Odločba o ugotovitvi, da sta bila 12. člen Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov 2016 in drugih ukrepih v javnem sektorju ter 10. člen Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2017 in drugih ukrepih v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 88/16) v neskladju z Ustavo in o razveljavitvi sodb Višjega delovnega in socialnega sodišča ter Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani

3945. Odločba o ugotovitvi, da sta bila 12. člen Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov 2016 in drugih ukrepih v javnem sektorju ter 10. člen Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2017 in drugih ukrepih v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 88/16) v neskladju z Ustavo in o razveljavitvi sodb Višjega delovnega in socialnega sodišča ter Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani

Številka. U-I-101/18-16 
Up-276/18-19

Datum: 10. 11. 2022

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Maje Štefančič, Ljubljana, na seji 10. novembra 2022

Člen 12 Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2016 in drugih ukrepih v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 90/15) in 10. člen Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2017 in drugih ukrepih v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 88/16) sta bila v delu, v katerem sta se nanašala na odmero dopusta iz naslova invalidnosti in starosti nad 50 let po Zakonu o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90, 5/91, 18/91, 22/91, 2/91-I, 4/93, 70/97, 38/99 in 8/20), v neskladju z Ustavo.

V postopkih, v katerih morajo pristojni organi uporabiti v prejšnji točki izreka navedeni zakonski določbi, se šteje, da je javnemu uslužbencu, ne glede na prvi odstavek 12. člena Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2016 in drugih ukrepih v javnem sektorju in prvi odstavek 10. člena Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2017 in drugih ukrepih v javnem sektorju, v letih 2016 in 2017 pripadal letni dopust, ki mu je po Zakonu o delavcih v državnih organih pripadal iz naslova starosti nad 50 let in invalidnosti.

Sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 301/2017 z dne 5. 10. 2017, sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 974/2017 z dne 5. 4. 2018, sodba Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. I Pd 919/2016 z dne 27. 1. 2017 ter sodba Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. I Pd 952/2017 z dne 2. 11. 2017 se razveljavijo in zadeva se vrne v odločanje Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani.

Pobudnica izpodbija 12. člen Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2016 in drugih ukrepih v javnem sektorju (v nadaljevanju ZUPPJS16) in 10. člen Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2017 in drugih ukrepih v javnem sektorju (v nadaljevanju ZUPPJS17), po katerih je bilo število dni letnega dopusta v javnem sektorju v teh letih, razen v primerih, ko je šlo za dodelitev dodatnih dni dopusta za posebne pogoje dela, omejeno na 35 dni. Hkrati s pobudo vlaga tudi ustavno pritožbo zoper vsebinske odločitve nižjih sodišč, s katerimi je bila potrjena odločitev delodajalca, da se ji v letih 2016 in 2017 namesto 42 dni letnega dopusta (od tega 5 dni iz naslova invalidnosti in 5 dni zaradi preseganja starosti 50 let), do katerih bi sicer bila upravičena, odmeri le 35 dni letnega dopusta, ter zoper sklepa Vrhovnega sodišča o zavrnitvi predloga za dopustitev revizije. Navaja, da je sporna ureditev prizadela le starejše osebe in invalide, ki naj bi jim bil dodatni dopust odmerjen z namenom pozitivne diskriminacije, saj naj sicer omejitve sploh ne bi bilo mogoče preseči. To naj bi pomenilo posredno diskriminacijo omenjenih skupin oseb. V nadaljevanju pritožnica opozarja, da je za zaposlene, ki so delali v posebnih pogojih, zakonodajalec dopustil dodelitev dodatnih dni letnega dopusta iz tega naslova, v primeru starejših oseb in invalidov pa takšne izjeme od splošne omejitve ni določil. Zgolj upoštevanje različnosti položaja tistih, ki delajo v posebnih pogojih, ne pa tudi različnosti položaja invalidov in starejših oseb, naj bi pomenilo kršitev načela enakosti. Pritožnica zatrjuje, da so ji bile z izpodbijanimi sodnimi odločbami kršene pravice iz 14. in 52. člena Ustave, izpodbijani zakonski ureditvi pa poleg neskladja z navedenima zakonskima določbama očita tudi neskladje z 2. členom Ustave.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-101/18, Up-276/18 z dne 6. 5. 2021 pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 12. člena ZUPPJS16 in 10. člena ZUPPJS17 ter ustavno pritožbo zoper sodbi Višjega delovnega in socialnega sodišča v zvezi s sodbama Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani sprejelo. Ustavne pritožbe zoper sklep Vrhovnega sodišča ni sprejelo.

V obrazložitvi sklepa št. U-I-101/18, Up-276/18 je Ustavno sodišče pojasnilo, da izpodbijana zakonska ureditev sicer ne velja več, da pa gre za položaj iz prvega odstavka 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS), po katerem lahko Ustavno sodišče presoja tudi neveljaven predpis, če niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti. Za takšen primer gre v obravnavani zadevi, v kateri z ustavno pritožbo izpodbijane odločitve sodišč temeljijo na izpodbijanih zakonskih določbah. Z vložitvijo ustavne pritožbe se je namreč pritožnica zavarovala pred učinki pravnomočnosti, kar pomeni, da bi morebitna ugotovitev protiustavnosti ne več veljavne zakonske ureditve učinkovala tudi v njenem primeru.

V skladu s prvim odstavkom 56. člena ZUstS je Ustavno sodišče o sprejetju ustavne pritožbe obvestilo Višje delovno in socialno sodišče ter Delovno in socialno sodišče v Ljubljani. V skladu z drugim odstavkom 56. člena ZUstS je ustavno pritožbo poslalo v odgovor nasprotni udeleženki iz delovnega spora. Na podlagi prvega odstavka 28. člena ZUstS je pobudo poslalo v odgovor Državnemu zboru. Državni zbor in nasprotna udeleženka iz delovnega spora na pobudo oziroma ustavno pritožbo nista odgovorila. Mnenje o pobudi pa je Ustavnemu sodišču poslala Vlada.

Vlada v mnenju najprej prereka navedbe pobudnice, da naj bi bila izpodbijana ureditev trajne narave. Poudarja, da je v obdobju 2012–2017, v katerem je izvajala varčevalne ukrepe, večkrat skrbno preverjala njihove učinke in njihovo težo ter po doseženem konsenzu s socialnimi partnerji vsakič za krajše obdobje predlagala nabor novih ukrepov. Navaja tudi, da omejitev števila dni izrabe letnega dopusta ni bil edini varčevalni ukrep, pač pa eden od celote varčevalnih oziroma stabilizacijskih ukrepov.

V nadaljevanju Vlada prereka trditev pobudnice, da je izpodbijana ureditev prizadela le starejše delavce in invalide. Ob tem se sklicuje na to, da je bil v spornem obdobju po 39. členu Zakona o delavcih v državnih organih (v nadaljevanju ZDDO) kot kriterij za dodelitev letnega dopusta v trajanju 5 dni določen tudi kriterij nege in varstva težje telesno ali zmerno, težje ali težko duševno prizadete osebe, ne nazadnje pa sta bila kot kriterija za dodelitev letnega dopusta določena tudi zahtevnost delovnega mesta, na podlagi katere je lahko javnemu uslužbencu pripadal letni dopust do 5 dni, in delovna uspešnost, na podlagi katere je lahko javnemu uslužbencu pripadal letni dopust v višini do 3 dni. Vlada opozarja tudi na stališče Višjega delovnega in socialnega sodišča iz v tej zadevi izpodbijane sodbe št. Pdp 974/2017, da bi bili mnogi drugi javni uslužbenci in funkcionarji upravičeni celo do večjega števila dni dopusta, kot je pripadal pritožnici.

Vlada navaja tudi, da se izpodbijana ureditev ne nanaša le na javne uslužbence po ZDDO, temveč tudi na druge javne uslužbence in funkcionarje. V zvezi s tem opozarja, da so bili z različnimi kolektivnimi pogodbami določeni različni kriteriji za določanje dopusta in različno število dni dopusta po posameznem kriteriju. Kot primer navaja razlikovanje po kriteriju letnega dopusta iz naslova zahtevnosti dela, pri čemer naj bi bil dopust iz tega naslova po ZDDO omejen na 5 dni, po Kolektivni pogodbi za dejavnost zdravstva in socialnega varstva Slovenije (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl.) pa naj bi bil za delavce, ki so uvrščeni v IX. tarifno skupino, dopust iz tega naslova omejen na 7 dni.

Po mnenju Vlade naj bi bilo posebej pomembno, da naj bi bila omejitev enotna glede vseh kriterijev za dodelitev dopusta. V zvezi s tem Vlada navaja, da je Varuh človekovih pravic v letu 2013 predlagal, naj se z namenom pozitivne diskriminacije izpodbijana omejitev ne nanaša na kriterij »nege in varstva težje telesno ali zmerno, težje ali težko duševno prizadete osebe«. Vendar pa naj bi Vlada ocenila, da bi bilo pravice v zvezi s tem ustrezneje urediti v specialni ureditvi. Glede trditev pobudnice, da se sporna omejitev ni nanašala na letni dopust za posebne pogoje dela, Vlada pojasnjuje, da je bil ta izvzem smiseln, ker gre za pogoje dela, ki so jih socialni partnerji prepoznali kot posebej obremenilne za zdravje javnih uslužbencev. Poleg tega naj bi bilo tudi povečanje iz tega naslova omejeno na največ 15 dni. Vlada zatrjuje, da je šlo, sistemsko gledano, za dve skupini kriterijev za določitev letnega dopusta, in sicer za redne kriterije ter za posebne kriterije, ki se nanašajo na pogoje dela. Dolžina letnega dopusta naj bi bila v obeh skupinah omejena.

Vlada meni, da je bila omejitev letnega dopusta na 35 dni ustrezna za doseganje namena dopusta, tudi kar se tiče ranljivih skupin. Opozarja, da je bilo najdaljše možno trajanje letnega dopusta, ne glede na seštevek dni dopusta po posameznih kriterijih, določeno tudi v primerih drugih ureditev. V zvezi s tem omenja odločbo št. U-I-175/97 z dne 25. 11. 1999 (Uradni list RS, št. 101/99, in OdlUS VIII, 264), s katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da ni bila v neskladju z Ustavo ureditev o najdaljšem možnem trajanju dopusta sodnikov. Vlada se sklicuje tudi na ureditev iz prvega odstavka 38. člena ZDDO, kot je bil v veljavi do uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvi Zakona o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 8/20 – v nadaljevanju ZDDO-H), ki je med drugimi kriteriji iz te določbe kot kriterij za določitev dopusta določal tudi skrb za otroke do 10. leta starosti, vendar pa so lahko javnemu uslužbencu po tej določbi pripadali največ 3 dnevi dopusta, ne glede na število otrok, ki jih je imel. Omejitev letnega dopusta (tudi) iz naslova kriterija starosti in zdravstvenih razmer naj bi bila primeroma dogovorjena tudi v Kolektivni pogodbi za kulturne dejavnosti v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 45/94 in nasl.), po kateri naj delavec v seštevku za zahtevnost dela, starost, zdravstvene in socialne razmere ter uspešnost ne bi smel preseči 12 dni dopusta.

V zaključku mnenja Vlada navaja, da, upoštevaje, da je na podlagi izpodbijane ureditve večje število dni letnega dopusta zaposlenim pripadalo na podlagi več kriterijev, ni mogoče trditi, da letnega dopusta ni bilo mogoče izrabiti po prav določenem kriteriju, temveč je bilo omejeno celotno število dni letnega dopusta.

Ustavno sodišče je mnenje Vlade poslalo pobudnici, ki je nanj odgovorila. Pobudnica vztraja pri stališču, da imajo ponavljajoči se intervencijski ukrepi enake vsebine, ki trajajo daljše obdobje, učinke trajnih ukrepov, ki bi morali biti urejeni v navadnem zakonu, ki bi veljal dalj časa, zaradi česar bi prizadeti posamezniki težje izgubili pravni interes za njegovo izpodbijanje. To naj bi pripomoglo tudi k pravni varnosti, ker javni uslužbenci, tako kot v primeru ponavljajoče se ureditve, ki velja le krajši čas, ne bi bili vsako leto izpostavljeni negotovosti glede trajanja dopusta. Pobudnica navaja, da ni trdila, da je bil ukrep omejitve dopusta edini ukrep za uravnoteženje javnih financ, temveč da je bil ta ukrep diskriminatoren. V zvezi s tem pojasnjuje, da so bili javni uslužbenci prizadeti tudi z drugimi ukrepi, ki pa niso predmet pobude, ker niso učinkovali diskriminatorno. Opozarja, da Vlada ni pojasnila, kolikšni prihranki so bili doseženi z ukrepom omejevanja dopusta. Meni, da so bili ti prihranki minimalni oziroma jih sploh ni bilo, saj je javni uslužbenec za delovni dan in za dan dopusta plačan enako ter njegovo delo v času dopusta prevzamejo njegovi sodelavci in ne morebitni nadomestni delavci, morebitna večja storilnost javnega sektorja zaradi omejitve dopusta pa niti v spornih zakonih niti v mnenju Vlade ni pojasnjena. Pobudnica tudi meni, da sodelovanje sindikatov pri določanju ukrepov Vlade in Državnega zbora ne razbremeni odgovornosti za ustavnost ukrepov. V zvezi z navedbami Vlade, da naj bi sporna omejitev prizadela tudi druge javne uslužbence in funkcionarje, pobudnica najprej navaja, da so tudi zaposleni, ki negujejo in varujejo težje telesno ali zmerno, težje ali težko duševno prizadeto osebo, do povečanega dopusta upravičeni zaradi načela varstva invalidov in jih zato kot posebne skupine ni izpostavljala. Navaja tudi, da je lahko izpodbijana ureditev prizadela le zaposlene, ki so spadali med starejše uslužbence, so bili sami invalidi ali so skrbeli in negovali invalida, od uveljavitve ZDDO-H pa bi bili ob morebitni enaki omejitvi dopusta prikrajšani tudi uslužbenci, ki so starši otrok do 15. leta starosti. Funkcionarji in javni uslužbenci po mnenju pobudnice nista primerljivi kategoriji. Pobudnica meni tudi, da okoliščina, da so socialni partnerji prepoznali le potrebo, da iz omejitve dopusta izvzamejo dopust iz naslova posebnih pogojev dela, zakonodajalca ne razbremeni dolžnosti, da pozitivno diskriminira tudi skupine, ki jih je treba diskriminirati iz drugih razlogov. Navedba, da naj bi Varuh človekovih pravic predlagal, da sporna omejitev ne bi veljala za dopust iz naslova skrbi za težje telesno ali zmerno, težje ali težko duševno prizadeto osebo, naj bi samo potrjevala trditve pobudnice, da bi morala tudi za starejše delavce in invalide veljati ta izjema.

Predmet presoje

Pobudnica izpodbija 12. člen ZUPPJS16 in 10. člen ZUPPJS17. Izpodbijani določbi sta določali:

12. člen ZUPPJS16

»(1) Ne glede na določbe zakonov, podzakonskih predpisov, splošnih aktov in kolektivnih pogodb, na podlagi katerih je funkcionarjem in javnim uslužbencem določeno število dni letnega dopusta, funkcionarjem in javnim uslužbencem pripada v letu 2016 iz naslova delovne dobe, zahtevnosti dela, starosti javnega uslužbenca, socialnih in zdravstvenih razmer ter drugih kriterijev največ 35 dni letnega dopusta.