Odločba o delni razveljavitvi petega odstavka 10. člena Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije

4701. Odločba o delni razveljavitvi petega odstavka 10. člena Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije

Številka: U-I-64/08-12

Datum: 6. 11. 2008

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Skupine poslank in poslancev Državnega zbora, Ljubljana, na seji 6. novembra 2008

Peti odstavek 10. člena Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 10/93, 1/96 in 23/96 – popr.) se v delu, ki določa, da se obseg presežkov prihodkov nad odhodki sklada, ki se nakaže v proračun Republike Slovenije, določi v okviru finančnega načrta in programa Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, ki ga za vsako leto posebej potrdi Vlada Republike Slovenije, razveljavi.

Predlagatelji (Skupina poslank in poslancev) izpodbijajo Avtentično razlago petega odstavka 10. člena Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 91/07 – v nadaljevanju ORZSKZ10). Navajajo, da je iz določbe petega odstavka 10. člena Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov (v nadaljevanju ZSKZ)(1) izhajala povsem jasna zahteva, da bi moral Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju Sklad) celotni ustvarjeni presežek nakazati v državni proračun. Takó vsebino petega odstavka 10. člena ZSKZ razume tudi Računsko sodišče, kar izhaja iz Porevizijskega poročila o popravljalnih ukrepih Sklada, št. 1202-2/2005-41 z dne 6. 10. 2006. Z ORZSKZ10, po kateri se določba petega odstavka 10. člena ZSKZ razume tako, da se obseg presežkov prihodkov nad odhodki Sklada, ki se nakaže v proračun Republike Slovenije, določi v okviru finančnega načrta in programa Sklada, ki ga za vsako leto posebej potrdi Vlada, pa se po mnenju predlagateljev ne odpravlja nejasnost zakonske norme, temveč gre dejansko za spremembo njene vsebine, na kar je v svojem mnenju k predlogu za sprejem ORZSKZ10 z dne 13. 9. 2007 opozorila tudi Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora. Ker naj bi Državni zbor z izpodbijano avtentično razlago spremenil obstoječo pravno normo, naj bi s tem kršil predpisani postopek sprejemanja in spreminjanja zakonov. V postopku avtentične razlage sprejeta sprememba zakona naj bi bila v neskladju z 89. členom Ustave. Posledično pa naj bi bila kršena tudi prvi in drugi odstavek 91. člena Ustave.

Državni zbor v odgovoru zavrača očitke predlagateljev glede zatrjevanega neskladja ORZSKZ10 z Ustavo. Navaja, da se je potreba po sprejemu avtentične razlage petega odstavka 10. člena ZSKZ pokazala ob revidiranju poslovanja Sklada za leti 2003 in 2004, ki ga je opravilo Računsko sodišče. Sprejem avtentične razlage naj bi narekovalo dejstvo, da se je v praksi peti odstavek 10. člena ZSKZ ves čas razumel drugače, kot izhaja iz Porevizijskega poročila Računskega sodišča. Po mnenju Državnega zbora primerjava petega odstavka 10. člena ZSKZ in ORZSKZ10 pokaže, da je usoda presežka prihodkov nad odhodki Sklada v obeh primerih vezana na finančni načrt in program Sklada. Državni zbor tudi meni, da ob nespremenjeni določbi prve alineje tretjega odstavka 5. člena ZSKZ, ki določa, da Svet Sklada spremeni finančni načrt in program Sklada s soglasjem Vlade, avtentična razlaga ne more pomeniti zakonske spremembe, pač pa le precizira tisto, kar je bilo pred sprejetjem avtentične razlage že vsebovano v zakonskem besedilu.

Vlada v mnenju uvodoma navaja, da Ustavno sodišče ni pristojno presojati skladnosti avtentične razlage zakonskih določb z Ustavo. Nadalje povzema posamezne določbe ZSKZ, ki opredeljujejo položaj Sklada, naloge in cilje njegovega delovanja ter način poslovanja. Navaja, da Sklad posluje v skladu s predpisi, ki veljajo za javne zavode (3. člen ZSKZ). Opozarja na določbo drugega odstavka 19. člena Zakona o računovodstvu (Uradni list RS, št. 23/99 in nasl. – v nadaljevanju ZR), ki določa, da se presežek razporeja v skladu z zakonom in odločitvijo ustanovitelja pravne osebe. To naj bi pomenilo, da Vlada ob sprejemanju programa dela in finančnega načrta odloča tudi o namenu porabe presežka prihodkov nad odhodki in s tem tudi o nakazilih v proračun. Zato je po mnenju Vlade stališče, ki ga je Računsko sodišče zavzelo ob revidiranju poslovanja Sklada in po katerem mora Sklad v proračun nakazati celotni presežek prihodkov nad odhodki, ne glede na sprejeti program dela in finančni načrt, neustrezno in napačno. Sprejeto stališče Računskega sodišča naj bi Skladu oteževalo njegovo poslovanje (npr. nakup strateško pomembnih zemljišč, kmetij in gozdov) v prihodnjem proračunskem obdobju, saj naj bi takšna razlaga petega odstavka 10. člena ZSKZ povzročala, da ostane Sklad na koncu obračunskega leta brez vseh likvidnostnih sredstev. Nesprejemljivost takšnega stališča Računskega sodišča Vlada utemeljuje tudi z navedbo, da Zakon o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 in nasl. – v nadaljevanju ZJF) Skladu ne omogoča učinkovitega in pravočasnega črpanja proračunskih sredstev in da Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 in nasl. – v nadaljevanju ZZ) v 48. členu dovoljuje zavodom porabo presežka prihodkov nad odhodki za opravljanje in razvoj dejavnosti. Glede na navedeno Vlada meni, da ORZSKZ10 določbi petega odstavka 10. člena ZSKZ daje le vsebino, ki jo je imela že ob njeni uveljavitvi in ki se je v praksi izvajala vse do sprejetja nasprotne razlage Računskega sodišča.

Predlagatelji v odgovoru na navedbe Državnega zbora in Vlade ponavljajo svoja stališča, ki so predmet zahteve za oceno ustavnosti izpodbijane ureditve. Ob tem dodajajo, da bi lahko Vlada ob oceni, da obstoječa določba onemogoča učinkovito poslovanje Sklada, Državnemu zboru predlagala spremembo zakona. Zaradi časovnega učinkovanja avtentične razlage pa je Vlada s sprejemom ORZSKZ10 le želela legalizirati nezakonito poslovanje Sklada, kot ga je ob revidiranju poslovanja Sklada ugotovilo Računsko sodišče. Predlagatelji nadalje povzemajo še vsebino ugotovitev Porevizijskega poročila Računskega sodišča, iz katerega izhaja, da bi bilo takšno razumevanje petega odstavka 10. člena ZSKZ, kot ga razume Vlada, v nasprotju z načelom proračunske popolnosti in transparentnosti porabe javnih sredstev, saj v skladu s členi 2, 50, 54, 62 in 71 ZJF s proračunskimi sredstvi ni mogoče razpolagati mimo proračuna.