Resolucija o normativni dejavnosti (ReNDej)

4117. Resolucija o normativni dejavnosti (ReNDej)

Na podlagi 109. člena Poslovnika državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo) je Državni zbor na seji dne 19. 11. 2009 sprejel

R E S O L U C I J O
o normativni dejavnosti (ReNDej)

Skrb in odgovornost za raven kakovosti pravnih predpisov sta sestavni del prizadevanj za uspešno delovanje in ohranjanje pravne države. Predpisi so tista podlaga pravne države, s katero je določen pravni red, urejeno delovanje državnih organov, ravnanje pravnih subjektov in njihova medsebojna pravna razmerja. Vsebinsko ustrezni, pravno pravilni in nomotehnično urejeni, skratka dobri predpisi, so samo eden, vendar pa hkrati nepogrešljiv pogoj za učinkovitost prava in dobro delovanje države kot pravne države. Kakovost predpisa je v prvi vrsti odvisna od njegove vsebine, od tega, ali predpis normira prava vprašanja, ali država (ali drug normodajalec) s predpisovanjem in prepovedovanjem različnih ravnanj uspešno usmerja družbeni razvoj in določa pravila poštenega in pravičnega sožitja med ljudmi, ne da bi jim postavljala nepotrebne zahteve in povzročila nepotrebne težave pri njihovem vsakdanjem življenju in delu. Predpisi ustvarjajo pravno okolje za mirno reševanje nasprotij, ki jih prinašajo različni interesi v družbi. Jasen in konsistenten pravni red države je pogoj za njeno dobro delovanje, državljanom razumljivi, brez težav izvršljivi in čim bolj trajni predpisi pa krepijo zaupanje v pravni red in zagotavljajo spoštovanje in varstvo človekovih pravic in svoboščin.

V Republiki Sloveniji se je po osamosvojitvi in vključitvi v Evropsko unijo končalo zakonodajno urejanje na vseh glavnih področjih, saj so bili sprejeti sistemski zakoni, kodificirana so bila posamezna zakonodajna področja, odpravljene pravne praznine in nejasnosti in v veliki večini nadomeščena uporaba predpisov bivše države z novo nacionalno zakonodajo.

Kljub temu obstajajo primeri pretiranega in kazuističnega normiranja (kar je velikokrat tudi posledica zahtev Evropske unije), pravne praznine, le deloma urejena posamezna pravna področja, nedodelanosti nekaterih rešitev na sicer pravno urejenih področjih, primeri predpisov z retroaktivnim učinkom, primeri nedoslednega uresničevanja zakonov, neizdajanja oziroma poznega izdajanja izvršilnih predpisov, nespoštovanja hierarhije pravnih aktov in podobno. Prevelika normiranost, ne dovolj določno oblikovanje pravnih norm, neprestano spreminjanje predpisov in celo spreminjanje zakonskih določb z drugimi zakoni povzročajo nepreglednost in nestabilnost pravnega reda ter težave pri izvajanju. Nomotehnične težave in pomanjkljivosti se odražajo na samem predpisu, postanejo njegov neločljiv »sestavni del«. Predpisi se pripravljajo pod časovnimi pritiski ob nespoštovanju predpisanih rokov in brez ustreznega sodelovanja s strokovno, ciljno in splošno javnostjo. To vse zmanjšuje pravno varnost in učinkovitost družbenih sistemov ter zaupanje v pravno državo. Sprejeti predpisi brez sistematičnega nadzora in analitičnega ocenjevanja dogajanja v družbi ter brez izdanih oziroma spremenjenih izvršilnih predpisov ne morejo v celoti in učinkovito uveljaviti novih družbenih razmerij, kar naj bi bil cilj predpisa. Z nacionalnimi predpisi tudi še niso v celoti urejena pomembna družbena razmerja, za katera se še vedno uporabljajo predpisi bivše države, kar je ustavno pravno in sistemsko vprašljivo. Opazno je ne dovolj premišljeno podeljevanje javnih pooblastil ob nezadostnem stalnem nadzoru nad njihovim izvrševanjem, kar povzroča nepreglednost urejanja določenega področja in razpršenost odgovornosti. Tudi v občinah se posveča premalo pozornosti kvaliteti normativne dejavnosti, kar se odraža tako pri nomotehničnem kot tudi pri vsebinskem oblikovanju predpisov, skrbi za ustrezno kadrovsko zasedbo in nenazadnje pomanjkljivem sodelovanju z zainteresirano javnostjo.

Nezadostna aktivnost nacionalnih predstavnikov pri oblikovanju predpisov v institucijah Evropske unije ter pri skrbi za verodostojno in strokovno pravilno pripravo slovenskega besedila predpisa Evropske unije in kasnejše ne dovolj sprotno usklajevanje oziroma prenos v nacionalni pravni red povzročajo težave tako pri pripravi nacionalnih predpisov kot tudi fizičnim in pravnim osebam pri uveljavljanju pravic.

Praksa kaže na neustrezno zavedanje, da se z vstopom Slovenije v Evropsko unijo urejanje določenih družbenih razmerij začne že s pripravo predpisa v institucijah Evropske unije, ki se bo po sprejemu neposredno uporabljal ali bo njegove cilje potrebno uresničiti z nacionalnimi predpisi, pri tem pa je tudi pri slednjih predpisih pogosto malo možnosti za izvirne oziroma drugačne rešitve v nacionalnih predpisih.

Te pomanjkljivosti so nemalokrat tudi odraz prepočasnega oziroma neustreznega odziva, od ljudi in civilne družbe ter gospodarstva nemalokrat odtujenih političnih akterjev in uprave. Takšno ravnanje pristojnih organov škoduje tako ljudem in gospodarstvu kot državi ter zmanjšuje zaupanje v organe oblasti.

Pospešeno urejanje vseh teh vprašanj, nadgrajeno z ugotavljanjem presoje posledic zakonodaje in zagotavljanjem sodelovanja strokovne in druge javnosti, morata biti izhodišče in temeljna usmeritev zakonodajnega dela. Prav tako mora zakonodajna ureditev upoštevati, da zakon ni vsemogoč in edini način urejanja družbenih razmerij. S poenostavitvijo zakonskih norm in odpravo administrativnih ovir je mogoče prispevati k vsesplošnemu družbenemu razvoju ob zagotavljanju pravne varnosti in s tem uresničevanju pravne države.

S pripravo in sprejemom predpisov ob sodelovanju strokovne in druge zainteresirane javnosti se zasledujejo naslednji cilji:

krepitev pravne države,

zagotavljanje pravne varnosti,

varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin,

spoštovanje načela delitve oblasti na državni ravni in v razmerju do lokalne samouprave ter Evropske unije,

dosledno spoštovanje hierarhije pravnih aktov,

zagotavljanje jasnosti, preglednosti, kakovosti in določnosti predpisov,

uveljavljanje državljanske participacije,

izvajanje presoje posledic predpisov,

upoštevanje prizadevanj Evropske unije in Organizacije za ekonomsko sodelovanje in razvoj za pripravo boljših predpisov.

Priprava, sprejemanje in izvajanje jasne, pregledne, kakovostne in določne zakonodaje so mogoči le s široko in jasno izraženo politično podporo, strokovno usposobljenimi in politično nevtralnimi uslužbenci uprave ter ob čim širšem družbenem soglasju.

Politična podpora se mora odražati predvsem pri ustvarjanju pogojev za pripravo in sprejem kakovostne zakonodaje in zagotavljanju spremljanja njenega učinkovanja. Na prvem mestu je treba zagotoviti zadostno število javnih uslužbencev z ustrezno in primerno izobrazbo, dodatnimi specifičnimi znanji in izkušnjami za delo v upravi, ki bodo imeli primerne prostorske in tehnične pogoje. Pripravo predpisov je treba v celoti zaupati javnim uslužbencem, ki morajo imeti najboljši pregled nad stanjem na svojem področju, znati predlagati primerne, strokovno utemeljene rešitve, obvladati pravila nomotehnike in skrbeti za uspešno izvedbo in spremljanje sprejetih predpisov. Za vso to dejavnost jim je treba dati primeren čas za proučevanje in analiziranje problemov, pripravo medsektorsko in medresorsko usklajenih rešitev ter njihovo preverjanje in usklajevanje s strokovno in z drugo zainteresirano javnostjo. Nenazadnje mora politična podpora obsegati tudi z drugimi dejavnostmi primerljivo plačno politiko z ustreznim sistemom nagrajevanja in napredovanja.

Pri oblikovanju in pripravi predpisov je treba upoštevati naslednja načela:

Načelo potrebnosti pravnega urejanja

Načelo potrebnosti pravnega urejanja področja postavlja pred zakonodajalca (normodajalca) nujnost poglobljene analize politike (ki se uvaja na novo ali spreminja in dopolnjuje), iz katere izhajajo vprašanja, ki jih je treba urediti, vzroki za nastanek problemov, natančno določeni cilji in načini urejanja. Pri tem se odločitve za urejanje s predpisi sprejemajo restriktivno, to je samo v primerih, ko se oceni, da z drugimi vrstami ukrepov zastavljenih ciljev ni mogoče doseči ali zagotoviti njihovega izvrševanja.

Načelo samoomejevanja

Načelo samoomejevanja zahteva od zakonodajalca odgovorno odločitev za urejanje družbenih razmerij s predpisi in s tem poseganje v družbena razmerja in človekove pravice in svoboščine le v obsegu, ki je nujno potreben za dosego zastavljenih ciljev (legitimnost cilja, upravičenost posega).

Načelo sorazmernosti

Načelo sorazmernosti zahteva presojo upravičenosti oziroma nujnosti, primernosti in proporcionalnosti predpisovanja obveznosti (dolžnosti) z urejanjem družbenih razmerij in poseganjem v pravice in svoboščine za doseganje ciljev, ki jih ni mogoče doseči z drugimi blažjimi posegi.

Načelo odgovornosti

Načelo odgovornosti normodajalca predpostavlja ravnanje organov po pravilih stroke ob prevzemanju politične odgovornosti za pravilnost sprejetih politik in uresničitev zastavljenih ciljev, spoštovanje hierarhije pravnih aktov, sistemizacije prava in nomotehnike.

Načelo določnosti

Načelo določnosti zahteva pripravo splošno razumljivih in jasnih predpisov, kar zagotavlja pravno varnost, zaupanje v pravo in enakost pred zakonom ter onemogoča različno tolmačenje oziroma uporabo predpisov v praksi.

Načelo dostopnosti

Načelo dostopnosti predpostavlja obveznost organov, da zagotovijo čim širše seznanjanje s predpisi v razumnih uveljavitvenih rokih, ki so le izjemoma krajši od z Ustavo določenega uveljavitvenega roka, omogočijo pridobitev oziroma vpogled v predpis ter dostop do ažurnih in enostavnih registrov veljavne zakonodaje.

Načelo poenostavitve

Načelo poenostavitve predpostavlja enostavne postopke z možnostjo uporabe modernih sredstev in brez nepotrebnih obremenitev, preglednost predpisov z razumno strukturo, pravilno in enotno uporabo strokovnih pojmov, kodifikacijo posameznih področij, pripravo prečiščenih besedil, preprečuje spreminjanje enega predpisa z določbami v drugem predpisu ter odlaganje začetka uporabe že veljavnega predpisa, če ni za to posebej utemeljenih razlogov.

Načelo transparentnosti

Načelo transparentnosti predpostavlja predstavljanje politike urejanja določenega področja čim širši javnosti, posebno pa ciljnim skupinam, na katere se nanaša; najavo, pripravo in sprejemanje predpisov po rednih zakonodajnih postopkih, ki omogočajo kakovostno seznanjanje ter odzive in vplive zainteresirane javnosti.

Družbena razmerja se urejajo v predpisih s pravili ravnanja. Priprava oziroma sprejemanje predpisov je poglavitna naloga državne uprave, torej ministrstev. Zato morajo biti ministrstva kadrovsko in tehnično usposobljena spremljati in urejati področja, za katera so ustanovljena. Kadrovska zasedba mora obsegati področne in pravne strokovnjake, ki so sposobni sistematično spremljati družbena dogajanja, zaznavati probleme in jih ustrezno strokovno, učinkovito in gospodarno razreševati s pripravo oziroma sprejemanjem normativnih ali drugih ukrepov ter z nadziranjem oziroma izvrševanjem. Pri tem ravnanju jim je vsekakor dobrodošla pomoč javnosti, civilne družbe ali posameznih strokovnjakov izven uprave, vendar ti ne morejo in ne smejo opravljati nalog namesto njih, saj za to delo niso ustrezno usposobljeni, niti nimajo celovitega vpogleda v stanje področja. Prav tako ti subjekti niso in ne morejo biti odgovorni za kasnejše izvajanje in razlaganje posameznih rešitev.

Pri pripravi predpisov je zaradi zagotavljanja pravne varnosti in s tem uresničevanja pravne države treba dosledno upoštevati pravila vede o izdelavi pravnih predpisov – nomotehnike. Nomotehnika neposredno služi pravni varnosti in je njen bistveni sestavni element. Poznavanje in upoštevanje nomotehničnih pravil omogoča, da predpisi v pravu učinkujejo tako, kot je njihov namen: da jasno, natančno in nedvoumno sporočajo pravnim subjektom obvezno vsebino, ki jo določajo in omogočajo njihovo učinkovito izvajanje v praksi. Skrb in prizadevanja za nomotehnično raven in kakovost predpisov je torej hkrati skrb za pravno varnost, skrb za pravno varnost pa skrb za pravno državo. Le na ta način je pravo res vnaprej določeno in s tem poznano in predvidljivo, se je nanj možno zanesti kot na obstoječe veljavno pravo in ga pravilno razumeti, enotno razlagati in uporabljati. Dosledno in enotno izvrševanje predpisov pa zaokroži pojem pravne varnosti, ki je sestavni del, v širšem smislu pa enak pojmovanju pravne države.

Vsebina predpisa je odvisna od uresničevanja politik na določenem področju družbenega urejanja. Dejstvo, da predpise sprejemajo politični organi, ne odvezuje, da predlagane in sprejete odločitve ne bi bile v skladu s pravili stroke, tako področne kot pravne.

Dosledno upoštevanje obveznih sestavin predpisa in njihovo pravilno izvajanje sta predpogoj tako za procesno kakor tudi materialno ustreznost predpisa.

Priprava nacionalnih predpisov je odvisna tudi od ustreznega oblikovanja evropskega pravnega reda, tako po vsebini kot po sistemizaciji prava, zato je treba pripravi stališč Republike Slovenije, ki jih nacionalni predstavniki zastopajo v institucijah Evropske unije, posvetiti kar največjo pozornost. Zagotoviti je treba pravočasne, strokovno in politično argumentirane podlage za zavarovanje nacionalnih interesov ob sodelovanju strokovne in ciljne javnosti. Delovanje v institucijah Evropske unije in vpliv na nacionalno državo in pravni red je treba z obveščanjem in seznanjanjem približati splošni javnosti.

Kot delno novost pri pripravi predpisov je treba uveljaviti in izvajati poglobljeno presojo posledic predpisov in določiti standarde sodelovanja javnosti, da se dosegajo boljša kakovost, čim večja družbena sprejemljivost in utemeljenost (legitimnost) predpisov.

Veljavna ureditev priprave predpisov zahteva od pripravljavcev, predlagateljev predloga zakona, da ocenijo stanje na področju urejanja in razloge za sprejem predpisa, cilje, načela in poglavitne rešitve predloga, oceno finančnih posledic predloga za državni proračun in druga javno finančna sredstva, navedbo, da so sredstva za izvajanje v državnem proračunu zagotovljena, če se predvideva poraba proračunskih sredstev v obdobju, za katero je bil proračun že sprejet, prikaz ureditev v drugih pravnih sistemih in prilagojenosti predloga ureditvi Evropske unije, druge posledice, ki jih bo imel predlog zakona, ter posvetovanje z zainteresirano javnostjo. Te zahteve se v veliki večini primerov zagotavljajo bolj formalno, kar ima gotovo za posledico sprejemanje ne dovolj kakovostnih predpisov, ki jih je treba zelo hitro in pogosto spreminjati in dopolnjevati. Čeprav ni izrecno zahtevano, ni pa niti prepovedano, bi se lahko in bi se morale v okviru veljavne ureditve opravljati poglobljene analize in ocene posledic posameznega predloga, ki jih predvidevajo številne pobude v okviru Evropske unije in Organizacije za ekonomsko sodelovanje in razvoj.