Odločba o ugotovitvi, da Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države ni v neskladju u Ustavo

1300. Odločba o ugotovitvi, da Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države ni v neskladju u Ustavo

Številka: U-I-371/22-14

Datum: 2. 4. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora, na seji 2. aprila 2025

Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države (Uradni list RS, št. 105/22) ni v neskladju z Ustavo.

Skupina 35 poslank in poslancev Državnega zbora (v nadaljevanju predlagatelj) izpodbija Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države (v nadaljevanju ZZNŠPP). Navaja, da ZZNŠPP posega v 11 zakonov z različnih pravnih področij. Po mnenju predlagatelja naj bi bila takšna nomotehnična metoda (t. i. omnibus tehnika zakonodajnega noveliranja veljavne zakonodaje) dopustna zgolj v primeru enotnosti osrednje vsebine oziroma izhodišča zakonskega urejanja, istovrstnosti predlaganih zakonskih rešitev in njihove neločljive medsebojne povezanosti. Ker naj ZZNŠPP ne bi bil zakon take narave in zaradi pomanjkanja objektivne in stvarno utemeljene ocene razlogov za spremembe zakonske ureditve v relativno kratkem časovnem obdobju, naj bi bil izpodbijani zakon v neskladju z načelom zakonitosti, načelom sorazmernosti, načelom varstva zaupanja v pravo, načelom sorazmernosti in načelom pravne varnosti (2. člen Ustave), načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), uresničevanjem in omejevanjem pravice (15. člen Ustave) in načelom enakega varstva pravice (22. člen Ustave). Zakonodajalec naj bi podal zgolj subjektivno oceno sprememb, s čimer naj bi se postavili »pod vprašaj načelo zaupanja v pravo, zagotavljanje pravne kontinuitete in preprečitev pravne praznine«. Predlagatelj zatrjuje tudi, da gre za nedopusten poseg v pravice, ki izvirajo iz instituta zakonodajnega referenduma (90. člen Ustave). Člen 5 ZZNŠPP naj bi namreč spreminjal prvi odstavek 31. člena Zakona o davku od dohodkov pravnih oseb (Uradni list RS, št. 117/06, 56/08, 76/08, 5/09, 96/09, 43/10, 59/11, 24/12, 30/12, 94/12, 81/13, 50/14, 23/15, 82/15, 68/16, 69/17, 79/18, 66/19 in 172/21 - v nadaljevanju ZDDPO-2/21), referenduma o zakonih o davkih pa na podlagi drugega odstavka 90. člena Ustave ni dopustno razpisati. ZZNŠPP bi sam po sebi lahko bil predmet referenduma, zaradi vključitve te spremembe davčnega zakona pa ne. Predlagatelj meni, da se s tem nedopustno posega v pravice, ki izhajajo iz zakonodajnega referenduma (44. in 90. člen Ustave).

V zvezi z 2. členom ZZNŠPP, ki je posegel v 46. člen Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 - uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 - popr., 65/09 - popr., 20/11, 47/15, 46/16 in 49/16 - popr., 123/21, 172/21 in 207/21 - v nadaljevanju ZOFVI/21), predlagatelj navaja, da gre za kršitev 2. člena Ustave, ker postavlja predstavnike delavcev v privilegiran položaj, saj se je število predstavnikov delavcev v svetih javnih zavodov (vrtcev in osnovnih šol) s treh ponovno povečalo na pet. Prej veljavna ureditev, po kateri so imeli v svetih javnih zavodov vrtcev in osnovnih šol ustanovitelj, delavci in starši po tri predstavnike, naj bi bila bolj stvarno utemeljena in uravnotežena, ker je sledila odgovornosti ustanovitelja za delovanje zavoda, kakovost poslovanja, financiranje, vzdrževanje, varnost nepremičnine ter ugleda zavoda v javnosti. V nasprotju z 2. členom Ustave naj bi bila tudi prehodna ureditev, ki določa, da se v dveh mesecih po uveljavitvi ZZNŠPP v svet zavoda izvolita dva predstavnika delavcev, ker naj bi se s tem poseglo v trajajoča pravna razmerja oziroma upravičena pričakovanja.

S sprejetjem 10., 11., 12., 13., 14., 15. in 33. člena ZZNŠPP naj bi zakonodajalec v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave) posegel v Zakon o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16, 77/17, 36/19, 200/20 in 172/21 - v nadaljevanju ZODPol/21). Predlagatelj zatrjuje, da zakonodajalec očitno ne razume instituta usmerjanja policije s strani ministra oziroma usmerjanja s strani državnega tožilca v predkazenskem postopku. Meni, da bi moral zakonodajalec več napora vložiti v normativno ureditev nedvoumne distinkcije dveh različnih oblik usmerjanja in ne zgolj določiti časovni trenutek, ko pregon prevzame državni tožilec. Navaja, da bi sprejeta rešitev lahko vodila do zaključka, da lahko minister policijo usmerja v konkretnih kazenskih zadevah, vse dokler o tem ni obveščen državni tožilec, kar pa ne drži. Vse to naj bi bilo dodatno pojasnjeno v mnenjih Vlade v zadevah, ki jih Ustavno sodišče vodi pod št. U-I-77/20, št. U-I-823/21 in št. U-I-87/22.

V zvezi s 16. členom ZZNŠPP, s katerim je bilo dopolnjeno besedilo prvega odstavka 44. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 91/21 - uradno prečiščeno besedilo in 95/21 - popr. - v nadaljevanju ZTuj-2/21) na način, da glede dokazovanja zmožnosti preživljanja študenta (tujca) v času študija oziroma izobraževanja ponovno zadostuje pisna izjava študentovih staršev oziroma zakonitega zastopnika, če so ga ti po pravu države, katere državljan je, dolžni preživljati, o tem, da bodo študenta v času študija oziroma izobraževanja preživljali, predlagatelj trdi, da gre za kršitev načela varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave), ker nova ureditev posega v izpolnjevanje zadostnih sredstev za preživljanje in omogoča morebitne zlorabe pisnih izjav.

Glede posegov v Gradbeni zakon (Uradni list RS, št. 199/21 - v nadaljevanju GZ-1/21) in Zakon o prevozih v cestnem prometu (Uradni list RS, št. 6/16 - uradno prečiščeno besedilo, 67/19 in 94/21 - v nadaljevanju ZPCP-2/21) predlagatelj navaja, da je podana kršitev načela varstva zaupanja v pravo, ker predlagatelj ZZNŠPP in zakonodajalec nista izkazala razumnega in stvarnega razloga za sprejetje zakonov, ki se navezujeta na navedeni področji, slednji pa tudi nista vsebinsko tako neločljivo povezani, da bi ju veljalo urejati v istem zakonu. Zakonodajalec naj bi v zvezi s spremembami ZPCP-2/21 kršil načelo zaupanja v pravo tudi zaradi izostanka prehodne ureditve, ker naj prizadetim subjektom ne bi omogočil, da bi se v razumnem roku pripravili na novo ureditev in prilagodili spremenjenim pogojem za opravljanje dejavnosti prevoza potnikov v notranjem cestnem prometu.

V zvezi s posegi v Kazenski zakonik (Uradni list RS, št. 50/12 - uradno prečiščeno besedilo, 6/16 - popr., 54/15, 38/16, 27/17, 23/20, 91/20, 95/21 in 186/21 - v nadaljevanju KZ-1/21) predlagatelj zatrjuje, da je prišlo do kršitve načela varstva zaupanja v pravo s tem, ko se je črtalo besedilo, da se kaznivi dejanji prisiljenja in grožnje preganjata po uradni dolžnosti, če sta storjeni zoper uradne osebe (glede kaznivega dejanja prisiljenja) oziroma funkcionarje in njihove bližnje (glede kaznivega dejanja grožnje). Nova ureditev naj bi bila stvarno neutemeljena. Predlagatelj meni, da je primernejša ureditev, po kateri se takšni kaznivi dejanji preganjata po uradni dolžnosti zaradi pristojnosti, ki jih uradne osebe in funkcionarji opravljajo, ter zaradi generalno in specialno preventivnega vidika.

Predlagatelj navaja, da spremembe 17.a člena Zakona o orožju (Uradni list RS, št. 23/05 - uradno prečiščeno besedilo, 85/09 in 125/21 - v nadaljevanju ZOro-1/21), na podlagi katerih do nabave strelnega orožja ni več upravičen posameznik, ki predloži dokazilo, da je član strelske organizacije, ki ima status nevladne organizacije v javnem interesu na področju obrambe, člani športne strelske organizacije pa so upravičeni le še do nabave orožja iz 6.a in 7. točke kategorije A iz prvega odstavka 3. člena ZOro-1/21, kršijo načelo varstva zaupanja v pravo, ker posegajo v upravičena pričakovanja in tekoča pravna razmerja. V podporo svoji trditvi navaja, da naj bi na navedeno opozorila Zakonodajnopravna služba Državnega zbora (v nadaljevanju ZPS), ter dodaja, da naj bi omejitev nabave orožja iz 8.a točke kategorije A iz prvega odstavka 3. člena ZOro-1/21 onemogočila vadbo športnim strelcem in omejila možnost njihove udeležbe na mednarodnih tekmovanjih. Na navedeno naj bi opozorila tudi Slovenska zveza za praktično strelstvo (v nadaljevanju SZPS), k razmisleku pa naj bi pozval tudi Olimpijski komite Slovenije (v nadaljevanju OKS). Predlagatelj navaja, da zoženje upravičenosti ne izhaja iz ciljev, namena in rešitev, ki so navedeni v obrazložitvi zakona, in da zainteresirana javnost, ki se je takšna vsebina dotika, ni imela možnosti sodelovati v postopku in podati svojega mnenja.

Državni zbor v odgovoru navaja, da nomotehnične smernice niso pravni predpis, kar pomeni, da njihovo neupoštevanje nima pravnih posledic samo po sebi, zato bi moral predlagatelj konkretizirati vzročno zvezo med neupoštevanjem nomotehničnih smernic in kršitvami naštetih določil Ustave. Tovrstnega pojasnila po mnenju Državnega zbora zahteva ne vsebuje. Državni zbor zavrača tudi očitek, da spremembe zakonov niso ustrezno pojasnjene, in navaja, da so vse spremembe obširneje predstavljene v 1. točki prvega poglavja Predloga zakona za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države z dne 25. 4. 2022 (EPA: 2707-VIII - v nadaljevanju Predlog ZZNŠPP) ter v obrazložitvi k posameznim členom. V zvezi z očitkom o neskladju s 44. in 90. členom Ustave Državni zbor navaja, da bi do posega v navedeni človekovi pravici lahko prišlo le v primeru, če bi Državni zbor sprejel sklep o nedopustnosti razpisa referenduma o ZZNŠPP, kar pa se ni zgodilo. Zato po mnenju Državnega zbora do kršitev navedenih določb Ustave ni moglo priti.

V zvezi z 2. členom ZZNŠPP, ki je posegel v 46. člen ZOFVI/21, Državni zbor pojasnjuje, da bi bila predlagana ureditev lahko ustavno sporna le, če bi imel položaj predstavnikov delavcev znake prepovedane neenakosti iz 14. člena Ustave. Navaja, da zahteva ne vsebuje obrazložitve, zakaj naj bi bila ureditev nerazumna oziroma zakaj naj bi prekomerno posegala v pravice drugih ali v javni interes. Državni zbor še dodaja, da je k prej veljavni ureditvi ZPS podala pripombo, da pregled pravne ureditve kaže, da je vpliv ustanovitelja na področjih poslovanja in financiranja že po obstoječi ureditvi v znatni meri zagotovljen, zato bi sprememba sestave svetov vzgojno-izobraževalnih zavodov (s petih predstavnikov delavcev na tri) zahtevala izčrpnejšo obrazložitev z vidika pristojnosti sveta. Po mnenju Državnega zbora 2. člen ZZNŠPP prav tako ni v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo, saj prehodna ureditev ne posega v mandate že izvoljenih članov svetov javnih vrtcev in šol, kar pomeni, da ni prišlo do poslabšanja njihovega pravnega položaja, kar je nujen pogoj za ugotovitev kršitve načela varstva zaupanja v pravo.

Glede očitkov v zvezi z ZODPol/21 Državni zbor zatrjuje, da so navedbe predlagatelja pavšalne in da zakonodajalcu očitajo neznanje, namesto da bi pojasnjevale, zakaj naj bi bila veljavna ureditev v neskladju z 2. členom Ustave.

V zvezi s spremembo ZTuj-2/21 Državni zbor najprej opozarja, da iz navedb predlagatelja ni jasno, ali naj bi bila izpodbijana ureditev v nasprotju z načelom varstva zaupanja v pravo že zato, ker je nova, ali zato, ker spreminja pravni položaj posameznika. V prvem primeru kršitev tega načela po mnenju Državnega zbora ni podana, ker se ne navezuje na pravni položaj posameznika, v drugem primeru pa ne zato, ker izpodbijana določba položaj posameznika izboljšuje, saj mu omogoča, da dokazuje zadostna sredstva za preživljanje že na podlagi izjave staršev oziroma zakonitega zastopnika, medtem ko je prejšnja ureditev od posameznika zahtevala, da pred začetkom študija izkaže, da ima 4.826,16 EUR. Glede trditve predlagatelja, da naj bi spremenjena ureditev omogočala zlorabo, Državni zbor navaja, da je pavšalna. Izpostavlja še, da je veljavna ureditev prav tako skladna z Direktivo (EU) 2016/801 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. maja 2016 o pogojih za vstop in prebivanje državljanov tretjih držav za namene raziskovanja, študija, opravljanja pripravništva, prostovoljskega dela, programov izmenjave učencev ali izobraževalnih projektov in dela varušk au pair (UL L 132, 21. 5. 2016), ki prepušča državam članicam odločitev o potrebnih dokazilih, s katerimi državljani tretjih držav izkazujejo, ali imajo zagotovljena sredstva za kritje stroškov preživljanja v času izobraževanja.

Glede GZ-1/21 in ZPCP-2/21 Državni zbor navaja, da so bili v obrazložitvi Predloga ZZNŠPP navedeni stvarni in razumni razlogi za spremembo ureditve. Glede navedbe predlagatelja, da naj bi bila podana kršitev načela varstva zaupanja v pravo, ker zakonodajalec ni uredil ustreznega prehodnega obdobja v povezavi s spremembami ZPCP-2/21, Državni zbor izpostavlja, da iz pojasnil Vlade izhaja, da ministrstvo, pristojno za prometno politiko, nima podatkov, da bi kakšno podjetje izvajalo novo obliko prevoza in plačevanja taksi prevozov preko digitalne platforme. Navedeno pomeni, da se spremenjene določbe ZPCP-2/21 v praksi niso uporabljale oziroma niso urejale pravnega položaja kateregakoli posameznika ali podjetja, ki bi se s spremembo določb ZPCP-2/21, ki jih določa ZZNŠPP, poslabšal. Zato po mnenju Državnega zbora kršitev načela varstva zaupanja v pravo ni podana.

V zvezi s spremembo KZ-1/21 Državni zbor navaja, da je pregon na predlog podvrsta pregona po uradni dolžnosti, saj je za pregon še vedno pristojen državni tožilec, ta pa ga lahko začne in izvrši le na predlog oškodovanca. Državni zbor poudarja, da kazenski pregon storilcev kaznivih dejanj po uradni dolžnosti ni pravica posameznika, temveč kaznovalna pravica države. Zato sprememba pregona kaznivih dejanj grožnje in prisiljenja na način, da se ti več ne preganjata po uradni dolžnosti brez predloga oškodovanca, ne krši načela zaupanja v pravo, saj ni poseženo v pravico posameznika, temveč se spreminja pravica države.

Glede sprememb 17.a člena ZOro-1/21 Državni zbor navaja, da se je z ZZNŠPP (9. in 31. člen) sledilo določbam Direktive (EU) 2021/555 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. marca 2021 o nadzoru nabave in posedovanja orožja (UL L 115, 6. 4. 2021 - v nadaljevanju Direktiva (EU) 2021/555), v skladu s katero so do orožja iz 6. in 7. točke razreda A kot tipski upravičenci določeni le člani športnih društev, sicer pa je izdaja dovoljenja posamezniku za strelno orožje pogojena na posamezne, izjemoma utemeljene primere. Temu naj bi sledile tudi spremembe ZOro-1/21, skladno s katerimi do nabave strelnega orožja ni več upravičen posameznik, ki predloži dokazilo, da je član strelske organizacije, ki ima status nevladne organizacije v javnem interesu na področju obrambe, člani športne strelske organizacije pa so upravičeni le še do nabave orožja iz 6.a in 7. točke kategorije A iz prvega odstavka 3. člena ZOro-1/21. Državni zbor navaja, da je predviden tudi ustrezen prehodni režim, ki je sicer krajši od režima, ki je bil predviden s 84. členom Zakona o orožju (Uradni list RS, št. 61/2000 - v nadaljevanju ZOro-1) v povezavi s pridobitvijo nove orožne listine, vendar pa je po mnenju Državnega zbora krajši rok upravičen, saj je orožje iz 8.a točke kategorije A iz prvega odstavka 3. člena ZOro-1/21 polavtomatsko zložljivo orožje, ki sodi med nevarno strelno orožje, saj lahko v kratkem času smrtno rani veliko ljudi, posameznikom, ki imajo tako orožje, pa je bila dana možnost, da v roku enega leta od uveljavitve ZZNŠPP zaprosijo za izdajo dovoljenja za zbiranje orožja, orožje odsvojijo ali pa pridobijo potrdilo o onesposobitvi orožja. V zvezi z navedbami, da bo spremenjena ureditev onemogočila vadbo športnim strelcem in omejila možnost njihove udeležbe na mednarodnih tekmovanjih, ker ne morejo uporabljati orožja iz 8.a točke kategorije A iz prvega odstavka 3. člena ZOro-1/21, Državni zbor meni, da rešitev tega dejanskega vprašanja ni potrebna. Iz Direktive (EU) 2021/555 naj bi namreč jasno izhajalo, da člani športnih organizacij lahko nabavijo in posedujejo le polavtomatsko strelno orožje iz 6. in 7. točke razreda A. Zoženje dostopa do orožja iz 8.a točke kategorije A iz prvega odstavka 3. člena ZOro-1/21 naj bi bilo skladno tudi s cilji, namenom in rešitvami iz obrazložitve Predloga ZZNŠPP, saj se z njim odpravlja škodljiva posledica prej veljavne zakonodaje, ki je omogočala preširok dostop do nevarnega orožja v nasprotju s pravom Evropske unije. Da je v zakonodajnem postopku sodelovala tudi zainteresirana javnost, naj bi izhajalo že iz navedb predlagatelja, da sta v zakonodajnem postopku svoje pripombe podali SZPS in OKS.