Odločba o ugotovitvi, da drugi odstavek 11. člena Zakona o financiranju občin in 55. člen Zakona o izvrševanju proračunov za leti 2016 in 2017 nista v neskladju z Ustavo, da je sedmi odstavek 86.a člena Zakona o lokalni samoupravi v neskladju z Ustavo ter o razveljavitvi Pravilnika o določitvi podprogramov, ki se upoštevajo za ugotovitev povprečnine

3221. Odločba o ugotovitvi, da drugi odstavek 11. člena Zakona o financiranju občin in 55. člen Zakona o izvrševanju proračunov za leti 2016 in 2017 nista v neskladju z Ustavo, da je sedmi odstavek 86.a člena Zakona o lokalni samoupravi v neskladju z Ustavo ter o razveljavitvi Pravilnika o določitvi podprogramov, ki se upoštevajo za ugotovitev povprečnine

Številka: U-I-150/15-25

Datum: 10. 11. 2016

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Mestne občine Celje, ki jo zastopa župan Bojan Šrot, in drugih, ter v postopku za preizkus pobude Združenja mestnih občin Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa predsednik Bojan Kontič, na seji 10. novembra 2016

Drugi odstavek 11. člena Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08 in 36/11) ni v neskladju z Ustavo.

Člen 55 Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (Uradni list RS, št. 96/15 in 46/16) ni v neskladju z Ustavo.

Sedmi odstavek 86.a člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost iz prejšnje točke odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Pravilnik o določitvi podprogramov, ki se upoštevajo za ugotovitev povprečnine (Uradni list RS, št. 53/09), se razveljavi.

Razveljavitev iz prejšnje točke začne učinkovati v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Zahteva za oceno ustavnosti 46. in 46.a člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2014 in 2015 (Uradni list RS, št. 101/13, 38/14, 84/14, 95/14, 14/15, 46/15 in 55/15) ter 3. točke Dogovora o višini povprečnine za leto 2015 se zavrže.

Zahteva za naložitev odprave protiustavnega stanja in ureditev položaja mestnih občin se zavrže.

Mestne občine Celje, Koper, Kranj, Ljubljana, Maribor, Murska Sobota, Nova Gorica, Novo mesto, Ptuj, Slovenj Gradec in Velenje izpodbijajo 11. člen Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1), 46. in 46.a člen Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2014 in 2015 (v nadaljevanju ZIPRS1415), Pravilnik o določitvi podprogramov, ki se upoštevajo za ugotovitev povprečnine (v nadaljevanju Pravilnik), 3. točko Dogovora o višini povprečnine za leto 2015, 86.a člen Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) in 1. člen Zakona o spremembi Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2014 in 2015 (Uradni list RS, št. 55/15 – v nadaljevanju ZIPRS1415-F).

Predlagateljice navajajo, da vlagajo zahtevo za oceno ustavnosti na podlagi prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS), po katerem naj bi postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, ki posega v ustavni položaj in ustavne pravice samoupravne lokalne skupnosti, lahko začel predstavniški organ samoupravne lokalne skupnosti oziroma župan na podlagi statutarnega pooblastila. (Glej opombo 1) Izpodbijana ureditev in njena razlaga naj bi ogrožali finančno, funkcionalno in organizacijsko samostojnost ter normalno delovanje občin, s tem pa naj bi protiustavno posegali tudi v ustavni položaj in pravice mestnih občin. Zlasti izpodbijana ureditev iz ZFO-1 naj bi neposredno vplivala na obseg sredstev, ki so bila leta 2015 in bodo tudi v naslednjih letih namenjena za financiranje nalog, ki tvorijo bistvo lokalne samouprave iz 140. člena Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi ogrožala tudi pravice občin, ki se povezujejo v združenja občin, kakor tudi pravice občanov.

Združenje mestnih občin Slovenije (v nadaljevanju ZMOS) kot oseba javnega prava vlaga pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 86.a člena ZLS. ZMOS je kot združenje občin usmerjeno k uveljavljanju skupnega in usklajenega uresničevanja interesov mestnih občin kot posebne ustavne kategorije. Izpodbijana določba naj bi neposredno posegala v njegov pravni položaj, saj naj bi mu onemogočala pridobiti status reprezentativnega združenja občin. S pridobitvijo takšnega statusa naj bi se položaj pobudnika bistveno izboljšal, ker so na ta status vezane določene pravice, npr. možnost vlaganja zahtev za oceno ustavnosti po deseti alineji prvega odstavka 23.a člena ZUstS.

Predlagateljice se uvodoma obširno sklicujejo na ustavno zasnovo lokalne samouprave in ustavni položaj lokalnih skupnosti. Ta naj bi izhajal iz samoupravne, avtonomne lokalne dejavnosti prebivalstva, ki temelji na načelu subsidiarnosti. Na enakih vrednotah naj bi temeljila tudi Evropska listina lokalne samouprave (Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – v nadaljevanju MELLS), ki jo je Republika Slovenija ratificirala brez pridržkov. Te vrednote naj bi podpirala tudi Evropska unija. Pomanjkanje finančnih sredstev, ki naj bi se pospešeno izkazovalo v času spopadanja z ekonomsko krizo, naj bi lokalne skupnosti spreminjalo v izvršilne organe centralne državne uprave. Država naj bi z občinskimi sredstvi iz dohodnine ravnala, kot da gre za sredstva državnega proračuna, saj je glede sredstev iz dela dohodnine, ki pripada občinam, predpisala solidarnostno izravnavo med občinami, s katero v praksi manj razvite občine pridobivajo dodatna sredstva od bolj razvitih občin. S tem naj bi se bolj razvitim občinam dejansko odvzemal večji del njim dodeljenih sredstev za izvajanje z zakonom določenih obveznosti in se namenjal manj razvitim občinam, čeprav naj bi občina kot lokalna skupnost avtonomno odločala ne le o sredstvih iz lastnih virov, temveč tudi o tistih, ki jih občinam odstopa država. Delež državnih sredstev, potrebnih za finančno izravnavo v slabše gospodarsko razvitih občinah na podlagi drugega stavka 142. člena Ustave, naj bi se zato občutno zmanjšal. Predlagateljice menijo, da treh četrtin slovenskih občin, ki prejemajo »dotacije«, gotovo ne moremo šteti za gospodarsko nerazvite. Ureditev, ki povzroča tako stanje, naj bi občine podrejala državi, zato naj bi bila v neskladju z ustavnim položajem lokalne samouprave, še zlasti s 142. členom Ustave.

Večji del očitkov o protiustavnosti ureditve financiranja občin predlagateljice usmerjajo v Dogovor Vlade in reprezentativnih združenj občin o določitvi povprečnih stroškov za financiranje nalog, ki se upoštevajo za ugotovitev primerne porabe občin in na novo določenih nalog občin (v nadaljevanju Dogovor) po drugem odstavku 11. člena ZFO-1. Ta naj bi povzročal neenakost občin in v njih živečih občanov. (Glej opombo 2) Enako varstvo pravic lokalnih skupnosti naj bi bilo še posebej pomembno v času ekonomske krize. Predlagateljice izvršilni oblasti očitajo, da naj bi z usmerjanjem varčevanja v lokalne skupnosti skušala privarčevati dodatna sredstva za lastne potrebe in za delovanje državne uprave. Menijo, da bi bilo treba občine v sporih med lokalnimi skupnostmi in državo obravnavati kot šibkejšo stran, zato naj bi bila vloga Ustavnega sodišča v takšnih sporih primerljiva z njegovo pristojnostjo odločanja o ustavnih pritožbah zaradi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Predlagateljice menijo, da vsakoletni Dogovor ne bi bil ustavno sporen, če bi se z njim glede na stališča iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-164/13 z dne 10. 6. 2015 (Uradni list RS, št. 46/15) zagotavljala enakost pravic prebivalcev vseh občin, tudi gospodarsko manj razvitih. Vendar naj bi Dogovor o višini povprečnine za leto 2015 dokazoval, da sta veljavna razlaga in uporaba tega instituta v zadnjem obdobju v grobem neskladju z navedenim motivom za njegovo uvedbo. V nasprotju z njim naj bi Dogovor v pogojih spremenjene razlage povzročal neenakost občin in občanov ter hkrati pomenil poseg države v ustavna načela avtonomnega financiranja lokalne samouprave. Sredstva primerne porabe so po ZFO-1 namenjena financiranju z zakonom določenih nalog občin, zato bi morala biti po mnenju predlagateljic tolikšna, da občine ne bi bile primorane v ta namen uporabljati sredstev iz drugih virov. Vendar naj bi Vlada po navedbah predlagateljic že več let pri izračunu povprečnine za posamezno proračunsko leto ne ravnala po zakonu, zaradi česar pa naj bi se sredstva za primerno porabo občin zmanjševala.

Iz zahteve izhaja, da naj bi Vlada sama navajala, da zaradi razkoraka med primerno porabo, ki bi bila izračunana po metodologiji iz ZFO-1, in dohodnino kot virom sredstev za njeno pokrivanje že od leta 2011 povprečnine ni več mogoče določiti po ZFO-1, saj naj bi močno presegla možnosti državnega proračuna. Ministrstvo za finance (v nadaljevanju Ministrstvo) naj bi glede na to zadnja leta pri oblikovanju predloga Dogovora ne izhajalo več iz vsebine in postopka, kot je določen v ZFO-1, ampak naj bi predlog oblikovalo zgolj na podlagi in v okvirih javnofinančnih zmožnosti države. Zato naj bi povprečnina, določena z zakoni o izvrševanju državnega proračuna v posameznem proračunskem letu, bistveno odstopala od tiste, ki bi bila v skladu z ZFO-1. Ker se Dogovor o povprečnini za tekoče leto po drugem odstavku 12. člena ZFO-1 upošteva pri izračunu povprečnine za naslednje leto, naj bi prihajalo do antinomije v pravnem redu. Takšno ravnanje Vlade in Ministrstva naj bi vodilo v arbitrarno določanje višine povprečnine, saj naj ta ne bi odražala predvidljivih dejanskih stroškov, ki jih bodo imele občine z izvrševanjem svojih izvirnih nalog. (Glej opombo 3) Z vidika občin naj bi bil tak Dogovor v neskladju z drugim odstavkom 14. člena in z 2. členom Ustave. Te protiustavnosti naj ne bi moglo izničiti dejstvo, da sta reprezentativni združenji občin tak Dogovor z Vlado podpisali. Drugi odstavek 11. člena ZFO-1 naj bi v takih pogojih izvrševanja povzročal, da občine ne morejo v celoti in tekoče zagotavljati izvajanja svojih zakonskih nalog iz sredstev dohodnine, ki so namenjena financiranju primerne porabe, oziroma jih lahko zagotavljajo le na račun drugih lastnih sredstev, kar naj bi povzročalo stagnacijo razvoja občin in krnjenje avtonomije lokalne samouprave. Izpodbijana ureditev naj bi zato pomenila tudi protiustaven poseg v finančno avtonomijo občin iz 142. člena Ustave.

Glede Dogovora o določitvi povprečnine za leto 2015, s katerim je bila povprečnina znižana s 525 EUR na 500 EUR, predlagateljice celo menijo, da so bile občine prevarane. Vlada naj ne bi pravočasno, to je do 30. 6. 2015, sprejela ukrepov za zmanjšanje stroškov občin za 22,5 milijona EUR na letni ravni ali na drug način zagotovila sredstev. Vendar po oceni predlagateljic tudi sprejetje teh ukrepov ne bi odpravilo neenakopravnosti med občinami, saj naj znižanja administrativnih in drugih stroškov občin ne bi bilo mogoče izvesti tako, da bi enako koristilo vsem občinam, medtem ko se vsem občinam za enak delež znižuje znesek povprečnine. Znižanje povprečnine, kot izhaja iz 46. člena ZIPRS1415, naj bi bilo povsem arbitrarno in naj ne bi bilo utemeljeno v razumnem razlogu, ki bi izhajal iz narave stvari. Državi zato pri izvrševanju drugega odstavka 11. člena ZFO-1 očitajo samovoljen poseg v splošno enakost, za katerega naj bi po ustavnosodni presoji in tudi na podlagi Protokola št. 12 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP) veljala samostojna obravnava, tako kot za splošno prepoved diskriminacije.

Predlagateljice tudi navajajo, da naloge občin v zakonodaji s posameznih področij niso dovolj natančno določene in standardizirane. To naj ne bi bilo zagotovljeno niti z Uredbo o metodologiji za izračun povprečnine za financiranje občinskih nalog (Uradni list RS, št. 51/09 – v nadaljevanju Uredba) niti s Pravilnikom. Zato naj z izhodišči za sklenitev Dogovora ne bi bilo mogoče ugotoviti pravega obsega nalog in z njimi povezanih opravil in zato tudi ne stroškov, ki so podlaga za določitev primerne porabe občin. Ureditev, ki je tako nejasna in nedoločna, da omogoča različne razlage, še zlasti, ker se nanaša na financiranje lokalne samouprave, naj bi pomenila tudi kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave.

Glede na navedene očitke o protiustavnosti ureditve Dogovora predlagateljice Ustavnemu sodišču predlagajo, naj sprejme interpretativno odločbo, ki bi razlago določitve povprečnine, ki ne temelji na ZFO-1, izločila iz pravnega reda, podredno pa predlagajo razveljavitev drugega odstavka 11. člena ZFO-1.

Pravilniku predlagateljice očitajo neskladje z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave, ker naj bi urejal vprašanja izven okvirov, določenih z ZFO-1. V prvem odstavku 11. člena ZFO-1 naj bi bile naloge občin, ki se bodo skupaj s stroški njihovega financiranja upoštevale pri ugotavljanju primerne porabe občine, zgolj na splošno določene. Po 12. členu ZFO-1 pa se povprečni stroški za financiranje tako opredeljenih nalog občin ugotovijo kot povprečnina na podlagi podatkov o tekočih odhodkih in tekočih transferjih za te naloge, ki jih občine sporočajo Ministrstvu. Povprečnina je izračunana po metodologiji, ki jo določi Vlada z Uredbo. Pri tem naj bi bile naloge občin vsebinsko določneje urejene le v Pravilniku, vendar naj bi bile tudi v njem navedene nepopolno, premalo določno in tudi v očitnem nasprotju z okvirom, ki ga določa ZFO-1, saj naj bi bile med njimi tudi naloge, ki po zakonih ne spadajo v občinsko pristojnost. Takšna vsebina Pravilnika naj bi omogočala nepregledno in nepredvidljivo delovanje Ministrstva in povečevala tveganje za arbitrarno spreminjanje občinskih nalog in z njimi povezanih stroškov. Predlagateljice menijo, da je Pravilnik v neskladju z načelom legalitete iz podobnih razlogov, kot jih je Ustavno sodišče že ugotovilo za uredbo, s katero so se podrobneje določale naloge občin, v odločbi št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS, XVI, 74), zato predlagajo njegovo razveljavitev.

Predlagateljice izpodbijajo tudi 46.a člen ZIPRS1415, ker občinam jemlje sredstva nad obsegom primerne porabe, izračunane na podlagi 14. člena ZFO-1. Šlo naj bi za dodatno odvzeta sredstva poleg tistih, ki se po 14. členu ZFO-1 iz sredstev posameznih občin namenjajo za solidarnostno izravnavo med občinami. S tem naj bi zakonodajalec znižal enega od virov financiranja občin ter mimo ZFO-1 posegel v sistem financiranja občin in v ustavno zagotovljeni položaj lokalne samouprave. Tako poseganje države naj bi sredstva dohodnine, ki pripadajo občinam kot lastna sredstva, spremenilo v odstopljena sredstva. To naj bi povzročalo odvisnost občin od države ter onemogočalo uresničevanje njihove odgovornosti za zagotavljanje lokalne samouprave in potrebnih sredstev v ta namen. Zato naj bi bil izpodbijani člen ZIPRS1415 v neskladju s 142. členom Ustave in v nasprotju z načeli MELLS o financiranju občin. Izpodbijana ureditev naj bi pomenila pavšalen in arbitrarno določen varčevalni ukrep. Zožila naj bi možnost avtonomnega razpolaganja občin z njihovimi lastnimi sredstvi in uspešnega gospodarjenja z njimi, kar naj bi še posebej veljalo za mestne občine. Ker naj bi bil cilj izpodbijane ureditve zagotoviti zadostna sredstva za finančno izravnavo, ki je obveznost države, naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju tudi z drugim odstavkom 14. člena Ustave in 9. členom MELLS, po katerem naj tovrstni ukrepi ne bi smeli zmanjševati svobode odločanja lokalnih oblasti na področju njihovih nalog.

ZMOS kot pobudnik izpodbija 86.a člen ZLS, kolikor določa, da združenje občin lahko pridobi status reprezentativnosti, če je vanj vključenih najmanj 30 odstotkov občin. ZMOS, ki vključuje vse mestne občine v Republiki Sloveniji in je izključni predstavnik tega tipa občin, naj glede na ta zakonski kriterij ne bi mogel pridobiti statusa reprezentativnega združenja občin. Mestne občine naj bi tako združenje potrebovale, da bi lahko uveljavljale svoje interese, ki izvirajo tako iz njihovega ustavnega položaja kot tudi iz drugih predpisov, saj so na status reprezentativnosti vezane pravice do sodelovanja z državo in mednarodnimi institucijami. Predlagateljice menijo, da bi bilo mogoče 86.a člen ZLS razlagati v skladu s 141. členom Ustave, po katerem imajo mestne občine v okviru lokalne samouprave poseben položaj, in s smiselno razlago zakonski kriterij iz izpodbijane določbe ZLS razširiti še na podobne, a v zakonu nenavedene primere. Izvrševanje veljavne ureditve bi sicer privedlo do izvotlitve pravice mestnih občin do združevanja oziroma do zastopanja njihovih interesov proti državi, ki se v nekaterih točkah lahko razlikujejo od interesov drugih občin. Predlagateljice predlagajo, naj Ustavno sodišče ugotovi neskladje 86.a člena ZLS z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Podredno pa predlagajo izdajo interpretativne odločbe, po kateri naj bi bila v skladu z Ustavo le taka razlaga izpodbijane določbe ZLS, da je za pridobitev statusa reprezentativnosti združenja mestnih občin treba izkazati včlanitev 30 odstotkov takih občin.

Predlagateljice navajajo, da 141. člen Ustave določa, da mestna občina kot svoje opravlja tudi z zakonom določene naloge iz državne pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mest. Ta ustavna določba naj bi pomenila zavezo zakonodajalcu, da določi posebne izvirne pristojnosti mestnih občin izven kroga lokalnih zadev, ki jih obsega 140. člen Ustave, kar naj bi izhajalo tudi iz 16. člena ZLS. Predlagateljice navajajo, da se izvirni delokrog mestnih občin razlikuje od delokroga drugih občin. Ob omejeni rabi javnih virov naj bi bile mestne občine soočene z naraščajočim pritiskom na javne storitve, ki so organizirane v mestih, kar naj bi povzročalo večjo administrativno, stroškovno, investicijsko in razvojno obremenjenost. Te okoliščine naj bi povečevale odgovornost mestnih občin, ki bi se morala odražati v večjih pooblastilih in širšem delokrogu. Poskusi take ureditve nalog mestnih občin naj v preteklosti ne bi uspeli. Predlagateljice opozarjajo na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996 (Uradni list RS, št. 44/96, in OdlUS V, 118), v kateri je bilo zakonodajalcu naloženo, naj v zvezi s prevzemom državnih funkcij, ki so jih do 31. 12. 1994 opravljali organi občin, v devetih mesecih upošteva posebni, z Ustavo in zakonom določeni status mestnih občin. Ta obveznost naj še po dvajsetih letih ne bi bila uresničena. Izvršitev te odločbe Ustavnega sodišča naj bi bil zato nujen ukrep za zagotovitev normativne ureditve določenih izvirnih nalog mestne občine. Predlagateljice Ustavnemu sodišču predlagajo, naj naloži Državnemu zboru, da v enem letu odpravi opisano protiustavno stanje.

Državni zbor je odgovoril na očitke o protiustavnostih v zvezi z izpodbijanimi zakoni. Uvodoma navaja, da odgovore na del očitkov predlagateljic dajejo že dosedanje odločbe Ustavnega sodišča o ureditvi financiranja občin. V zvezi z navedbami, da 46. člen ZIPRS1415 ni v skladu z 11. členom ZFO-1, Državni zbor ugotavlja, da gre za zatrjevanje o neusklajenosti dveh zakonov, kar po ustaljeni ustavnosodni presoji ni v pristojnosti odločanja Ustavnega sodišča, razen če bi to neskladje pomenilo tako antinomijo v pravnem sistemu, ki bi kršila načela pravne države iz 2. člena Ustave. Državni zbor ugotavlja, da predlagateljice antinomijo sicer zatrjujejo, je pa ne obrazložijo. Sklicuje se na stališče Ustavnega sodišča, da bi bilo táko neskladje v pravni ureditvi podano le, če bi določba o višini povprečnine v zakonu, ki ureja izvrševanje proračuna, Vladi omogočala, da prezre pravilo oziroma postopek iz drugega odstavka 11. člena ZFO-1. (Glej opombo 4) Tega naj izpodbijana določba ne bi dopuščala. Nestrinjanje s konkretnim postopkom sklepanja Dogovora pa naj ne bi bilo pravno pomemben argument v postopku presoje ustavnosti izpodbijane zakonske določbe.

V zvezi z višino povprečnine iz 46. člena ZIPRS1415 Državni zbor meni, da predlagateljice niso izkazale zatrjevane protiustavnosti. Opozarja na stališče Ustavnega sodišča, da je pri vsakokratnem določanju primernega obsega sredstev za izvajanje nalog občin iz njihove izvirne pristojnosti poleg realnih potreb občin treba upoštevati tudi makroekonomsko gospodarsko in fiskalno stanje v državi ter zahtevo po konsistentnem in dolgoročno stabilnem sistemu javnofinančnih odhodkov. Izhodišče veljavnega sistema financiranja občin naj bi bila t. i. primerna poraba, ki je za posamezno občino za določeno proračunsko leto ugotovljen primeren obseg sredstev za financiranje njenih izvirnih nalog. Državni zbor meni, da bi Ustavno sodišče protiustaven poseg v finančno avtonomijo občin lahko ugotovilo le v primeru izkazanega nesorazmerja med prihodki občin, ki imajo vir v ugotovljeni primerni porabi, in stroški izvrševanja nalog iz njihove izvirne pristojnosti v določenem proračunskem letu. Po oceni Državnega zbora v zahtevi ni izkazan bistveno spremenjen finančni položaj občin leta 2015 glede na predhodno leto, in sicer niti glede povečanega obsega nalog, ki bi terjal prilagoditev sistema financiranja občin v smeri povečanja ugotovljene primerne porabe, niti glede povečanih izdatkov izvrševanja izvirnih nalog.