Odločba o ugotovitvi, da je Uredba o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju v neskladju z Ustavo

2465. Odločba o ugotovitvi, da je Uredba o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-441/18-23

Datum: 6. 7. 2022

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo društva Eko krog – društvo za naravovarstvo in okoljevarstvo, Zagorje ob Savi, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Stušek, d. o. o., Celje, na seji 6. julija 2022

Uredba o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju (Uradni list RS, št. 43/18 in 59/19) je v neskladju z Ustavo.

Vlada mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Pobudniki sami nosijo svoje stroške postopka s pobudo.

Pobudniki izpodbijajo Uredbo o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju (v nadaljevanju Uredba). Zatrjujejo njeno neskladje oziroma neskladje njenih posameznih določb z 2., 14., 33., 72. in 115. členom Ustave, 21. členom Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 8/12, 21/13, 65/14 in 55/17 – v nadaljevanju ZVRS), 42. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 92/13 – v nadaljevanju ZVO-1F) ter Direktivo 2002/49/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. junija 2002 o ocenjevanju in upravljanju okoljskega hrupa (UL L 189, 18. 7. 2002 – v nadaljevanju Direktiva 2002/49/ES). V postopku njenega sprejemanja naj bi bilo onemogočeno sodelovanje javnosti, ki je potekalo na podlagi 34.a člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1), s tem pa so bili kršeni 2. in 8. člen Aarhuške konvencije (Glej opombo 1) ter zahteve Protokola o strateški presoji vplivov na okolje h Konvenciji o presoji čezmejnih vplivov na okolje (v nadaljevanju Protokol SEA). (Glej opombo 2)

Prvi pobudnik, društvo Eko krog – društvo za naravovarstvo in okoljevarstvo, Zagorje ob Savi, svoj pravni interes za pobudo utemeljuje s statusom nevladne organizacije v javnem interesu, ki zastopa interese na področju varstva okolja; ta status mu je bil podeljen z odločbo Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP) št. 215-11/2018 z dne 12. 4. 2018. (Glej opombo 3) Trdi, da je bil ustanovljen za varovanje javnega interesa in splošnih koristi iz 72. člena Ustave, kamor spada tudi izpodbijanje nezakonitih predpisov. Njegov pravni interes naj bi bil izkazan tudi na podlagi drugega odstavka 9. člena Aarhuške konvencije, ki mu zagotavlja dostop do neodvisnega in nepristranskega (sodnega) organa, da izpodbija stvarno in postopkovno zakonitost katere koli odločitve, tudi Uredbe.

Drugi do četrti pobudnik, posamezniki, ki živijo v neposredni bližini posameznih virov hrupa, zatrjujejo, da Uredba neposredno posega v njihove pravice. Drugi in tretji pobudnik, Jožef Potnik, Zreče, in Stanislav Zavodnik, Ravne na Koroškem, navajata, da Uredba krši njuno pravico do pravne predvidljivosti in enakega varstva pravic, pravico do zdravega življenjskega okolja in pravico do zasebne lastnine, ker je Vlada z Uredbo popolnoma odstopila od zagotovil, da je treba hrup v njuni okolici zmanjšati na mejne vrednosti za 3. stopnjo. Četrti pobudnik, Dušan Salmič, Koper, pa trdi, da Uredba nezakonito posega v njegove pridobljene pravice in neposredno posega v njegovo pravico do življenja v zdravem okolju, saj se varstvo pred hrupom spreminja bistveno na slabše, zlasti z izvzetjem ladij iz opredelitve virov hrupa.

Kršitev 115. člena Ustave pobudniki utemeljujejo s tem, da je bila Uredba sprejeta v času po odstopu tedanje Vlade. Menijo, da je treba pojem ''tekoči posli'' razlagati restriktivno in razumeti tako, da lahko Vlada po odstopu sprejema le nujne odločitve, za kar pa v primeru Uredbe ne gre, saj za sprejetje nove uredbe o hrupu ni bilo nobene nujne, očitne potrebe.

Pobudniki trdijo, da je bila javnost iz postopka sprejemanja Uredbe, v katerem je sodelovanje javnosti potekalo na podlagi 34.a člena ZVO-1, de facto izključena in da je bilo načelo sodelovanja javnosti v postopku povsem izvotljeno. Marca 2017 objavljeni osnutek naj ne bi vseboval razlogov za sprejetje nove Uredbe in vsebinske obrazložitve predlaganih rešitev. Pobudniki trdijo, da mora biti predlog predpisa obrazložen, (Glej opombo 4) in pripravljavcu očitajo, da niti po več pozivih javnosti teh informacij ni želel deliti, temveč so bili tako razlogi za sprejetje predpisa kot njegova obrazložitev javno objavljeni šele junija 2018 kot del gradiva, pripravljenega za Vlado. Pobudniki menijo, da bi bilo glede na kompleksnost problematike in tehnične zahtevnosti področja za zagotovitev učinkovitega sodelovanja javnosti nujno organizirati tudi javne razprave. Nadalje pobudniki trdijo, da osnutek predpisa, ki je bil dan v javno obravnavo, ni vseboval Priloge 4, temveč je bila ta dodana naknadno, po izteku roka za sodelovanje javnosti. Prav tako naj bi bile po zaključku sodelovanja javnosti v medresorskem usklajevanju uveljavljene nekatere za sistem varstva pred hrupom bistvene rešitve, drugačne od tistih, ki so bile predstavljene javnosti in do katerih se javnost zato ni mogla opredeliti. Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo (v nadaljevanju MGRT) naj bi tako doseglo, da se za naprave, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega, dopusti preseganje mejnih vrednosti kazalcev hrupa, če so izvedeni ukrepi za zaščito pred hrupom, ti pa so obvezni le, če so ekonomsko upravičeni. Prav tako naj bi MOP sledilo predlogom Ministrstva za infrastrukturo (v nadaljevanju MI) glede mehčanja pravil, po katerih bi ljudje lahko zahtevali odškodnino za pretrpljeno življenje v prekomernem hrupu, in naj bi za linijske vire hrupa način dokazovanja prekomerne obremenitve spremenilo tako, da je nejasno, kako je mogoče prekomerno obremenitev dokazati. Pobudniki menijo, da bi moral pripravljavec Uredbe spremenjen osnutek ponovno predstaviti javnosti in ji dati možnost, da se do teh rešitev opredeli.

Vlada naj bi v postopku sprejemanja Uredbe kršila tudi zahtevo 8. člena Aarhuške konvencije, da je treba izid udeležbe javnosti tudi čim bolj upoštevati. Pobudniki trdijo, da je dokazno breme na MOP, ki mora utemeljeno in podrobno razložiti, zakaj posameznih predlogov in pripomb javnosti ni upoštevalo pri pripravi predpisa. Temu v obravnavanem primeru po mnenju pobudnikov ni bilo zadoščeno. Tudi praksa MOP, po kateri se odziv na sodelovanje javnosti objavlja na spletnih straneh MOP najkasneje v 30 dneh po objavi predpisa v Uradnem listu Republike Slovenije, naj ne bi bila v skladu z zahtevami Aarhuške konvencije in po mnenju pobudnikov pomeni dodatno razvodenitev načela sodelovanja javnosti, saj na ta način javnost izve za stališča do pripomb in njihovo neupoštevanje nesprejemljivo pozno, ko ni več nobene možnosti za kakršno koli vplivanje na vsebino predpisa. Nadalje pobudniki navajajo, da so v »Obrazloženem stališču k pripombam in predlogom iz postopka sodelovanja javnosti« (v nadaljevanju Stališče k pripombam) zavzeta stališča lakonična, da je veliko kritičnih pripomb označenih kot »splošen komentar« in nanje ni vsebinskega odgovora ter da so kritične pripombe napačno razumljene in praktično vse zavrnjene. V postopku sprejemanja Uredbe naj bi bil kršen tudi 13. člen Protokola SEA, saj naj bi bila zahteva po preučitvi možnih posledic za zdravje popolnoma spregledana. Presojo teh posledic po mnenju pobudnikov terja tudi Poslovnik Vlade.

Pobudniki izpodbijajo tudi vsebino Uredbe. Trdijo, da njena 2. in 3. člen arbitrarno in v nasprotju z 21. členom ZVRS in Direktivo 2002/49/ES opredeljujeta vire hrupa in jih taksativno naštevata. S tem naj bi Uredba kršila tudi načelo enakosti pred zakonom, pravico do zdravega življenjskega okolja, cilje in namen ZVO-1. člen 5 in Preglednica 6 iz Priloge 1 Uredbe po zatrjevanju pobudnikov kršita 42. člen ZVO-1F in 21. člen ZVRS. Poleg tega naj bi Uredba določila, da gradbišča posegov, za katere ni potrebna presoja vplivov na okolje, niso več viri hrupa in tako zanje ne veljajo več nobene omejitve. Pobudniki trdijo, da so mejne vrednosti kazalcev hrupa v okolju, kot jih določata 5. člen in Priloga 1 Uredbe, postavljene previsoko in ne upoštevajo priporočil Svetovne zdravstvene organizacije (World Health Organisation – v nadaljevanju WHO). Ob dejstvu, da Vlada pri spreminjanju mejnih vrednosti z Uredbo ni pridobila nobenih strokovnih podlag ali študij, ter upoštevajoč, da priporočila WHO, ki sicer niso zavezujoča, predstavljajo pa edino zanesljivo znanstveno podlago, podpira tudi Evropska unija, neupoštevanje teh priporočil po mnenju pobudnikov pomeni arbitrarno ravnanje in neupoštevanje namena in kriterijev iz 2. in 5. člena ZVO-1 ter s tem tudi kršitev 21. člena ZVRS.

Po mnenju pobudnikov Uredba prinaša številne protiustavne neenakosti pred zakonom. Pobudniki primeroma navajajo in utemeljujejo tiste, za katere menijo, da so najočitnejše. Oporekajo tudi temu, da se bodo v bodoče upravljavci linijskih virov hrupa izvedbe protihrupnih zaščit lotevali le, če bo to zanje ekonomsko upravičen ukrep, ter da je v primeru, če se prebivalci in lastniki zemljišč ne strinjajo z ukrepi pasivne zaščite oziroma jih zavrnejo, dovoljevano obremenjevanje s hrupom brez omejitev. Izvedba ukrepov protihrupne zaščite naj bi obenem predstavljala poseg v lastninsko pravico, sankcioniranje njene odklonitve pa protiustaven poseg v to pravico. Več členov Uredbe, ki jih v pobudi opredeljujejo, pa po mnenju pobudnikov krši načelo pravne države.