SZ.

10. Vlada se v svojem mnenju sklicuje na stališča Ustavnega sodišča o izenačenem položaju nekdanjih imetnikov stanovanjske pravice in ugotavlja, da "se je ves čas veljavnosti prejšnjega stanovanjskega zakona, izpodbijane člene z vidika izvršilne veje oblasti uporabljalo in tolmačilo v smislu ohranjanja neprofitne najemnine tudi po smrti najemnika, prejšnjega imetnika stanovanjske pravice, kar je v veljavnem stanovanjskem zakonu sicer opredeljeno v 109. členu".

11. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-933/08 z dne 27. 11. 2008 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. O tem je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) obvestilo Vrhovno sodišče Republike Slovenije. V skladu z drugim odstavkom 56. člena ZUstS je bila ustavna pritožba poslana nasprotnemu udeležencu iz pravdnega postopka. Ta v odgovoru na ustavno pritožbo pritrjuje stališču sodišča, po katerem osebe iz 56. člena SZ niso upravičene nadaljevati najemnega razmerja z neprofitno najemnino. Lastninska pravica naj bi bila omejena že z obveznostjo sklenitve najemne pogodbe, zato bi še dodatna omejitev višine najemnine pomenila razlastitev, ki bi jo moral zakon izrecno predvideti. Meni, da sodišče ni poseglo v pridobljene pravice najemnikov in tudi ni kršilo pravice do stanovanja, saj je lastniku naložilo sklenitev najemne pogodbe za nedoločen čas. Očitek o kršitvi pravic iz 14. in 22. člena Ustave naj bi bil nejasen in zato neutemeljen. Predlaga, naj Ustavno sodišče ustavno pritožbo zavrne.

12. Pobudnika sicer navajata, da izpodbijata 56. in 150. člen SZ oziroma njuno sporno razlago, iz vsebine pobude pa je razvidno, da izpodbijata le prvi odstavek 56. člena in prvi odstavek 150. člena SZ. Drugi odstavek 56. člena je določal, da sodišče odloči o tem, kdo bo sklenil najemno pogodbo, če se družinski člani ne sporazumejo, tretji odstavek pa je določal obveznost nadaljevanja najemnega razmerja po smrti najemnika stanovanja iz 114. člena SZ (stanovanj, ki so postala last takratne Skupnosti pokojninskega in invalidskega zavarovanja Slovenije). Drugi odstavek 150. člena pa se je nanašal na stanovanja, ki so bila v zasebni lasti že pred uveljavitvijo SZ. Določal je, da neprofitna najemnina ne velja za stanovanja in stanovanjske hiše v zasebni lasti. Hkrati je določil pravico lastnikov stanovanj, da mu tisti, ki je dodelil pravico uporabe ali stanovanjsko pravico na stanovanju v zasebni lasti, po enem letu od uveljavitve SZ tudi krije razliko od neprofitne do profitne najemnine.(9) Te druge določbe se torej ne nanašajo na vsebino, ki jo pobudnika izpodbijata.

13. SZ je prenehal veljati z uveljavitvijo novega SZ-1, razen poglavja "Lastninjenje in privatizacija stanovanj in stanovanjskih hiš ter stanovanjskih podjetij", ki se uporablja do zaključka privatizacije (prva alineja prvega odstavka 196. člena SZ-1), in prvega odstavka 150. člena, "če določa, da najemniki – prejšnji imetniki stanovanjske pravice, plačujejo najemnino, ki se oblikuje skladno z metodologijo, predpisano za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih" (tretja alineja prvega odstavka 196. člena SZ-1).(10)

14. Prvi odstavek 150. člena SZ se glasi: "Najemnina za stanovanja, na katerih je bila do uveljavitve SZ dodeljena stanovanjska pravica, se oblikuje skladno z metodologijo, predpisano za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih (Uradni list RS, št. 69-3312/2003)." Velja pa v prej navedeni vsebini. Zato je bilo treba pri presoji upoštevati tudi tretjo alinejo 196. člena SZ-1. Prvi odstavek 56. člena SZ ne velja več, vendar ga morajo sodišča uporabiti v sporih, začetih pred uveljavitvijo SZ-1.(11) Prvi odstavek 56. člena SZ se je glasil: "Če najemnik stanovanja umre, mora lastnik stanovanja skleniti najemno pogodbo z zakoncem najemnika ali z osebo, s katero je živel v dalj časa trajajoči življenjski skupnosti, oziroma z enim od ožjih družinskih članov, navedenih v najemni pogodbi."

15. Pobudnica Dunja Resnik izkazuje pravni interes (prvi in drugi odstavek 24. člena ZUstS) in pravovarstveno potrebo (prvi odstavek 47. člena ZUstS) za oceno ustavnosti izpodbijanih določb, ker je zoper odločitev Vrhovnega sodišča, ki temelji na izpodbijani razlagi prvega odstavka 56. člena in prvega odstavka 150. člena SZ, vložila tudi ustavno pritožbo, ki jo je senat Ustavnega sodišča sprejel v obravnavo. Ker pobudnika izpodbijata izpodbijano ureditev z isto vlogo in ker eden izmed njiju izkazuje pravovarstveno potrebo in pravni interes, se Ustavnemu sodišču ni bilo treba ukvarjati z vprašanjem, ali ima pravni interes oziroma pravovarstveno potrebo za oceno ustavnosti tudi drugi, torej Združenje najemnikov Slovenije.

16. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

17. Ustavno sodišče je že večkrat presojalo ustavno skladnost 56. in 150. člena SZ. Z odločbo št. U-I-119/94 je presodilo, da 56. člen SZ ni v neskladju z Ustavo. Pobudniki, lastniki denacionaliziranih stanovanj, so to določbo izpodbijali, ker naj bi jim kršila pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Ustavno sodišče je presodilo, da je taka omejitev v skladu s 67. členom Ustave, ker je podaljšanje najemnega razmerja oziroma njegovo prehajanje na drugega člana družine ob smrti ukrep zagotavljanja socialne funkcije stanovanja. Poudarilo je, da stanovanje ni le bistvena sestavina osebnega, temveč tudi družinskega socialnega položaja, in da je treba stanovanjsko pravico šteti za pridobljeno pravico, če gre za nekdanje imetnike stanovanjske pravice in za tiste, ki so z njimi souporabljali stanovanje. Drugačna ureditev za najemnike v denacionaliziranih stanovanjih v primerjavi z najemniki v nedenacionaliziranih stanovanjih bi pomenila kršitev načela enakosti pred zakonom. Ustavno sodišče je poudarilo, da je zakonodajalec takšno omejitev lastnine uzakonil že pred nastankom lastninske pravice na stanovanjih po Zakonu o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91-I in nasl. – v nadaljevanju ZDen) in da so denacionalizacijski upravičenci zanjo vedeli, ko so se odločali, ali bodo zahtevali denacionalizacijo. Ustavno sodišče je zavzelo stališče, da je pravni položaj obeh kategorij najemnikov – prejšnjih imetnikov stanovanjske pravice (v t. i. denacionaliziranih in v nedenacionaliziranih stanovanjih) izenačen glede najemnega razmerja in da zakon ni mogel izenačiti le pravnega položaja glede možnosti nakupa (to vprašanje pa je že pred tem bilo predmet odločbe št. U-I-95/91 z dne 14. 5. 1992, Uradni list RS, št. 34/92 in OdlUS I, 35).