Odločba o ugotovitvi, da bi z zavrnitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji na referendumu nastale protiustavne posledice

2674. Odločba o ugotovitvi, da bi z zavrnitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji na referendumu nastale protiustavne posledice

Številka: U-II-1/10-19

Datum: 10. 6. 2010

Ustavno sodišče je v postopku po prvem odstavku 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 - uradno prečiščeno besedilo), začetem z zahtevo Državnega zbora Republike Slovenije, na seji 10. junija 2010

Z zavrnitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Poročevalec DZ, št. 149/09, EPA 735-V) na referendumu bi nastale protiustavne posledice.

Državni zbor je 8. 3. 2010 po skrajšanem zakonodajnem postopku sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju ZUSDDD-B). Na podlagi drugega odstavka 90. člena Ustave in 12. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI) je 12. 3. 2010 skupina enaintridesetih poslank in poslancev Državnega zbora vložila zahtevo za razpis zakonodajnega referenduma o ZUSDDD-B. Na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI je Državni zbor na seji 18. 3. 2010 sprejel sklep, da bi z odložitvijo uveljavitve oziroma z zavrnitvijo ZUSDDD-B na referendumu lahko nastale protiustavne posledice, in zahteval, naj o tem odloči Ustavno sodišče. Zahtevi prilaga zahtevo skupine poslancev za razpis zakonodajnega referenduma, mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora z dne 16. 3. 2010, mnenje Vlade Republike Slovenije z dne 18. 3. 2010 ter magnetogram seje Državnega zbora, na kateri je bil sprejet sklep.

Protiustavne posledice, ki naj bi nastale zaradi zahtevanega zakonodajnega referenduma, Državni zbor vidi v tem, da bi z odložitvijo uveljavitve oziroma z zavrnitvijo ZUSDDD-B na referendumu lahko nastalo stanje, ki bi bilo v neskladju z 2., 8., 14., 22. členom, drugim odstavkom 120. člena in drugim odstavkom 153. člena Ustave.

Državni zbor zatrjuje, da je namen ZUSDDD-B predvsem odprava protiustavnosti, ki jih je ugotovilo Ustavno sodišče v odločbah št. U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 14/99, in OdlUS VIII, 22) in št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03, in OdlUS XII, 24). V teh dveh odločbah je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91 in nasl. - v nadaljevanju ZTuj) in Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 61/99 in 64/01 - v nadaljevanju ZUSDDD), protiustavnosti pa so bile ugotovljene z vidika 2. in 22. člena ter drugega odstavka 120. člena Ustave. Državni zbor opozarja, da je od prve odločbe Ustavnega sodišča minilo že enajst let, od druge pa sedem let, vsako zavlačevanje izvršitve navedenih odločb pa naj bi pomenilo nadaljevanje protiustavnega stanja. V zvezi s tem se Državni zbor sklicuje na sklep Ustavnega sodišča št. U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003 (OdlUS XII, 101) in odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-2/09 z dne 9. 11. 2009 (Uradni list RS, št. 91/09).

Poleg odprave protiustavnosti, ugotovljenih v omenjenih ustavnih odločbah, Državni zbor pojasnjuje, da ZUSDDD-B ureja tudi nekatera druga vprašanja, ki niso zajeta v odločbah Ustavnega sodišča, so pa tesno povezana s temi protiustavnostmi in jih je zato treba upoštevati pri celovitem in nediskriminacijskem urejanju položaja državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki jim je prijavljeno stalno prebivališče nezakonito prenehalo, ko se je začel zanje uporabljati ZTuj. ZUSDDD-B tako ureja tudi izdajo dovoljenja za stalno prebivanje otrok državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so se rodili v Republiki Sloveniji po 25. 6. 1991, ker bi bili sicer otroci v slabšem položaju kot njihovi starši. Če Zakon ne bi uredil položaja otrok, bi bili po stališču Državnega zbora kršeni 2. in 14. člen Ustave ter Konvencija Združenih narodov o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90, Akt o nostrifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 - v nadaljevanju KOP), zaradi neskladja zakonske ureditve s KOP pa posledično tudi 8. člen in drugi odstavek 153. člena Ustave. Druga skupina oseb, ki jo ZUSDDD-B ureja, čeprav je ne zajemajo odločbe Ustavnega sodišča, so državljani drugih republik nekdanje SFRJ, ki so imeli ob osamosvojitvi v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče, ki jim je prenehalo, ko je zanje začel veljati ZTuj, kasneje pa so bili sprejeti v državljanstvo Republike Slovenije, ne da bi pred tem pridobili dovoljenje za stalno prebivanje. Če Zakon ne bi uredil tudi položaja teh ljudi, naj bi bili ti neutemeljeno v slabšem položaju v primerjavi s tistimi, ki so pridobili dovoljenje za stalno prebivanje, kar bi bila kršitev 2. in 14. člena Ustave.

Državni zbor meni, da ZUSDDD-B na ustavnoskladen način izvršuje odločbe Ustavnega sodišča in da so vse določbe Zakona pomembne za njihovo izvršitev. Ker je ustavnoskladno izvrševanje odločb Ustavnega sodišča obveznost, ki izhaja iz načel pravne države (2. člen Ustave), referendumska zahteva po mnenju Državnega zbora ne more vključevati zakonske ureditve, pri kateri gre za izvrševanje odločb Ustavnega sodišča. Državni zbor še meni, da bi protiustavne posledice lahko nastale že zato, ker bi bila zaradi aktivnosti za razpis referenduma ali zaradi priprav na njegovo izvedbo odložena uveljavitev ZUSDDD-B.

Vlada Republike Slovenije v svojem mnenju prav tako meni, da bodo zaradi odložitve uveljavitve ZUSDDD-B oziroma zaradi njegove zavrnitve na referendumu nastale protiustavne posledice. V neskladju z 2. in 22. členom ter drugim odstavkom 120. člena (kot naj bi to izhajalo iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02) naj bi bilo, da ZUSDDD državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, od navedenega dne ne priznava stalnega prebivanja, da ne ureja pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva in ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz države na podlagi 28. člena ZTuj, in da ne določa meril za ugotavljanje nedoločenega pravnega pojma dejanskega življenja, ki je pogoj za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje. Ker ZUSDDD ne določa roka za vložitev prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje (v odločbi št. U-I-246/02 je Ustavno sodišče razveljavilo trimesečni rok) in ker ne daje trajne zakonske podlage za izdajo dopolnilnih odločb, naj bi bili kršeni 2. člen, drugi odstavek 3. člena, 87. člen in drugi odstavek 120. člena Ustave. Ker ne ureja izdaje dovoljenja za stalno prebivanje za otroke izbrisanih, ki so se rodili v Republiki Sloveniji po 25. 6. 1991, naj bi bil ZUSDDD v neskladju z 2., 8. in 14. členom ter drugim odstavkom 153. člena Ustave. Člena 2 in 14 Ustave naj bi bila kršena tudi zato, ker ZUSDDD ne ureja izdajanja posebnih odločb za državljane drugih republik nekdanje SFRJ, ki so imeli ob osamosvojitvi prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in jim je to prenehalo z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva, kasneje pa so bili sprejeti v državljanstvo Republike Slovenije, ne da bi jim bilo pred tem izdano dovoljenje za stalno prebivanje.

Vlada poudarja, da je namen ZUSDDD-B celovito popraviti krivice izbrisanim prebivalcem Republike Slovenije v delu, ki se nanaša na odvzet status pred osemnajstimi leti. Poleg izvrševanja ustavnih odločb naj bi Zakon odpravljal tudi določene pomanjkljivosti, ki so se pokazale v praksi ob izvajanju ZUSDDD in ki so prav tako posledica izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. ZUSDDD-B naj bi pomenil pravno korektno in edino mogočo pot za ureditev statusa ljudem, ki so bili pred mnogimi leti protipravno izbrisani. Referendum o teh vprašanjih bi po mnenju Vlade porušil celoten sistem nadzora in ravnotežij, saj bi šlo za referendum o tem, ali je dopustno uresničiti odločbo Ustavnega sodišča. Vlada poudarja še, da bi z zavrnitvijo ZUSDDD-B na referendumu nastalo stanje, ki ga zaradi določb ZRLI še eno leto po referendumu ne bi bilo mogoče uskladiti z Ustavo.

Predlagatelji referenduma v odgovoru naslavljajo vrsto očitkov na ZUSDDD-B. V uvodu poudarjajo, da je ZUSDDD-B drugače uredil upravičence do dovoljenja za stalno prebivanje. Namesto »državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ« so po novem upravičenci »tujci, ki so bili na dan 25. 6. 1991 državljani druge republike nekdanje SFRJ«. Taka sprememba se ne odraža v naslovu Zakona, ki še vedno govori o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ. To naj bi vnašalo nejasnost v pravni red.

Po mnenju predlagateljev referenduma bi moral Državni zbor sprejeti ZUSDDD-B po rednem in ne po skrajšanem postopku. Zakon naj bi vseboval številne rešitve, ki presegajo zgolj uresničevanje odločbe Ustavnega sodišča, zato skrajšani postopek ni bil utemeljen in je pomenil očitno zlorabo postopka. Tudi navedba, da ZUSDDD-B ne bo imel finančnih posledic za državni proračun, naj bi bila zavajajoča in povsem neresnična ter naj bi pomenila kršitev določb Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 - uradno prečiščeno besedilo - v nadaljevanju PoDZ) o zakonodajnem postopku. Predlagatelji referenduma opozarjajo, da bodo velike stroške povzročili že upravni in sodni postopki, še več pa naj bi davkoplačevalce stalo izplačilo odškodnin in zahtevki iz naslova raznih pravic. Zaradi dolgoročnih finančnih posledic naj bi bil referendum še posebej legitimen in pravno utemeljen.

ZUSDDD-B naj bi bil po mnenju predlagateljev referenduma sporen tudi z vidika občečloveških vrednot in še posebej temeljnih vrednot osamosvojitve, ker iz vrst upravičencev do materialnih koristi ne izloča špekulantov in tistih, ki naj bi samostojno Republiko Slovenijo napadli z orožjem. Zakon tako ustvarja nove krivice in pomeni ponižanje in grobo kršitev človekovih pravic vseh, ki so soustvarjali samostojno Republiko Slovenijo. ZUSDDD-B naj bi pomenil hudo krivico tudi za vse tiste nove državljane, ki so si po osamosvojitvi uredili svoj status skladno z zakonodajo, sedaj pa naj bi morali kot davkoplačevalci plačevati odškodnine in druge stroške. Pravni absurd naj bi bil, da bo priznano stalno prebivanje za nazaj tudi tistim, ki tega statusa nekoč sami niso hoteli. V ponižujoč položaj naj bi bili postavljeni tudi vsi, ki so se borili za samostojno Slovenijo in med katerimi so nekateri plačali najvišjo ceno.

ZUSDDD-B je po mnenju predlagateljev referenduma sporen tudi zato, ker ne ureja izdajanja odločb za vse upravičence na enak način, s čimer naj bi bil kršen drugi odstavek 14. člena Ustave. Zakon bi moral predvideti obvezno revizijo vseh že izdanih odločb, da bi se za nazaj izenačili pogoji in postopek. Odločba Ustavnega sodišča naj ne bi mogla biti podlaga za izdajanje konkretnih upravnih odločb in bi zato moral biti sprejet ustrezen zakon pred izdajo kakršne koli odločbe. Dopolnilne odločbe, ki so se do zdaj opirale na 8. točko izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02, naj bi bile pravno sporne, njihovo izdajanje pa naj bi bilo v nasprotju s četrtim odstavkom 153. člena Ustave. Predlagatelji poudarjajo, da ves čas zagovarjajo načelo individualne obravnave; v konkretnih postopkih naj se ugotovi, ali je bila posamezniku storjena krivica. Prav bi bilo, menijo predlagatelji, da se za nazaj uredi status tistim, ki si ga niso mogli urediti iz objektivnih razlogov. Absurdno pa naj bi bilo, da se status daje tistim, ki si ga niso želeli urediti in so to celo hoteli s silo preprečiti drugim.

Predlagatelji referenduma tudi menijo, da bi moral ZUSDDD-B vsebovati določbe, ki bi maksimalizirale oziroma pavšalizirale odškodnine. Ker Zakon v ničemer ne omejuje odškodnin, naj bi bilo to v nasprotju od uveljavljenega pristopa v drugih primerih. Odškodnine naj bi bile omejene za žrtve vojne in povojnega revolucionarnega nasilja, za tiste, ki so med drugo svetovno vojno trpeli v koncentracijskih taboriščih, in tudi za padle v vojni za Slovenijo. Zato naj bi bile »protipravno škandalozne« povsem neomejene možnosti za odškodnine za »agresorje« oziroma za »napadalce«.

Po mnenju predlagateljev referenduma je v ustavnopravni stroki tudi vrsta spornih in »nerazčiščenih« pravnih vprašanj. Predlagatelji poudarjajo, da imata 13. člen Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (v nadaljevanju UZITUL) in 81. člen ZTuj naravo ustavnega zakona oziroma Ustave. Na podlagi teh določb naj bi imeli državljani drugih republik nekdanje SFRJ nesporno dolžnost, da si uredijo status, in sicer, da zaprosijo bodisi za državljanstvo bodisi za stalno prebivališče. Ker ti ljudje niso spoštovali veljavnega prava oziroma so opustili pravne možnosti, ki so jih imeli na voljo, naj bi pravilno ravnali pristojni državni organi, ko so ugotovili, da tisti, ki niso vložili vloge za ureditev statusa državljana ali tujca, ne želijo živeti v Republiki Sloveniji.