Odločba o ugotovitvi, da so Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi ter prvi odstavek 3. člena, kolikor se nanaša na Vlado Republike Slovenije, in šesti odstavek 4. člena Zakona o volilni in referendumski kampanji v neskladju z Ustavo

230. Odločba o ugotovitvi, da so Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi ter prvi odstavek 3. člena, kolikor se nanaša na Vlado Republike Slovenije, in šesti odstavek 4. člena Zakona o volilni in referendumski kampanji v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-191/17-25

Datum: 25. 1. 2018

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 25. januarja 2018

Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo) je v neskladju z Ustavo.

Prvi odstavek 3. člena, kolikor se nanaša na Vlado, in šesti odstavek 4. člena Zakona o volilni in referendumski kampanji (Uradni list RS, št. 41/07, 11/11 in 98/13) sta v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljene protiustavnosti iz prejšnjih točk izreka odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do drugačne ureditve v Zakonu o referendumu in o ljudski iniciativi Vrhovno sodišče v pritožbenem postopku:

zavrne pritožbo, če ne ugotovi nepravilnosti v referendumskem postopku oziroma če ugotovi take nepravilnosti, ki niso ali ne bi mogle vplivati na izid glasovanja;

ugodi pritožbi, razveljavi glasovanje in odredi novo glasovanje, če ugotovi nepravilnosti v referendumskem postopku, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na izid glasovanja;

ugodi pritožbi, razveljavi glasovanje in samo ugotovi izid referenduma, če ugotovi nepravilnosti v referendumskem postopku, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na izid glasovanja, katerih posledice je mogoče odpraviti z ugotovitvijo drugačnega izida referenduma.

Po vročitvi odločitve Vrhovnega sodišča iz druge alineje prejšnje točke izreka Državna volilna komisija v dveh dneh s sklepom določi nov datum glasovanja, pri čemer mora glede na ugotovljeno naravo kršitve upoštevati čas za referendumsko kampanjo. Sodba Vrhovnega sodišča, ki razveljavlja glasovanje na referendumu ali ugotavlja drugačen izid referenduma, in sklep Državne volilne komisije o določitvi novega datuma glasovanja se objavita v Uradnem listu Republike Slovenije.

Predlagatelj izpodbija Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI) in šesti odstavek 4. člena Zakona o volilni in referendumski kampanji (v nadaljevanju ZVRK). Navaja, da pred Vrhovnim sodiščem poteka referendumski spor zaradi varstva pravice do glasovanja na referendumu o Zakonu o izgradnji, upravljanju in gospodarjenju z drugim tirom železniške proge Divača–Koper (v nadaljevanju ZIUGDT), v katerem pritožnik ne izpodbija le samega akta ugotavljanja izida glasovanja na referendumu, temveč izvedbo in rezultat referenduma v celoti. Navaja, da 53.a člen ZRLI (v zvezi s 53. členom ZRLI) ureja le spor glede pravilnosti in zakonitosti akta o ugotovitvi končnega izida glasovanja. Ob ugotovitvi, da je treba zagotoviti širše sodno varstvo vseh ugovorov v zvezi z drugimi kršitvami, nastalimi v času referenduma, v okviru referendumskega spora, je po mnenju predlagatelja ZRLI v delu, ki ureja referendumski spor pred Vrhovnim sodiščem, v neskladju z Ustavo. Predlagatelj zatrjuje, da bi moral zakonodajalec za učinkovito sodno varstvo (23. člen Ustave) in za zagotovitev varstva pravic tako organizatorjev kampanje kot tudi vseh, ki so na referendumu glasovali (44. in 90. člen Ustave) z zakonom urediti tako materialnopravna kot tudi procesna vprašanja. Tega naj ne bi storil. Vrhovno sodišče pa naj z ustaljenimi metodami pravne razlage in pravnimi instituti sodne prakse, ki so mu na voljo (npr. analogije), pomanjkljivosti oblikovanja celotnih vsebinskih in s tem povezanih procesnih institutov ne bi moglo razrešiti oziroma nastalih pravnih praznin ne bi moglo zapolniti. Zato naj bi v ZRLI obstajala protiustavna pravna praznina.

Predlagatelj navaja, da ZRLI ne določa nobenih vsebinskih meril presoje v referendumskem sporu pred Vrhovnim sodiščem. Zakonodajalec naj ne bi opredelil niti dopustne vsebine pritožbenih ugovorov niti podlage za presojo, ali so taki pritožbeni ugovori utemeljeni ali ne, pod kakšnimi pogoji in v kakšnih primerih. Prav tako naj bi ostalo pravno neurejeno, kdaj je treba ob ugotovitvi posamezne kršitve poseči v referendumski izid oziroma širše, v izraženo voljo volivcev na referendumu. Vprašanje posledic ugotovitve, da je določena kršitev v postopku referenduma vplivala na referendumski izid, naj bi namreč terjalo natančnejšo materialnopravno opredelitev. Opredeliti bi bilo treba, ali je treba za poseg v izid referenduma ugotoviti, da je ob podani vzročni zvezi kršitev vplivala tako, da je privedla do drugačnega končnega izida, kot bi bil v primeru, če kršitve ne bi bilo, ali naj bi zadoščalo že to, da se ugotovi, da je kršitev pomembno vplivala na izid referenduma, čeprav naj ne bi bilo izkazano, da bi bil sam končni izid referenduma drugačen. Toliko bolj naj bi se ob odsotnosti zakonske podlage problem protiustavne pravne praznine odpiral pri vprašanju, ali za poseg v izid referenduma zadošča zgolj potencialni vpliv kršitve, nastale v referendumskem postopku, na doseženi izid referenduma ("bi lahko vplivala").

ZRLI naj bi bil v neskladju z Ustavo tudi zato, ker naj ne bi določal procesnih pravil, ki bi zagotavljala za stranke in za sodišče jasna in predvidljiva pravila odločanja sodišča v referendumskem sporu, prilagojena posebni pravni naravi tega spora. Predlagatelj navaja, da bi moral Zakon natančno urediti vrsto procesnih vprašanj, ki bi morala zagotoviti pravico do poštenega sodnega postopka (22. člen Ustave), v tem okviru pa tudi ugotovitev tistega upoštevnega dejanskega stanja, na katero bi se pravna presoja po svojem pravnem temelju vsebinsko opirala. ZRLI naj tudi ne bi vseboval pooblastil za odločanje Vrhovnega sodišča v referendumskem sporu. Po predlagateljevem mnenju ne zadošča, da bi se odločitev sodišča omejila na odločitev o posegu (npr. o odpravi) v poročilo Državne volilne komisije (v nadaljevanju DVK) o izidu glasovanja, temveč bi moralo imeti sodišče pooblastilo, da odloči tudi o tem, kako se odpravijo posledice kršitev, ki so na referendumski izid nedopustno vplivale, npr. razveljavitev celotnega glasovanja in določitev obveznosti njegove ponovitve ter po potrebi tudi naložitev določenih omejitev ali obveznosti ravnanja Vladi in drugim pristojnim organom oziroma udeležencem v referendumskem postopku (npr. v referendumski kampanji). Brez tega je po mnenju predlagatelja tudi v obravnavanem referendumskem sporu sodno varstvo lahko neučinkovito. ZRLI naj bi bil zaradi tako pomanjkljive ureditve, ki je zgolj s smiselno uporabo pravil Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1) ni mogoče nadomestiti, v neskladju tako z 2. členom kot tudi z 22. in 23. členom Ustave.

V zvezi z ZVRK predlagatelj ugotavlja, da je obseg sredstev, ki jih za namen referendumske kampanje lahko uporabi Vlada, sicer zakonsko že omejen, kar naj bi pripomoglo k omejitvi nedopustnega vpliva na enakopravnost organizatorjev referendumske kampanje. Vendar naj ne bi bilo mogoče sprejeti kot ustavnoskladne ureditve ZVRK, ki odločitev, da v referendumski kampanji sodeluje in v njej uporabi javna sredstva (3. člen in šesti odstavek 4. člena ZVRK), prepušča prosti, pravno nevezani presoji Vlade, saj navedeno lahko nedopustno posega v pravico do poštenega referendumskega postopka. Temeljna zahteva poštenega referendumskega postopka naj bi bila prav v vzpostavljanju pogojev za zagotavljanje potrebne informiranosti volivk in volivcev o vseh vidikih, pomembnih za odločitev, in za svobodno odločanje. Vlada naj si glede na ustavne zahteve poštenega referendumskega postopka za svojo enostransko kampanjo ne bi smela – vsaj ne brez strogih in izrecnih omejitev – dodeliti oziroma uporabiti posebnih (dodatnih) javnih sredstev. Kljub temu, da so javna sredstva prispevali vsi, se ta po mnenju predlagatelja ne smejo uporabiti zgolj v korist tistih, ki soglašajo s stališči Vlade, ker to lahko povzroči neenako obravnavanje pri sodelovanju pri upravljanju javnih zadev v okviru referendumskega odločanja (44. in 90. člen Ustave). Dokler Vlada zagotavlja nevtralnost informacij z vidika zagovornikov in nasprotnikov zakonskega predloga in ne gre za enostransko kampanjo, po oceni predlagatelja tudi uporaba javnih sredstev ne more biti sporna. Po drugi strani pa predlagatelj tudi ne vidi razloga za to, da bi bila uporaba javnih sredstev Vladi prepovedana prav v vseh primerih, saj je mogoče, da Vlada javna sredstva uporabi za dosego ciljev, ki so skladni z zagotavljanjem poštenega referendumskega postopka, še posebno tedaj, ko se v referendumski kampanji pojavi nesorazmerje moči, argumentov in informacij zaradi obstoja močnih kapitalskih ali drugih posamičnih interesov, ki s financiranjem kampanje proti uveljavitvi zakona ogrožajo javni interes, kot ga razume Vlada. Iz ZVRK naj z vsemi ustaljenimi metodami pravne razlage ne bi bilo mogoče razbrati niti cilja (vodila) za to, da Vlada uporabi javna sredstva za potrebe referendumske kampanje, niti omejitev oziroma usmeritev pri uporabi teh sredstev, ki bi zagotavljala njihovo ustavnoskladno uporabo, pa tudi naknadni učinkovit nadzor sodišča nad pravilnostjo njihove uporabe. Taka ureditev šestega odstavka 4. člena ZVRK naj bi zato nedopustno posegala v zahtevo po jasnosti in določnosti predpisa, ki bi lahko nedopustno posegla v pravico do poštenega referendumskega postopka (2. člen v zvezi s 44. in 90. členom Ustave). ZVRK (tako kot ZRLI) naj tudi ne bi urejal posledic kršitve pravil o financiranju referendumske kampanje z vidika posledic za sam izid referenduma.

Zahteva je bila poslana v odgovor Državnemu zboru, ki navaja, da je bil 53.a člen ZRLI uveljavljen na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-l-63/99 z dne 8. 5. 2003 (Uradni list RS, št. 48/03, in OdlUS XII, 41), v kateri je Ustavno sodišče ugotovilo, da je bil takratni ZRLI v neskladju s 23. členom Ustave, ker ni zagotavljal učinkovitega sodnega varstva pravice do glasovanja na referendumu. Državni zbor opozarja, da je Ustavno sodišče določilo način izvršitve svoje odločitve, ki je bil v bistvenem podoben veljavnim določbam 53.a in 53.b člena ZRLI. Meni, da je Ustavno sodišče v sklepu št. U-l-130/17, Up-732/17 z dne 28. 9. 2017 (Uradni list RS, št. 63/17) že sprejelo ustavnoskladno razlago 53.a člena ZRLI glede vseh treh vprašanj, ki jih odpira predlagatelj, saj naj bi šlo za vsebinsko neločljivo in soodvisno celoto. Izrecno naj bi opredelilo vsebino referendumskega spora (v njem se lahko uveljavljajo vse nepravilnosti, ki bi lahko ali so vplivale na poštenost tega postopka in njegov izid) in s tem razložilo tudi vsebinska merila presoje v referendumskem sporu (Vrhovno sodišče lahko poseže v referendumski izid le, če ugotovi takšne nepravilnosti, ki bi lahko ali so vplivale na izid) in pooblastila Vrhovnega sodišča v tem sporu. Glede pooblastil Državni zbor meni, da so določena v prvem odstavku 52. člena ZRLI, ki določa pooblastila DVK in ki se na podlagi pravne analogije mora uporabiti tudi v referendumskem sporu pred Vrhovnim sodiščem. Poleg tega naj bi pooblastila za odločanje izhajala tudi iz 66. člena ZUS-1, ki naj bi dajal v postopku s tožbo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (4. člen ZUS-1) sodišču v tem sporu zelo široka pooblastila, s katerimi se zagotavlja učinkovito sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Glede ZVRK Državni zbor navaja, da pravica organizirati in aktivno voditi referendumsko kampanjo izhaja iz ustavnih pristojnosti Vlade, zlasti iz njene zakonske iniciative in pristojnosti izvrševanja zakonov, in je njihov sestavni del. Zato naj bi Vlada nujno potrebovala primerna proračunska sredstva, saj naj kot oseba javnega prava ne bi mogla pridobivati drugih sredstev za referendumsko kampanjo. Da Vlada potrebuje primerna proračunska sredstva za financiranje referendumske kampanje, če je njen organizator, naj bi posredno izhajalo tudi iz obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-l-295/07 z dne 22. 10. 2008 (Uradni list RS, št. 105/08, in OdlUS XVII, 56), ki se nanaša na Državni svet kot takratnega predlagatelja referenduma in organizatorja referendumske kampanje. Državni zbor meni, da je tudi Vlada enako kot Državni svet oseba javnega prava in ima svoje ustavne pristojnosti v zakonodajnem postopku, za njihovo učinkovito izvrševanje pa kot organizator referendumske kampanje potrebuje primerna proračunska sredstva. Državni zbor poudarja, da je poraba proračunskih sredstev strogo omejena, saj Vlada lahko pristojni službi nameni največ 25 % sredstev, ki so kot omejitev v splošnem predpisana za organizatorje referendumskih kampanj. Zato meni, da očitki o neenakem materialnem položaju organizatorjev referendumske kampanje niso utemeljeni. Zatrjuje, da izpodbijana določba zaradi teh omejitev zagotavlja sorazmerno porabo proračunskih sredstev in s tem preprečuje, da bi referendumska kampanja ene strani povzročila neuravnoteženost, neobjektivnost in pristranskost referendumske kampanje kot celote, prav tako pa zagotavlja tudi transparentnost financiranja referendumske kampanje Vlade.

Mnenje o zahtevi je poslala tudi Vlada. Navaja, da je bila ureditev referendumskega spora v 53.a členu ZRLI sprejeta na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-63/99 in da ima poleg tega Vrhovno sodišče ob smiselni uporabi prvega odstavka 66. člena ZUS-1 (upravni spor za varstvo človekovih pravic) pooblastilo, da "določi, kar je treba, da se odpravi poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine ter vzpostavi zakonito stanje", kar naj bi vključevalo tudi pooblastilo za razveljavitev glasovanja na referendumu in odreditev ponovnega glasovanja. Vlada navaja, da iz sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-130/17, Up-732/17 in pravne teorije izhaja, da je zaradi objektivne narave referendumskega spora poseg v referendumski izid dopusten le takrat, kadar so nepravilnosti take, da bi bil izid referenduma drugačen, če nepravilnosti ne bi bilo. Drugačen izid pa naj bi pomenil zavrnitev zakona na referendumu, če ta glede na ugotovljeni izid ni bil zavrnjen, oziroma obratno. Vlada meni, da protiustavna pravna praznina v ZRLI ne obstaja, temveč je ureditev sodnega varstva v referendumskem sporu ustavnoskladna in zagotavlja učinkovito sodno varstvo (23. člen Ustave). Navaja, da zato v obravnavanem primeru ne obstaja pravovarstvena potreba za odločanje Ustavnega sodišča o ustavnosti ZRLI. V zvezi z ZVRK navaja, da je odgovorna za stanje na vseh področjih v državi, zato mora imeti tudi v postopku zakonodajnega referenduma, ki pomeni del zakonodajnega postopka, možnost biti udeležena v referendumski kampanji kot organizator kampanje, pri čemer pa to ni mogoče brez ustreznih finančnih sredstev. Tudi Vlada opozarja na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-295/07, v kateri je Ustavno sodišče ugotovilo, da je Državni svet, izvršujoč svojo ustavno pristojnost, lahko sodeloval v referendumski kampanji kot takrat upravičeni predlagatelj zahteve za razpis zakonodajnega referenduma, zaradi česar so mu morala biti v ta namen zagotovljena primerna sredstva. Vlada meni, da velja enako tudi zanjo glede na njen ustavni položaj in njene naloge. Referendum o ZIUGDT naj bi bil primer odločitve, ki je bistvenega pomena za nadaljnji razvoj države in je povezana s kompleksnimi posledicami na mednarodnem področju. Zato naj bi morala Vlada, upoštevaje svoj ustavni položaj in pristojnosti organa državne oblasti, odgovornega za izvajanje politike države, v okviru referendumske kampanje predstavitistališča v podporo ZIUGDT. Brez predstavitve dejstev glede vsebine in pomena zakona ter posledic njegove morebitne zavrnitve na referendumu naj volivci zagotovo ne bi dobili vseh informacij, potrebnih za odločanje. V zvezi z višino sredstev za referendumsko kampanjo Vlada meni, da je ta ustrezno omejena. Navaja, da lahko s tako omejenimi sredstvi izvede le temeljno informiranje volivcev in da pri taki omejitvi nikakor ne more priti do položaja, ko bi Vlada pretirano in enostransko nastopala v kampanji ter s tem vplivala na izid referenduma. Utemeljuje tudi javno korist za čimprejšnjo uveljavitev ZIUGDT.

Vili Kovačič, pritožnik v prekinjenem referendumskem sporu (v nadaljevanju pritožnik), je priglasil udeležbo v postopku za oceno ustavnosti izpodbijanih zakonov. Pritrjuje stališčem Vrhovnega sodišča, da je nujno učinkovito sodno varstvo pravic, ki so varovane na podlagi ustavne in zakonske ureditve referenduma, ter da bi morala zakonodaja postopek varstva pravic bolje urejati. Nasprotuje pa ugotovitvi Vrhovnega sodišča, da trenutna zakonska ureditev referendumskega spora zaradi protiustavnih pravnih praznin Vrhovnemu sodišču preprečuje odločitev o pritožbi v referendumskem sporu in da mu preprečuje, da razveljavi referendum. Meni, da bi morala biti država (Vrhovno ali Ustavno sodišče) v primerih, ko je očitno, da je referendum nepošten in da je prišlo do kršitev mednarodnih standardov in poštene kampanje, tudi ob pomanjkanju podrobne ureditve pritožbenega postopka sposobna že po Ustavi ugotoviti kršitev, razveljaviti odločitev volilnih organov in razpisati nov referendum. Navaja, da sklep Ustavnega sodišča št. U-I-130/17, Up-732/17 in mednarodna ustavnopravna praksa dajeta Vrhovnemu sodišču dovolj jasne okvire za odločanje; postopka upravnega in civilnega spora, ki se lahko smiselno uporabita, dajeta dovolj okvira, da Vrhovno sodišče lahko spelje obravnavo in odloči v sporu. Meni, da je že Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-130/17, Up-732/17 pojasnilo, da lahko volivec uveljavlja vse očitke. Ureditev naj bi bila dovolj jasna tudi glede kriterijev za razveljavitev referenduma, saj naj bi mednarodna ustavnopravna praksa, iz katere naj bi bilo jasno, kaj se šteje za "poštene in svobodne" volitve in glasovanja, dajala dovolj usmeritev glede tega, kdaj je treba referendumski izid razveljaviti. Pritožnik opozarja na nedavno odločitev, s katero je Ustavno sodišče Avstrije predsedniške volitve razveljavilo in odredilo ponovitev, čeprav naj ne bi bila ugotovljena nobena kršitev, ki bi vplivala na izid. Tudi iz prakse drugih demokratičnih držav, prakse Evropskega sodišča za človekove pravice in mednarodnih organizacij (Organizacije za varnost in sodelovanje v Evropi in Sveta Evrope) naj bi jasno izhajalo, da mora biti sodišče izjemno strogo in občutljivo že za najmanjše nepravilnosti pri volitvah. Pritožnik se prav tako ne strinja z navedbami Vrhovnega sodišča, da bi moral ZRLI določiti nekakšen kvorum ali minimalno število glasovalcev, ki lahko zatrjujejo kršitve v referendumskem postopku, ker bi to pomenilo omejevanje in celo kratenje tako njegove človekove pravice kot tudi človekove pravice drugih glasovalcev do pravnega sredstva. Predlaga, naj Ustavno sodišče v tem delu zavrne zahtevo Vrhovnega sodišča kot neutemeljeno in mu naloži, naj ZRLI uporabi ustavnoskladno tako, da pritožniku omogoči vse pravice, ki jih ima ta v postopku pred sodiščem, vključno s pravico do javne obravnave in zaslišanja prič, da je izjemno občutljivo za nepravilnosti in da, če te ugotovi, tudi razveljavi izid referenduma in odredi njegovo ponovitev. Pritožnik soglaša z ugotovitvami Vrhovnega sodišča o protiustavnosti šestega odstavka 4. člena ZVRK. V vlogi z dne 5. 1. 2018 dodatno navaja, da v primeru, če Ustavno sodišče ne bo sledilo njegovim navedbam, vlaga "podrejeno ločeno pobudo" za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. člena in šestega odstavka 4. člena ZVRK ter sklepa Vlade št. 02401-7-2017/2 z dne 20. 7. 2017, s katerim je Vlada imenovala delovno skupino za vodenje in koordinacijo komuniciranja v referendumski kampanji v podporo uveljavitvi ZIUGDT, in sklepa Vlade št. 41012-50/2017/2 z dne 27. 7. 2017 o dodelitvi sredstev tej delovni skupini za sodelovanje v referendumski kampanji o ZIUGDT.