Odločba o razveljavitvi 18.a člena Zakona o finančni upravi

1595. Odločba o razveljavitvi 18.a člena Zakona o finančni upravi

Številka: U-I-33/23-16

Datum: 16. 5. 2024

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 16. maja 2024

Člen 18a Zakona o finančni upravi (Uradni list RS, št. 25/14, 39/22 in 14/23) se razveljavi.

Varuh človekovih pravic (v nadaljevanju predlagatelj) izpodbija 18.a člen Zakona o finančni upravi (v nadaljevanju ZFU), ki je bil uzakonjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o finančni upravi (Uradni list RS, št. 14/23 – v nadaljevanju ZFU-B). Zatrjuje neskladje z 2., 15., 23., 35. in 38. členom Ustave. Z izpodbijanim pooblastilom Finančne uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju FURS) naj se ne bi pridobivali zgolj anonimni podatki o lokaciji in poti blaga, ampak naj bi bilo mogoče te podatke povezati s konkretnimi fizičnimi osebami. Ukrep naj bi pomenil natančno in daljše spremljanje položaja in gibanje vozila, s tem pa stvari in oseb v vozilu. Možna naj bi bila dva načina uporabe izpodbijanega ukrepa. Oba naj bi omogočala povezavo lokacijskih podatkov z določeno osebo. Pri prvem načinu naj bi FURS pridobivala podatke o lokaciji in poti vozila, v katerem je domnevno sporno blago, ne da bi že na začetku povezala blago in/ali vozilo s konkretnimi osebami. Pri drugem načinu naj bi FURS pridobivala podatke o lokaciji in poti vozila in blaga v njem, ti pa naj bi bili že povezani z določeno osebo, bodisi z domnevnim storilcem prepovedanega ravnanja bodisi s tretjo osebo. Za presojo prvega načina naj bi bilo relevantno razumevanje koncepta utemeljenega pričakovanja zasebnosti iz prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v sodbi v zadevi Benedik proti Sloveniji z dne 24. 4. 2018. Do naknadne povezave pa naj bi FURS prišla z ugotavljanjem podatkov oziroma uporabo drugih pooblastil, pri čemer naj sedmi in osmi odstavek 18.a člena ZFU ne bi pomenila zadostne omejitve. Poleg tega naj bi za poseg v pravico do varstva osebnih podatkov zadoščalo, da je posameznik vsaj določljiv in ne nujno tudi določen. Ker naj bi bil namen zbiranja podatkov dokazovanje davčnih kršitev in s tem ugotavljanje individualne odgovornosti, pa naj bi šlo pri uporabi tega ukrepa za pridobivanje osebnih podatkov tudi tedaj, ko lokacijski podatki med uporabo sledilnih naprav še ne bi bili povezani s konkretno fizično osebo.

Glede drugega načina predlagatelj poudarja težo posega (nizek dokazni standard, poseg naj bi se lahko izvajal tudi na zasebnih mestih, trajanje ni časovno omejeno, prav tako ukrep ni omejen na domnevnega kršitelja davčnih predpisov). Po predlagateljevem mnenju naj uporaba sledilnih naprav ne bi pomenila zgolj tehnološke različice fizičnega sledenja vozilu, pa tudi sicer naj bi bilo sporno, ali FURS sploh ima v zakonu določeno pooblastilo za fizično sledenje vozilom, blagu ali ljudem na javnih mestih. Predlagatelj se pri tem sklicuje na ustaljeno ustavnosodno presojo, prakso ESČP in prakso Vrhovnega sodišča Združenih držav Amerike. Pridobljeni podatki naj bi dajali natančen in celovit zapis gibanja ne le vozila (in predmetov v njem), ampak tudi oseb v vozilu, iz česar naj bi bilo mogoče sklepati na različne okoliščine posameznikovega zasebnega življenja. Po predlagateljevem mnenju naj bi zato uporaba izpodbijanega ukrepa pomenila poseg v pravici iz 35. in 38. člena Ustave. Če bi bilo mogoče z zbranimi podatki izdelati podobo o posameznikovem življenju, bi lahko šlo tudi za poseg v osebnostne pravice posameznika. Izpodbijani ukrep pa naj bi lahko ljudi odvračal tudi od izvrševanja svobode izražanja ter svobode zbiranja in združevanja. Predlagatelj še poudarja, da izpodbijana določba ukrepa ne omejuje na javna mesta ali ceste. Prav tako naj bi omogočala pridobivanje podatkov ne le o domnevnih kršiteljih predpisov, ampak tudi o tretjih osebah (na primer o vozniku), vezanih na zasledovano vozilo.

Izpodbijana določba naj ne bi bila jasna in pomensko določljiva (2. člen Ustave) pri določitvi pogojev za njeno uporabo. S tega vidika naj bi bila sporna opredelitev dejanj, s katerimi naj bi bile storjene najtežje kršitve predpisov o obdavčenju s področja trošarin, carin in davka na dodano vrednost, vključno z zagotovitvijo medsebojne pomoči pristojnim organom Evropske unije (v nadaljevanju EU) in držav članic EU v devetem odstavku 18.a člena ZFU. Po oceni predlagatelja naj ne bi bilo jasno in nedvoumno opredeljeno, kaj pomenijo termini najtežja kršitev, hujši prekrški in teža prekrška. Nejasna naj bi bila tudi opredelitev finančne preiskave in izvajanja ukrepa zaradi zagotovitve medsebojne pomoči pristojnim organom EU in držav članic EU, saj naj bi iz 18.a člena izhajalo, da naj bi se v tem primeru ukrep lahko izvajal tudi v primeru kršitev, ki naj se ne bi štele za najtežje. Zaradi kopičenja nedoločnih pojmov naj tudi z ustaljenimi metodami pravne razlage ne bi bilo mogoče ugotoviti jasne vsebine zakonskih pogojev za dopustnost uporabe izpodbijanega ukrepa. Ker naj tudi z ustaljenimi pristopi pravne razlage ne bi bilo mogoče ugotoviti jasne vsebine zakonskih pogojev za dopustnost uporabe ukrepa iz 18.a člena ZFU, naj meja med dovoljenim in nedovoljenim ravnanjem FURS ne bi bila jasno opredeljena, jamstva zoper arbitrarno uporabo zakona pa naj bi bila neučinkovita.

Predlagatelj nadalje zatrjuje, da 18.a člen ZFU ni v skladu s splošnim načelom sorazmernosti. Iz zakonodajnega gradiva naj bi izhajalo, da naj bi se v praksi pokazala potreba po sledenju blagu, ker naj bi pošiljke namreč pogosto zamenjale prevozno sredstvo, vmes pa naj bi se spremenili dokumenti, zato naj bi se za blagom izgubila vsaka sled. Po drugi strani naj bi bilo dopustno sledilno napravo namestiti le na zunanji del prevoznega oziroma prenosnega sredstva. Zaradi navedenega naj FURS ne bi mogla zasledovati s strani zakonodajalca izpostavljenega namena zakonske določbe, tj. sledenje blagu, ki zamenja prevozna sredstva. Sledenje blagu, če bi to zamenjalo vozilo in pot nadaljevalo v drugem vozilu, na katerem ne bo sledilne naprave, naj namreč ne bi bilo mogoče, poleg tega pa naj samo izvajanje izpodbijanega ukrepa ne bi omogočalo pridobitve podatka o tem, da je blago zamenjalo vozilo. Za to naj bi bilo potrebno vizualno nadzorovanje. Posledično naj izpodbijani ukrep ne bi bil primeren za dosego sicer ustavno dopustnega cilja.

Z vidika zatrjevane nesorazmernosti v ožjem pomenu predlagatelj izpostavlja dokazni standard (razlogi za sum), ki naj se ne bi nanašal na konkretnega posameznika, zato naj bi bil glede na vsebino in težo posega prenizek. Primerljivi posegi na javnih mestih naj bi se v kazenskem postopku izvajali ob višjem dokaznem standardu utemeljenih razlogov za sum (149.a člen Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 176/21 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZKP). Zakon naj tudi ne bi določal dodatnih jamstev, ki bi preprečevala arbitrarno izvajanje pooblastila, na primer zahtevo, da je pred odreditvijo ukrepa treba izkazati, da je sporno blago prav v določenem vozilu, ki se mu bo tajno sledilo s tehničnimi sredstvi. Ureditev načela subsidiarnosti naj bi bila nejasna oziroma nesmiselna, saj naj bi bilo pred izpodbijanim ukrepom treba dati prednost vsem drugim pooblastilom po ZFU, tudi bolj invazivnim. Izpodbijana določba naj ne bi določala dodatnih pogojev, ki bi zagotavljali, da bi se to pooblastilo uporabilo samo v primeru upravičenega razloga; prav tako naj ne bi bilo predvidljive določitve najhujših kršitev davčnih predpisov, časovne omejitve ukrepa (te naj ne bi določal niti šesti odstavek 18.a člena ZFU) ter zahteve po obdobnem preverjanju upravičenosti in nujnosti izvajanja ukrepa. Iz navedenih razlogov naj 18.a člen ZFU ne bi bil sorazmeren v ožjem smislu.

Člen 18a naj bi bil neskladen z 38. členom Ustave tudi zaradi odsotnosti obvestila posamezniku, ki naj bi se mu sledilo oziroma ki naj bi se ga povezalo s tako zbranimi lokacijskimi podatki, o izvedenem ukrepu, s čimer bi mu bila dana možnost, da se z zbranimi podatki seznani, in naknadno sodno varstvo. ZFU naj bi namreč v nasprotju z ustaljeno prakso ESČP predvideval, da se sledilna naprava uporabi zgolj na podlagi odločitve predstojnika finančne uprave ter brez neodvisnega in nepristranskega zunanjega nadzora (predhodnega ali naknadnega). Glede na to, da 18.a člen ZFU ureja različno invazivne posege v pravico do zasebnosti in pravico do varstva osebnih podatkov, bi moral biti ukrep po predlagateljevem mnenju zaradi možnosti zlorab podrejen vsaj naknadni sodni kontroli, katere namen je preprečevanje zlorab in arbitrarnosti pri poseganju v zasebnost ne glede na vrsto postopka, v katerem naj bi se poseg izvajal. ZFU naj tudi ne bi predvidel učinkovite posledice nezakonitega ravnanja oblastnega organa v obliki izločitve nezakonito pridobljenih dokazov, kljub varovalki v šestem odstavku 18.a člena ZFU.

Državni zbor na zahtevo ni odgovoril.

Svoje mnenje je poslala Vlada. Namen ZFU-B naj bi bil zagotoviti večjo preglednost uporabe pooblastil in večjo učinkovitost pri opravljanju nalog FURS. Vlada se sklicuje tudi na gradivo, v katerem naj bi v zakonodajnem postopku kot predlagateljica zakona navedla razloge, iz katerih naj bi izhajali potrebnost oziroma upravičenost, sorazmernost, nujnost in primernost ukrepa. Očitku predlagatelja, da je ureditev v neskladju z 2., 15. ter 38. členom Ustave, nasprotuje.

Uporaba sledilne naprave naj bi bila potrebna zaradi nujnosti sledenja blagu, ker naj bi to v praksi pogosto zamenjalo prevozno sredstvo, spremenili naj bi se tudi dokumenti, za blagom pa naj bi se zato izgubila sled. Uporaba naj bi bila predvidena le za odkrivanje najtežjih kršitev predpisov o obdavčenju s področja carin, trošarin in davka na dodano vrednost (v nadaljevanju DDV), za blago visoke vrednosti ter visoke obremenjenosti z davki, ki naj bi se prevažalo ali skladiščilo na območju Republike Slovenije in naj bi zato pomenilo visoko tveganje za oškodovanje proračuna Republike Slovenije. Kot primer navaja potrjevanje suma, da blago v postopku 42 ne bo zapustilo ozemlja Republike Slovenije, ugotavljanje končne lokacije blaga v tranzitnem postopku T1, preprečevanje vstopa nezakonitih in zdravstveno oporečnih tobačnih izdelkov na slovenski trg, preiskovanje sistemskih utaj DDV (tj. davčni vrtiljaki z uporabo t. i. missing trader družb). S tem naj bi bila FURS učinkovitejša, zlasti v boju proti organiziranim združbam. Vlada izpostavlja tudi varstvo zdravega gospodarstva oziroma poštenih davčnih zavezancev, za katere naj bi bili goljufi na črnem trgu nelojalna konkurenca, zdravje prebivalcev, okolja, potrošnikov in zakonitost ter pravočasnost izpolnjevanja in plačevanja davčnih obveznosti. Omogočeno naj bi bilo tudi učinkovitejše sodelovanje v mednarodnih preiskavah z drugimi državami članicami EU in z mednarodnimi organizacijami (na primer z Evropskim uradom za boj proti goljufijam – OLAF). Prav tako naj bi bilo delovanje FURS varnejše in učinkovitejše. Da se bo ukrep uporabljal v najmanjši možni meri, naj bi zagotavljala omejitev na taksativno našteta področja in na fazo finančne preiskave. Zato naj bi bil ukrep primeren in tudi nujen za uresničevanje legitimnih ciljev.

Vlada zavrača tudi očitke o neskladju izpodbijane določbe z načelom jasnosti in pomenske določljivosti. Njeno vsebino naj bi bilo namreč mogoče ugotoviti z ustaljenimi metodami razlage. V predpisih o obdavčenju s področja trošarin, carin in DDV naj bi bili določeni davčni prekrški. Šesti odstavek 17. člena Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13, 111/13 in 32/16 – v nadaljevanju ZP-1) naj bi za najhujše prekrške na področju, med drugim trošarin, carin in DDV, sistemsko določal možnost višje globe. Šlo naj bi za najhujše prekrške, katerih narava je posebno huda zaradi višine povzročene škode ali višine protipravne premoženjske koristi ali storilčevega naklepa oziroma njegovega namena koristoljubnosti. V teh primerih naj bi bilo mogoče predpisati trikrat višjo globo od tiste po drugem in tretjem odstavku 17. člena ZP-1. Med te prekrške naj bi šteli tudi prekrški po 105. členu Zakona o trošarinah (Uradni list RS, št. 47/16, 92/21, 192/21 in 140/22 – v nadaljevanju ZTro-1), 52. členu Zakona o izvajanju carinske zakonodaje Evropske unije (Uradni list RS, št. 32/16 – v nadaljevanju ZICZEU) in 142. členu Zakona o davku na dodano vrednost (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 18/11, 78/11, 38/12, 83/12, 86/14, 90/15, 77/18, 59/19, 72/19, 3/22 in 122/23 – v nadaljevanju ZDDV-1). Glede izvajanja ukrepa za zagotovitev medsebojne pomoči med pristojnimi organi EU in državami članicami EU pa Vlada navaja, da pogoj za uporabo pooblastila niso kršitve, temveč izpolnjevanje pravnih zavez za mednarodno sodelovanje in izmenjavo informacij na podlagi aktov EU in mednarodnih sporazumov. Pri tem se sklicuje na Uredbo (ES) št. 766/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. julija 2008 o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 515/97 o medsebojni pomoči med upravnimi organi držav članic in o sodelovanju med njimi in Komisijo zaradi zagotavljanja pravilnega izvajanja carinske in kmetijske zakonodaje (UL L 218, str. 48–59 – Uredba 766/2008); Konvencijo, pripravljeno na podlagi člena K.3 Pogodbe o Evropski uniji, o medsebojni pomoči in sodelovanju med carinskimi upravami (Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 16/04 – Konvencija Neapelj II); Uredbo Sveta (EU) št. 389/2012 z dne 2. maja 2012 o upravnem sodelovanju na področju trošarin in o razveljavitvi Uredbe (ES) št. 2073/2004 (UL L 121, str. 1–15 – Uredba 389/2012) in na sodelovanje v okviru Evropske večdisciplinarne platforme proti grožnjam kriminala (angl. European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats, EMPACT). Učinkovito izvajanje zaprosil v okviru teh instrumentov naj bi od FURS terjalo možnost uporabe sledilnih naprav. Vlada prilaga še seznam držav EU, iz katerega naj bi bilo razvidno, da naj bi carinski organi v številnih državah članicah EU uporabljali tako pooblastilo z namenom preventivnega delovanja in odkrivanja kršitev, ne da bi bila za to potrebna odredba sodnika ali tožilca.

Glede finančne preiskave Vlada navaja, da se ZFU sklicuje zgolj na institut finančne preiskave iz 2. in 100. člena ZFU in ne tudi na istoimenski institut iz Zakona o odvzemu premoženja nezakonitega izvora (Uradni list RS, št. 91/11 in 25/14 in 53/18 – v nadaljevanju ZOPNI).

Na očitek predlagatelja, da ni mogoče izključiti povezave lokacijskih podatkov s konkretnimi osebami, Vlada odgovarja, da se z uporabo sledilnih naprav zbirajo samo podatki o lokaciji oziroma poti blaga (tj. podatki o zemljepisni dolžini in širini brez navedbe točne lokacije, na primer ulice in naslova). To naj bi zagotavljale tehnične lastnosti sledilne naprave. Ne bi naj bilo mogoče pridobiti osebnih podatkov voznika, saj naj bi bila naprava nameščena na prevozno oziroma prenosno sredstvo, blago pa naj bi bilo v tovornem delu vozila (tj. polpriklopnika) in ne v vlečnem vozilu, v katerem naj bi bil voznik. Tovorno vozilo naj bi prevažali prevozniki (tj. pravna oseba oziroma samostojni podjetnik, ki opravlja dejavnost prevozništva), ki naj ne bi bili lastniki blaga.

Ukrep naj bi se uporabljal v upravnem, manj invazivnem postopku z nižjimi dokaznimi standardi in ne za namen zbiranja dokazov v kazenskem postopku, v katerem naj bi veljala drugačna ustavnopravna jamstva. Glede očitka, da ukrep ni omejen na javna mesta in da ne vsebuje dodatnih jamstev ob izvedbi na zasebnem mestu, Vlada ponovno poudarja, da naj bi FURS s sledilno napravo pridobila zgolj koordinate lokacije in poti prevoznega oziroma prenosnega sredstva. Sklicuje se tudi na prepoved iz sedmega odstavka 18.a člena ZFU, po kateri naj uradna oseba z izpodbijanim ukrepom ne bi smela pridobivati osebnih podatkov, tudi podatkov o lokaciji in z njo povezanih osebah. Izpodbijana ureditev naj bi vsebovala jamstva, ki naj bi preprečevala arbitrarnost; tj. zahteva po obrazloženem predlogu uradne osebe, ki mora vsebovati utemeljitev pogojev in okoliščin iz ZFU, in odločitev od predstojnika pooblaščene osebe o uporabi ukrepa. Na očitek predlagatelja o neučinkovitosti in neprimernosti ukrepa Vlada odgovarja, da so z 18.a členom ZFU zajete najpogostejše situacije iz prakse, ko naj bi blago ostalo v priklopnem vozilu, zamenjala pa naj bi se vlečno vozilo in voznik. Uporaba ukrepa naj bi bila namenjena sledenju blagu in ne vozilu oziroma osebi. V primerih nenavadnih postankov, nenavedenih v transportni dokumentaciji, a zaznanih z izpodbijanim ukrepom, pa naj bi se lahko uporabila tudi druga pooblastila, na primer fizični nadzor na lokaciji.

V zvezi z izpodbijanim dokaznim standardom Vlada opozarja, da je bistveno, ali je mogoče izpodbijani ukrep opredeliti kot prikriti preiskovalni ukrep, pri katerem naj bi že utemeljitev potrebnosti ukrepa predvidevala konkretizacijo storilca in dejanja. Ker naj bi FURS identificirala zgolj blago, ne pa tudi oseb, uporaba ukrepa pa naj bi bila predvidena v fazi finančne preiskave, ki naj še ne bi bila osredotočena na osebe, morebitne dolžnike oziroma kršitelje, naj bi bila možna zgolj konkretizacija blaga in okoliščin kršitve. Izpodbijani ukrep naj bi bil neprimerljiv s prikritimi preiskovalnimi ukrepi, pri katerih naj bi bil predkazenski postopek že osredotočen na določeno osebo. V primeru izpodbijanega ukrepa naj ne bi šlo za poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine (tj. v zasebnost in varstvo osebnih podatkov), saj naj bi se sledilo zgolj blagu. Člen 18.a naj torej ne bi dajal pravne podlage za zbiranje in obdelavo osebnih podatkov. Cilj ukrepa naj bi bil ugotovitev poti in končne lokacije blaga, ne pa identifikacija oseb. Dokazni standard utemeljeni razlogi za sum naj zato ne bi bil uporabljiv. Vlada zavrača tudi očitke glede ureditve načela subsidiarnosti. Podatki, pridobljeni na podlagi 16. člena ZFU, naj bi bili nezanesljivi, podatki na podlagi 17. člena ZFU pa praviloma omejeni in nezanesljivi. Namen drugega odstavka naj bi bil spoštovanje načela sorazmernosti v konkretnem primeru. Glede časovne omejitve ukrepa navaja, da podatek, pridobljen z uporabo sledilne naprave, nastane šele z dnem prenehanja uporabe ukrepa, saj naj bi šele takrat bilo mogoče govoriti o podatku o gibanju blaga s točke A na točko B.

Glede pravice do seznanitve z osebnimi podatki in sodnega varstva ob njihovi zlorabi Vlada opozarja, da ima posameznik pravico do seznanitve s svojimi podatki v evidenci finančnih preiskav po 65. členu ZFU, če meni, da je bil ukrep uporabljen nezakonito. Kdaj se s tem podatki lahko seznani, naj bi bilo določeno v tretji alineji 78. člena ZFU. Vlada se sklicuje na možnost sodnega varstva v primeru kršitve Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 163/22 – ZVOP-2) ali drugih zakonov, ki urejajo varstvo osebnih podatkov; na možnost zahtevati prenehanje kršitve ali ugotovitev, da je kršitev obstajala, po Obligacijskem zakoniku (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo in 20/18 – OZ) ter na tožbo na podlagi prvega odstavka 4. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10, 109/12 in 49/23 – ZUS-1), če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

Vlada izpostavlja tudi številna dodatna jamstva, ki naj bi zagotavljala sorazmernost ukrepa v konkretnem primeru: predpisan dokazni standard razlogov za sum; prepoved uporabe ukrepa za izvajanje drugih nalog FURS in za preiskavo vozila; stroge pogoje za uporabo ukrepa; dvostopenjsko presojo, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za uporabo ukrepa; zahtevo po obrazloženem predlogu in odločitvi; določitev roka za brisanje podatkov; prepoved iz osmega odstavka 18.a člena. Iz te določbe naj bi tudi izhajalo, da se podatki, pridobljeni z uporabo sledilne naprave, ne smejo uporabiti v prekrškovnem postopku zoper osebe, vezane na prevoz blaga, oziroma da naj se prekrškovni postopek zoper navedene osebe ne bi smel voditi, če so bili s sledilno napravo ugotovljeni prekrški. Ta določba pa naj bi tudi vsebovala zahtevo po ločevanju podatkov o lokacijah in morebitnih podatkov o osebah, zbranih na podlagi drugih pooblastil.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-33/23 z dne 19. 4. 2023 (Uradni list RS, št. 50/23) sklenilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno, in je do svoje končne odločitve začasno zadržalo izvrševanje 18.a člena ZFU.

Izpodbijana zakonska ureditev

Predlagatelj zatrjuje neskladje 18.a člena ZFU z načelom jasnosti in pomenske določljivosti (2. člen) in s pravico do (informacijske) zasebnosti iz 35. člena in prvega odstavka 38. člena Ustave. Da bi Ustavno sodišče lahko opravilo predlagano presojo, je moralo najprej razložiti izpodbijano zakonsko ureditev.

Izpodbijana določba ZFU se glasi:

»18.a člen

(uporaba tehničnih pripomočkov za pridobivanje podatkov o položaju in gibanju blaga)

Uradna oseba sme pri opravljanju finančne preiskave, ko so podani razlogi za sum, da je bilo storjeno dejanje, s katerim so bile storjene najtežje kršitve predpisov o obdavčenju s področja trošarin, carin in davka na dodano vrednost, vključno z zagotovitvijo medsebojne pomoči pristojnim organom EU in držav članic EU, pridobiti podatke o položaju in gibanju blaga z uporabo sledilnih naprav, ki uporabljajo globalni sistem pozicioniranja za ugotavljanje položaja in gibanja blaga.

Uradna oseba uporabi sledilno napravo, če glede na okoliščine primera naloge iz prejšnjega odstavka ne bi bilo mogoče izvesti z uporabo drugih pooblastil in tehničnih pripomočkov iz tega zakona.

Uradna oseba sme namestiti sledilno napravo le na zunanji del prevoznega oziroma prenosnega sredstva.

O uporabi sledilne naprave na predlog uradne osebe s sklepom, ki vsebuje utemeljitev pogojev in okoliščin iz prvega in drugega odstavka tega člena, odloči s strani predstojnika pooblaščena oseba.

Podatki o lokaciji in gibanju blaga, pridobljeni z uporabo sledilne naprave, se smejo uporabiti le v postopkih, ki niso v nasprotju z namenom iz prvega odstavka tega člena.

Podatki, ki ne bodo uporabljeni za dokazovanje kršitev iz prvega odstavka tega člena, se brišejo takoj, ko je to mogoče, najpozneje pa v desetih dneh od njihovega nastanka.

Uradna oseba ne sme z uporabo sledilne naprave neposredno ali posredno identificirati in s tem pridobivati osebnih podatkov o osebah, ki so povezane z blagom, ki se mu sledi (vozniki, razkladalci tovora, potniki in druge fizične osebe).

Podatki o položaju in gibanju blaga, pridobljeni z uporabo sledilne naprave, se ne smejo zbirati in obdelovati v povezavi s podatki o fizičnih osebah, ki so zbrani na podlagi drugih pooblastil, ki jih uradne osebe finančne uprave uporabljajo na podlagi tega zakona.

Najtežje kršitve predpisov iz prvega odstavka so ravnanja ali dejanja davčnih zavezancev in drugih oseb ali institucij, s katerimi je lahko resno ogrožen finančni interes oziroma interes varstva in varnosti Republike Slovenije oziroma EU. Za najtežje kršitve predpisov o obdavčenju se štejejo predvsem kršitve, ki so glede na svojo težo v davčnem predpisu opredeljene kot hujši davčni prekrški.« (Glej opombo 1)

Izpodbijana določba omogoča uporabo sledilne naprave, ki uporablja globalni sistem pozicioniranja za ugotavljanje položaja in gibanja blaga. Iz navedene zakonske določbe ni jasno razvidno, ali jo je želel zakonodajalec zavestno tehnično zamejiti le na uporabo tiste naprave, ki uporablja enega izmed sistemov satelitske navigacije – tj. na GPS (Global Positioning System) –, ali je imel v mislih vse sisteme, ki delujejo na podlagi mreže satelitov GNSS (Global Navigation Satellite System). (Glej opombo 2) Razlika je sicer zgolj tehnične narave in ne vpliva na presojo zatrjevanega neskladja izpodbijane določbe z Ustavo. Zaradi splošnejše narave tehnologije pa Ustavno sodišče ta del izpodbijane zakonske določbe razlaga v širšem kot vsak sistem, ki deluje na podlagi mreže satelitov GNSS.

GNSS sistem na osnovi radijskih valov nenehno oddaja signal z zapisom zelo natančnega časa. Ta signal sledilna naprava sprejme, obdela ter uporabniku prikaže podatke o lokaciji, višini, času, hitrosti in smeri gibanja naprave. Za določitev svojega položaja mora sledilna naprava prejeti oddajni signal vsaj štirih satelitov, ki krožijo v orbiti. Za tem naprava s postopkom trilateracije določi svoj položaj na Zemlji, in sicer tako, da na osnovi razlike med časom, ko je bil oddajni signal poslan, in časom, ko je bil sprejet, izračuna razdaljo med napravo in posameznim satelitom, s temi podatki pa nadalje poišče svoj položaj na zemeljskem površju v treh dimenzijah z namišljenim nizom šestil. Položaj sledilne naprave je tako določen s presekom štirih krogelnih lupin. Določanje lokacije v okviru trilateracijskega izračuna je po javno dostopnih podatkih natančno na nekaj metrov, (Glej opombo 3) je pa zanesljivost oziroma natančnost podatkov odvisna od tehničnih lastnosti uporabljene sledilne naprave. (Glej opombo 4) Tehnologija je vedno bolj učinkovita in hitra, (Glej opombo 5) nekatere sledilne naprave omogočajo tudi prikaz zasledovanega vozila, predmeta ali osebe na zaslonu, skupaj s prikazom ulice oziroma zemljevida, kjer je zasledovani. (Glej opombo 6) V primerjavi s fizičnim opazovanjem, do skladnosti katerega (tj. drugega odstavka 16. člena ZFU) z Ustavo se Ustavno sodišče ne opredeljuje, ker to ni predmet presoje v tem primeru, omogoča uporaba sledilne naprave večjo natančnost nadzora in učinkovito prikritje nadzornikov, (Glej opombo 7) prav tako ne omogoča le sledenja v realnem času, ampak tudi vpogled v zgodovino lokacij. (Glej opombo 8)

Na podlagi izpodbijane določbe je izključeno pridobivanje lokacijskih podatkov na druge načine, na primer s pridobivanjem podatkov o položaju mobilnih naprav od operaterjev. (Glej opombo 9) Zakonska določba, ki omogoča pridobivanje podatkov »o položaju in gibanju« blaga, pa je hkrati toliko splošna, da ni mogoče izključiti uporabe sledilnih naprav s tehničnimi zmogljivostmi, navedenimi v prejšnji točki obrazložitve, ki omogočajo prikaz zasledovanega vozila, predmeta ali osebe na zaslonu, skupaj s prikazom ulice oziroma zemljevida, kjer je zasledovani. Drugih tehničnih lastnosti sledilne naprave ZFU ne opredeljuje, niti jih ne opredeljujejo podzakonski predpisi.

Pogoji za izvedbo izpodbijanega ukrepa

Izpodbijani ukrep je mogoče izvršiti ob opravljanju finančne preiskave. Kot navaja predlagatelj, finančno preiskavo ureja tudi ZOPNI. Vendar ukrep predlaga uradna oseba, odobri ga s strani predstojnika pooblaščena uradna oseba, prav tako sledilno napravo uporabi uradna oseba. To lahko pomeni le uradno osebo po ZFU, pri čemer lahko pooblastilo uporabe sledilne naprave v okviru nalog delovnega mesta, za katerega so sklenili pogodbo o zaposlitvi, uporabijo naslednje uradne osebe FURS: inšpektor, carinik, preiskovalec, kontrolor in izterjevalec. (Glej opombo 10) Hkrati se lahko sledilna naprava uporabi, če so podani razlogi za sum, da je bilo storjeno dejanje, s katerim so bile storjene najtežje kršitve predpisov o obdavčenju s področja trošarin, carin in DDV, vključno z zagotovitvijo medsebojne pomoči pristojnim organom EU in držav članic EU. Najtežje kršitve predpisov iz prvega odstavka 18.a člena ZFU so ravnanja ali dejanja davčnih zavezancev in drugih oseb ali institucij, s katerimi je lahko resno ogrožen finančni interes oziroma interes varstva in varnosti Republike Slovenije oziroma EU. Za najtežje kršitve predpisov o obdavčenju se štejejo predvsem kršitve, ki so glede na svojo težo v davčnem predpisu opredeljene kot hujši davčni prekrški. (Glej opombo 11) Uporaba izpodbijanega ukrepa je po drugem odstavku 18.a člena ZFU tudi subsidiarna glede na vsa druga pooblastila uradnih oseb FURS po ZFU, ki jih uradne osebe FURS izvršujejo pri opravljanju nalog FURS. (Glej opombo 12)