Odločba o ugotovitvi, da je drugi odstavek 5. člena Zakona o odpravljanju posledic dela z azbestom v neskladju z Ustavo

1913. Odločba o ugotovitvi, da je drugi odstavek 5. člena Zakona o odpravljanju posledic dela z azbestom v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-21/24-10

Datum: 22. 5. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 22. maja 2025

Drugi odstavek 5. člena Zakona o odpravljanju posledic dela z azbestom (Uradni list RS, št. 15/07 - uradno prečiščeno besedilo in 51/09) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora protiustavnost iz prejšnje točke izreka te odločbe odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljene protiustavnosti lahko dediči pokojnega upravičenca iz 2. člena Zakona o odpravljanju posledic dela z azbestom pri medresorski komisiji vložijo vlogo, s katero začnejo postopek sporazumevanja o odškodnini, če je bilo za pokojnega upravičenca izdano mnenje o verifikaciji bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu.

Predlagatelj vlaga zahtevo za oceno ustavnosti drugega odstavka 5. člena Zakona o odpravljanju posledic dela z azbestom (v nadaljevanju ZOPDA). Pojasnjuje, da mora odločiti o dopuščeni reviziji tožnice v upravnem sporu, v katerem je Upravno sodišče zavrnilo njeno tožbo zoper sklep, s katerim je medresorska komisija za odpravljanje posledic dela z azbestom (v nadaljevanju komisija) zavrgla tožničino vlogo za priznanje odškodnine zaradi izpostavljenosti azbestu po pokojnem možu. Predlagatelj meni, da mora pri odločanju o reviziji uporabiti drugi odstavek 5. člena ZOPDA, ki naj ga ne bi bilo mogoče razlagati drugače kot tako, kot ga je razlagalo Upravno sodišče - da sta vstop dedičev v postopek in nadaljevanje postopka za izplačilo odškodnine vezana na vlogo, ki jo mora pred komisijo (v času življenja) vložiti sam upravičenec. To naj bi pomenilo, da v primeru, ko upravičenec umre med postopkom za pridobitev mnenja o verifikaciji bolezni, pravica do odškodnine po ZOPDA ne preide na pravne naslednike in postopka ni mogoče nadaljevati.

Predlagatelj navaja, da se v skladu z drugo alinejo prvega odstavka 5. člena ZOPDA postopek za izplačilo odškodnine po tem zakonu začne z zahtevo za pridobitev mnenja o verifikaciji bolezni; začetek postopka za pridobitev navedenega mnenja naj bi bil tisto dejanje, s katerim upravičenec izkaže interes, da zaradi bolezni, nastale kot posledica izpostavljenosti azbestu, pridobi zadoščenje v obliki denarne odškodnine.

Drugi odstavek 5. člena ZOPDA je po mnenju predlagatelja v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Ta določba naj bi brez razumnega razloga razlikovala med dediči, ki naj bi bili v bistveno enakem položaju glede tega, kdaj je upravičenec utrpel nepremoženjsko škodo in kdaj je ustrezno izrazil voljo, da prejme denarno zadoščenje, pri čemer naj bi se razlikovanje nanašalo na ključno vprašanje, ali terjatev upravičenca kot zapustnika preide na dediča. Predlagatelj primerja dve skupini dedičev - obe po upravičencih -, ki so istočasno z začetkom postopka za pridobitev mnenja o verifikaciji bolezni izrazili voljo, da glede strogo osebne škode uveljavijo zahtevek za plačilo denarne odškodnine za nepremoženjsko škodo. Izpodbijana zakonska določba naj bi jih obravnavala neenako, ker naj bi nadaljevanje postopka za odškodnino omogočala le dedičem tistih upravičencev, ki so (ko so bili živi) po verifikaciji bolezni že vložili vlogo pri komisiji, onemogočala pa naj bi ga dedičem upravičencev, ki so umrli med postopkom za pridobitev mnenja o verifikaciji bolezni (in tako niso mogli začeti naslednje faze postopka pred komisijo).

Navedeno razlikovanje naj bi povzročilo nerazumno neenako obravnavanje enakih položajev. Drugi odstavek 5. člena ZOPDA naj bi povzročil razlikovanje med položaji dedičev glede na okoliščini trajanja samega postopka pridobitve mnenja o verifikaciji bolezni in časovne dinamike poteka same bolezni, kar naj bi bilo oboje pretežno ali povsem izvzeto iz sfere upravičenca, obenem pa odvisno tudi od ravnanj povzročitelja škode (ki naj bi imel možnost z zavlačevanjem posredovanja podatkov vplivati na čas, ki ga potrebuje interdisciplinarna skupina, da verificira bolezen). Za predlagatelja je sporno, da je možnost dedovanja terjatve za povračilo nepremoženjske škode odvisna od okoliščin, ki so z vidika dedičev, oškodovanca in škodnega dogodka nepredvidljive in naključne.

Predlagatelj se obširno sklicuje na odločbe Ustavnega sodišča št. Up-492/11 z dne 9. 5. 2013 (Uradni list RS, št. 47/13), št. U-I-88/15, Up-684/12 z dne 15. 10. 2015 (Uradni list RS, št. 82/15, in OdlUS XXI, 6) in št. U-I-213/15 z dne 28. 9. 2016 (Uradni list RS, št. 64/16), ki naj bi obravnavale podobne primere. Bistveno sporočilo navedenih odločb je po oceni predlagatelja, da je za določanje trenutka nastanka podedljivosti oziroma prenosljivosti (to je trenutka, ko se strogo osebna terjatev pretvori v premoženjsko) pomembno, ali je oškodovanec jasno izrazil svojo namero za uveljavljanje denarne odškodnine. V sistemu odškodnin po ZOPDA naj bi bila taka namera izkazana že z vložitvijo zahteve za pridobitev mnenja o verifikaciji bolezni, ki je pogoj za vložitev vloge na komisijo in je uporabno zgolj za postopek uveljavljanja odškodnine po ZOPDA - in ne šele s poznejšo vložitvijo vloge na komisijo. Predlagatelj poudarja, da se z vložitvijo zahteve za pridobitev mnenja o verifikaciji bolezni strogo osebna terjatev v zadostni meri materializira in postane podedljiva. Zato naj po tej strani ne bi bilo razlogov, da se podedljivost te terjatve poveže z vložitvijo vloge na komisijo. Predlagatelj navede še, da tu ne gre za položaj, ko bi pravico stranke ali obveznost zavezanca ustvarila šele oblikovalna odločba pristojnega organa.

Ustavno sodišče je zahtevo poslalo v odgovor Državnemu zboru, ki je nanjo odgovoril. Državni zbor navaja, da je odškodnina zaradi poklicne bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu odškodnina za nepremoženjsko škodo, ki je namenjena predvsem oškodovančevi izravnavi v okviru škodnega dogodka. Čeprav naj bi bila ta odškodnina strogo osebne narave, naj bi se izražala v premoženjski vrednosti. ZOPDA naj bi podedljivost zahtevka za povračilo nepremoženjske škode priznaval in ga vezal na oškodovančevo podajo vloge za priznanje odškodnine pri komisiji. Državni zbor meni, da zahtevek oškodovanca ostane osebne narave do podaje te vloge. Zatrjuje, da začetek postopka za pridobitev mnenja o verifikaciji bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu ni dejanje, s katerim bi upravičenec izkazal interes, da pridobi zadoščenje v obliki denarne odškodnine po ZOPDA. Mnenje o verifikaciji bolezni naj bi bilo mogoče uporabiti tudi za druge namene.

Poleg tega Državni zbor navaja, da lahko upravičenec doseže prehod svoje pravice na pravne naslednike tudi za primer, če bi umrl med postopkom verifikacije bolezni. Drugi odstavek 5. člena ZOPDA naj bi zahteval le, da upravičenec odda vlogo za priznanje odškodnine na komisijo sam - to pa naj bi lahko storil že pred verifikacijo bolezni ali celo pred vložitvijo zahteve za verifikacijo. Državni zbor poudarja, da je verifikacija bolezni le pogoj za izplačilo odškodnine, ne pa pogoj za vložitev vloge na komisijo.

Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora vročilo predlagatelju, ki je sporočil, da vztraja pri zahtevi.

Sodišče, ki meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 - v nadaljevanju ZUstS) prekiniti postopek in z zahtevo začeti postopek za oceno njegove ustavnosti. Tako dejstvo prekinitve postopka kot tudi to, da mora sodišče izkazati, da mora izpodbijano zakonsko določbo uporabiti v postopku, v katerem odloča, spadata v okvir procesnih predpostavk iz 156. člena Ustave in iz prvega odstavka 23. člena ZUstS, ki morajo biti izpolnjene za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona. Pri tem mora sodišče izkazati, da izpodbijanih zakonskih določb ni mogoče razložiti ustavnoskladno.¹

Predlagatelj je zahtevi za oceno ustavnosti priložil pravnomočen sklep o prekinitvi revizijskega postopka do odločitve Ustavnega sodišča. Iz tega sklepa izhaja, da predlagatelj odloča o dopuščeni reviziji zoper sodbo, s katero je Upravno sodišče zavrnilo tožbo zoper sklep, s katerim je komisija zavrgla tožničino vlogo za priznanje odškodnine zaradi izpostavljenosti azbestu po pokojnem možu. Po presoji Upravnega sodišča tožnica kot dedinja ne more zahtevati nadaljevanja postopka pred komisijo in vstopiti v postopek sporazumevanja o odškodnini, saj je bil na zahtevo pokojnega moža začet le diagnostični postopek za ugotovitev bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu, verifikacija bolezni pa je bila opravljena po njegovi smrti. ZOPDA naj bi v primeru smrti upravičenca dopuščal le nadaljevanje že začetega postopka pred komisijo, ne pa tudi to, da bi sami dediči začeli postopek pred tem organom.

Ustavno sodišče soglaša s predlagateljem, da mora uporabiti drugi odstavek 5. člena ZOPDA in da brez vložitve zahteve za oceno ustavnosti ne more zavarovati (po predlagateljevi presoji) ogrožene človekove pravice tožnice iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Drži namreč stališče predlagatelja, da je bil drugi odstavek 5. člena ZOPDA uporabljen kot pravna podlaga za odločitvi komisije in Upravnega sodišča in da določba ureja vstop dedičev v postopek za uveljavljanje izplačila odškodnine zaradi izpostavljenosti azbestu. Obenem iz dejstev konkretnega primera izhaja, da je tožbo vložila dedinja po upravičencu, ki mu je v času življenja uspelo začeti postopek pridobivanja mnenja o verifikaciji bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu (v nadaljevanju mnenje o verifikaciji), vendar je med tem postopkom umrl in je bilo mnenje izdano po njegovi smrti. Drugi odstavek 5. člena ZOPDA predlagatelju ne pušča prostora za drugačno odločitev, kot je zavrnitev tožbe proti zavrženju vloge tožnice za začetek postopka sporazumevanja o odškodnini pred komisijo. Določba se glasi: »Dediči umrle osebe iz 2. člena tega zakona lahko zahtevajo nadaljevanje postopka pred medresorsko komisijo ter vstopijo v postopek sporazumevanja o odškodnini, če so bili izpolnjeni pogoji iz prve in druge alineje prejšnjega odstavka.«² Iz te formulacije jasno izhaja, da lahko dediči zahtevajo zgolj nadaljevanje že začetega postopka pred komisijo oziroma »vstopijo« v postopek, ki ga je pred svojo smrtjo začel upravičenec s svojo vlogo za odškodnino pri komisiji. Dediči upravičenca, ki je umrl še pred verifikacijo bolezni in ki v času življenja ni z lastno vlogo začel postopka sporazumevanja o odškodnini pred komisijo, pa sami ne morejo začeti tega postopka.Enako velja za dediče upravičenca, ki je sicer umrl po verifikaciji, vendar v času življenja z lastno vlogo še ni začel navedenega postopka. Tako je predlagatelj izkazal, da mora uporabiti drugi odstavek 5. člena ZOPDA, ki ga ni mogoče razložiti v skladu s predlagateljevo ustavnopravno tezo o vsebini jamstev drugega odstavka 14. člena Ustave.

Ustavno sodišče razume zahtevo tako, da predlagatelj zahteva oceno ustavnosti izpodbijane zakonske določbe, kolikor onemogoča začetek postopka sporazumevanja o odškodnini pred komisijo na zahtevo dedičev po upravičencih, ki so umrli med postopkom za pridobitev mnenja o verifikaciji, ki so ga sicer začeli v času življenja in je bilo tako izdano posthumno. To izhaja iz same zahteve in tudi ustreza dejstvom t. i. »sprožilnega primera«, v zvezi s katerim je bila zahteva vložena. Vendar je Ustavno sodišče presojo skladnosti drugega odstavka 5. člena ZOPDA z Ustavo opravilo v nekoliko širšem obsegu, tudi z vidika dedičev po upravičencih, ki so v času življenja začeli in tudi uspešno dokončali postopek za pridobitev mnenja o verifikaciji, vendar pred smrtjo niso začeli postopka pred komisijo. Glede obeh skupin dedičev se namreč zastavljajo bistveno enaka ustavnopravna vprašanja.Ustavno sodišče pri tem dodaja, da v tej fazi (odločanja o procesni predpostavki za vsebinsko obravnavo zahteve predlagatelja) še ni pomembno, ali se je mogoče strinjati z razlago Državnega zbora, da lahko upravičenec poda vlogo na komisijo tudi še pred pridobitvijo mnenja o verifikaciji, oziroma se še ni treba ukvarjati z vprašanjem, kako bi se ta vloga obravnavala.

ZOPDA je zakon, namenjen odpravljanju posledic dela z azbestom, materialom, katerega proizvodnja, promet, skladiščenje in uvoz so v Republiki Sloveniji prepovedani (drugi odstavek 1. člena ZOPDA). Eden izmed zakonsko urejenih načinov odpravljanja teh posledic je tudi poseben sistem t. i. pavšalnih odškodnin.³

Iz ZOPDA je razvidno, da so predpostavke za nastanek upravičenja do odškodnine po ZOPDA škodno dejstvo, škoda in vzročna zveza med škodnim dejstvom in škodo. Škodno dejstvo je oškodovančeva⁴ izpostavljenost azbestu (to je azbestnemu prahu ali prahu materialov, ki vsebujejo azbest)⁵ na enega od v 2. členu ZOPDA predvidenih načinov: (a) če je (bil) oškodovanec zaposlen pri delodajalcu, ki je predeloval, skladiščil, vgrajeval, uporabljal ali odstranjeval azbest oziroma azbestne izdelke, in če je (bil) zaposlen na delovnem mestu, na katerem je (ali je bil) izpostavljen azbestu; (b) če je oškodovanec bil zaposlen pri drugem delodajalcu, ki je na podlagi pravnega posla opravljal delo pri delodajalcu iz točke (a), ter je bil izpostavljen azbestu pri delu; (c) če je oškodovanec pri svojem poklicnem delu uporabljal delovno ali osebno varovalno opremo, ki je vsebovala azbest, ali je pri svojem poklicnem delu prihajal v stik z azbestnimi vlakni na drugačen način; in (č) če je oškodovanec bil kakorkoli drugače izpostavljen azbestu na ozemlju Republike Slovenije, kjer je v času izpostavljenosti imel tudi stalno prebivališče (in ga ima tudi v trenutku odločanja o pravici do odškodnine), vendar v tem primeru le, če je zbolel za mezoteliomom.

Škoda po ZOPDA ni vsaka škoda po splošnih obligacijskih pravilih. Izpostavljenost oškodovanca azbestu se mora v prvi vrsti odraziti v eni izmed zakonsko določenih bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu iz 4. člena ZOPDA. Prvi in drugi odstavek 4. člena ZOPDA razlikujeta med boleznimi, ki so vedno priznane kot bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu, in boleznimi, ki so kot take lahko priznane le, če tako odloči interdisciplinarna skupina. Vendar mora biti tudi za prvo skupino bolezni v mnenju o verifikaciji ugotovljena vzročna zveza med izpostavljenostjo azbestu in boleznijo, ki se ne domneva.⁶ Bolezen zaradi izpostavljenosti azbestu sama po sebi še ni škoda po ZOPDA. Bolezen mora imeti še nadaljnjo posledico, to je zmanjšanje življenjskih funkcij pri oškodovancu, ki je lahko nepomembna, lažje stopnje, srednje stopnje ali težje stopnje.⁷ Odškodnine po ZOPDA je mogoče razumeti kot odškodnine za nepremoženjsko škodo (tako tudi predlagatelj v zahtevi).

Zadnja predpostavka za nastanek upravičenja do odškodnine po ZOPDA je vzročna zveza med škodnim dejstvom in škodo. Ugotavljanje vzročne zveze poteka po natančnih pogojih Pravilnika, kar naj bi med drugim zagotovilo, da so diagnostično izključeni drugi vzroki bolezni.⁸

Znesek odškodnine je odvisen od pričakovanja razvoja bolezni, od resnosti zmanjšanja življenjskih funkcij ter od starosti upravičencev (drugi odstavek 6. člena ZOPDA), kar v splošnem pomeni, da je višina odškodnine odvisna od velikosti oziroma intenzivnosti nepremoženjske škode (upoštevaje tudi njeno trajanje).

Ko osebni zdravnik ali specialist medicine dela pri oškodovancu zaznata sum na bolezen zaradi izpostavljenosti azbestu, ga napotita na obravnavo k pooblaščenemu specialistu medicine dela s seznama iz 4.a člena Pravilnika. Ta specialist vodi diagnostični postopek, zbere potrebno zdravstveno dokumentacijo, ki je sestavljena iz izvidov, ki so potrebni za ugotavljanje pogojev za določitev posameznih bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu, in jo pošlje interdisciplinarni skupini. Oškodovanec pošlje interdisciplinarni skupini listinska dokazila ali izjave dveh prič, s čimer dokazuje delo in izpostavljenost azbestu (4. člen Pravilnika).

Po opravljenem diagnostičnem postopku pri pooblaščenem specialistu medicine dela vloži oškodovanec pri interdisciplinarni skupini⁹ zahtevo za verifikacijo bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu. Navedena skupina izda - najkasneje tri mesece po vloženi zahtevi - mnenje o verifikaciji, v katerem (če bolezen šteje za dokazano) verificira oziroma potrdi obstoj konkretne bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu in poda oceno zmanjšanja življenjskih funkcij. V ta namen skupina pregleda listinska dokazila in izjave prič; zahteva lahko dodatne diagnostične postopke in dopolnitev prejete dokumentacije (9. člen ZOPDA ter 5. in 5.a člen Pravilnika).

Interdisciplinarna skupina dejansko ugotavlja vse predpostavke za nastanek upravičenja do odškodnine po ZOPDA: škodno dejstvo, škodo¹⁰ in tudi vzročno zvezo med njima (torej med izpostavljenostjo oškodovanca azbestu na predpisane načine in zmanjšanjem njegovih življenjskih funkcij zaradi ene od zakonsko naštetih bolezni). Interdisciplinarna skupina kljub temu ne poda kvantificiranega mnenja o višini odškodnine. Iz konkretnega primera, v zvezi s katerim je predlagatelj podal to zahtevo za oceno ustavnosti, izhaja, da interdisciplinarna skupina mnenja o verifikaciji izdaja tudi po smrti oškodovanca; če je torej oškodovanec v času življenja vložil zahtevo za verifikacijo bolezni, pa je umrl še pred izdajo mnenja o verifikaciji.