Sklep o začasnem zadržanju izvrševanja 22. člena Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja, kolikor dovoljuje uporabo fitofarmacevtskih sredstev na najožjih vodovarstvenih območjih iz a) točke tretjega odstavka 2. člena Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja, in 23. člena navedene Uredbe

2302. Sklep o začasnem zadržanju izvrševanja 22. člena Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja, kolikor dovoljuje uporabo fitofarmacevtskih sredstev na najožjih vodovarstvenih območjih iz a) točke tretjega odstavka 2. člena Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja, in 23. člena navedene Uredbe

Številka: U-I-416/19-19

Datum: 16. 6. 2022

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude dr. Uroša Stepišnika, Ljubljana, na seji 16. junija 2022

Sprejme se pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti:

četrtega odstavka 32. člena Zakona o fitofarmacevtskih sredstvih (Uradni list RS, št. 83/12), kolikor se nanaša na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom,

3. točke tretjega odstavka 74. člena ter prvega odstavka in 2. točke drugega odstavka 76. člena Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 57/08, 57/12, 100/13, 40/14, 56/15 in 65/20), kolikor se nanašajo na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, ter

22. in 23. člena Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja (Uradni list RS, št. 43/15, 181/21 in 60/22).

Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje 22. člena Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja, kolikor dovoljuje uporabo fitofarmacevtskih sredstev na najožjih vodovarstvenih območjih iz a) točke tretjega odstavka 2. člena Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja, in 23. člena navedene Uredbe.

Pobudnik izpodbija v izreku navedene določbe Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega barja (v nadaljevanju Uredba), Zakona o fitofarmacevtskih sredstvih (v nadaljevanju ZFfS-1) in Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), kolikor se nanašajo na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom (v nadaljevanju VVO I) oziroma na prepovedi in omejitve opravljanja kmetijske dejavnosti na teh območjih. Zatrjuje, da so v neskladju s 34., 35., 70.a in 72. členom ter z drugim odstavkom 120. člena Ustave. V neskladju naj bi bile tudi s c) točko drugega odstavka 11. člena Direktive 2009/128/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti za doseganje trajnostne rabe pesticidov (UL L 309, 24. 11. 2009 – v nadaljevanju Direktiva 2009/128/ES). Pobudnik navaja, da se kot prebivalec Ljubljane oskrbuje s pitno vodo iz osrednjega vodovodnega sistema, katerega vodni vir je podzemna voda peščeno-prodnih vodonosnikov Ljubljanskega polja in Ljubljanskega barja, konkretno iz vodarne Kleče. Izpodbijana zakonska ureditev izvršilni oblasti daje podlago za določanje zaščitnih pasov oziroma vodovarstvenih območij, kjer je zaradi zaščite pitne vode prepovedana ali omejena uporaba fitofarmacevtskih sredstev, oziroma za določanje prepovedi in omejitev vodovarstvenega režima v zvezi z uporabo fitofarmacevtskih sredstev pri kmetijski dejavnosti. Izpodbijane določbe Uredbe pa za vodovarstveno območje vodnega telesa vodonosnika Ljubljanskega polja dovoljujejo, da se na VVO I pod določenimi pogoji uporabljajo nekatera fitofarmacevtska sredstva. Pobudnik meni, da iz Ustave izhaja prepoved uporabe vseh fitofarmacevtskih sredstev na VVO I. Trdi, da izpodbijani predpisi neposredno, brez potrebe po nadaljnjem posamičnem aktu, vplivajo na kakovost vode (z vidika prehajanja fitofarmacevtskih sredstev v pitno vodo, ki jo uporablja pobudnik za pitje, pripravo hrane, umivanje in druge namene) in pomenijo izpostavljenost tveganju morebitne katastrofalne škode zaradi nesreče oziroma razlitja fitofarmacevtskih sredstev. S tem naj bi neposredno vplivali na njegovo zdravje, telesno in duševno integriteto, možnost dostopa do zdrave pitne vode, raven zaužitih toksičnih snovi in s tem na prognozo življenjske dobe. Pobudnik meni, da ima pravni interes za izpodbijanje določb vseh treh predpisov (določb obeh zakonov, ki sta podlaga Uredbi, kot tudi določb Uredbe, ki določa režim uporabe fitofarmacevtskih sredstev na VVO I) kot skupka pravil, ki določajo pravni režim, namenjen njegovemu varovanju pred zdravstvenimi tveganji zaradi uporabe fitofarmacevtskih sredstev na VVO I, iz katerega se oskrbuje s pitno vodo. Iz Uredbe naj bi sicer izhajalo, da je bila izdana na podlagi prvega odstavka v zvezi s tretjim odstavkom 74. člena ZV-1, a pobudnik meni, da je bil podlaga za njeno sprejetje tudi četrti odstavek 32. člena ZFfS-1. Prilaga poročilo Javnega podjetja Voka Snaga – spremljanje zdravstvene ustreznosti pitne vode št. 2132-19/20295-19/98591 z dne 26. 9. 2019. Navaja, da poročilo o analizi vode iz vodarne Kleče ugotavlja navzočnost posameznih pesticidov, katerih uporabo dopušča aktualni Seznam prepovedanih aktivnih snovi, ki naj bi bil objavljen zgolj na spletu. Trdi, da je navzočnost teh pesticidov v vodi iz Kleč neposredna posledica dejstva, da Uredba na VVO I v neskladju z Ustavo ne prepoveduje uporabe vseh fitofarmacevtskih sredstev. Opozarja na članek Maje Prijatelj Videmšek z naslovom »Tudi nevarnost jedrske nesreče je majhna. Dokler se ne zgodi.«, objavljen v časopisu Delo 7. 9. 2019. Prilaga tudi kopijo prispevka dr. Brigite Jamnik, objavljenega v rubriki Pisma Bralcev, brez navedbe vira in datuma objave.

Pobudnik pravočasnost pobude za izpodbijanje določb Uredbe utemeljuje s trditvijo, da je za nastanek škodljivih posledic izvedel znotraj enega leta pred vložitvijo pobude, tj. 26. 9. 2019, ko je bilo izdano v času vložitve pobude aktualno poročilo Javnega podjetja Voka Snaga o ustreznosti pitne vode. Uredba naj bi sicer ustvarjala tveganja prehajanja fitofarmacevtskih sredstev v pitno vodo že od sprejetja leta 2015, vendar je treba, tako pobudnik, ko gre za posebni časovni pogoj iz tretjega odstavka 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS), upoštevati konkretne škodljive posledice, ki se kažejo v navzočnosti fitofarmacevtskih sredstev v zadnji aktualni analizi pitne vode. Pri tem naj ne bi bilo pomembno, da poročilo vzorec označuje za skladen s predpisi. Pobudnik opozarja, da škodljive posledice niso le »s predpisi neskladne posledice«, pač pa vsake, z razumno verjetnostjo izkazane posledice, ki so v širokem pomenu besede lahko škodljive oziroma neugodne za pobudnika. Za izkazanost učinkovanja določb Uredbe na pobudnikov položaj naj ne bi bilo treba izpodbijati še predpisov, ki urejajo vsebnost fitofarmacevtskih sredstev v vodi. Zadoščalo naj bi, da gre za »neke (v naravnem smislu) za pobudnika negativne nasledke učinkovanja Uredbe«. Pobudnik meni, da izpodbijane zakonske določbe učinkujejo neposredno. Ker njihovo izpodbijanje ni časovno omejeno, naj zavrženje pobude zoper Uredbo tudi ne bi imelo smisla, saj bi moralo Ustavno sodišče v takem primeru zaradi medsebojne povezanosti določb začeti postopek ocene ustavnosti izpodbijanih določb Uredbe po koneksiteti.

Pobudnik zatrjevano neskladje izpodbijanih predpisov z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave utemeljuje s prepričanjem, da imajo izpodbijane zakonske določbe preskopo normativno vsebino, medtem ko naj bi izpodbijana člena Uredbe samostojno, izvirno in originarno, brez vsebinske podlage v zakonu, določala celotno ključno normativno vsebino glede uporabe fitofarmacevtskih sredstev na vodovarstvenih območjih. Tako naj bi v celoti reševala konflikt med človekovimi pravicami uporabnikov vode in gospodarsko pobudo kmetov, katerega izvorna ureditev naj bi bila po Ustavi pridržana zakonodajni veji oblasti. Pobudnik opozarja, da točka c) drugega odstavka 11. člena Direktive 2009/128/ES brezpogojno zahteva, naj države članice določijo varovalna območja za površinske in podzemne vode, ki se uporabljajo za pridobivanje pitne vode, kjer se pesticidi ne smejo uporabljati ali shranjevati. V skladu s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU) bi bila zato, tako pobudnik, le popolna prepoved uporabe pesticidov na VVO I. Po pobudnikovem mnenju sta izpodbijani določbi Uredbe, ki uporabo nekaterih pesticidov po določenimi pogoji na VVO I dovoljujeta, v direktnem nasprotju z Direktivo 2009/128/ES. Enako naj bi veljalo tudi za izpodbijane zakonske določbe, ki naj ne bi vsebovale obvezne vsebine prava EU in naj bi posledično izvršilni veji oblasti omogočale, da uporabo fitofarmacevtskih sredstev uredi po svoje. Pobudnik meni, da citirana določba Direktive 2009/128/ES smiselno varuje enake pravice uporabnikov pitne vode kot človekove pravice iz 34., 35., 70.a in 72. člena Ustave, in zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve tudi s temi določbami Ustave. Pobudnik Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi protiustavnost izpodbijanih določb in določi način izvršitve odločbe tako, da se do odprave protiustavnosti na VVO I fitofarmacevtska sredstva ne uporabljajo.

Pobudnik je pobudo dopolnil z zatrjevanjem neskladja izpodbijanih določb Uredbe s 154. členom Ustave. Po 22. členu Uredbe naj bi pristojna ministrstva redno letno pripravila in na spletnih straneh ministrstva, pristojnega za okolje, objavila Seznam prepovedanih fitofarmacevtskih sredstev na VVO I; tudi 23. člen Uredbe se na ta seznam sklicuje. Pobudnik opozarja, da Seznam, kljub temu, da gre za bistven sestavni del predpisa, ki edini pove, česa se na VVO I ne sme uporabljati, nikoli ni bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. Slednje po prepričanju pobudnika pomeni, da Seznam sploh ne velja in so pod pogoji iz 23. člena Uredbe na VVO I dovoljena prav vsa fitofarmacevtska sredstva.

Pobudnik je pobudo dopolnil z novejšo analizo vode iz vodarne Kleče z dne 24. 3. 2021, ki je ponovno pokazala navzočnost pesticidov v pitni vodi, tudi tistih, ki so uvrščeni na Seznam prepovedanih fitofarmacevtskih sredstev. Predlaga, naj Ustavno sodišče zadevo obravnava absolutno prednostno in do svoje končne odločitve zadrži izvrševanje 22. in 23. člena Uredbe ter hkrati z določitvijo načina izvršitve na VVO I prepove uporabo vseh fitofarmacevtskih sredstev. Predlog utemeljuje s svojim stališčem o neveljavnosti Seznama prepovedanih fitofarmacevtskih sredstev na VVO I, ker ni bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. Pobudnik navaja, da bo Ustavno sodišče s tem zaščitilo zdravje skoraj 400.000 prebivalcev Ljubljane, tudi otrok, starih in imunsko oslabelih, prizadeti pa naj bi bili ekonomski interesi največ nekaj deset kmetij, predvsem iz Kleč in Ježice, ki jim država lahko izplača nadomestilo. Po pobudnikovem mnenju namreč pravica do zastrupljanja someščanov ni del lastninske pravice na kmetijskem zemljišču.

V zadnji dopolnitvi pobudnik dodatno utemeljuje pravočasnost pobude v luči odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-368/18 z dne 7. 4. 2022 (Uradni list RS, št. 60/22). Izpolnil naj bi svoje trditveno in dokazno breme, da je za nastanek škodljivih posledic izvedel oziroma lahko izvedel šele po uveljavitvi izpodbijanega predpisa in da je pobudo za začetek postopka za oceno njegove ustavnosti vložil v enem letu od dneva, ko je (lahko) izvedel za nastanek posledic. Trenutek, ko je lahko zanesljivo izvedel za škodljive posledice iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS, je, tako pobudnik, edino logično le trenutek potrjene konkretne navzočnosti fitofarmacevtskih sredstev v zadnji aktualni uradni analizi ustreznosti pitne vode pred vložitvijo pobude. Po pobudnikovem mnenju je navzočnost dovoljenih fitofarmacevtskih sredstev v pitni vodi v Ljubljani tipičen primer škodljive posledice, ki nastane šele z izvrševanjem predpisa, ki dovoljuje njihovo uporabo na VVO I. S starejšimi poročili o ustreznosti pitne vode naj pobudnik ne bi bil seznanjen, a opozarja, da se stanje pesticidov v pitni vodi lahko časovno spreminja, zaradi česar naj bi zanesljivo sliko lahko pokazalo le najnovejše poročilo. Z drugimi besedami, pobudnik naj bi bil le z vpogledom v zadnje poročilo pred vložitvijo pobude lahko prepričan o obstoju škodljivih posledic izvrševanja Uredbe. Po pobudnikovem mnenju bi moralo Ustavno sodišče pri presoji upoštevati tudi nejasnost, ki naj bi jo Vlada ustvarila z ureditvijo, po kateri se Seznam prepovedanih aktivnih snovi objavlja le na spletu, ne pa v Uradnem listu Republike Slovenije. Pobudnik poudarja, da mu je seznam uspelo pridobiti šele po prošnji na pristojno ministrstvo ob pripravi pobude. Meni, da bi moralo Ustavno sodišče pri razlagi tretjega odstavka 24. člena ZUstS, ko gre za predpise, ki neposredno ogrožajo človekovo zdravje in življenje, bolj realistično gledati na to, ali povprečni človek res redno spremlja objave v Uradnem listu Republike Slovenije. Pravici do življenja in zdravega življenjskega okolja naj bi v tem pogledu postavljali pod vprašaj celo ustavnost roka iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS. Pobudnik opozarja, da je sam ravnal skrbno in ažurno, ko je pobudo vložil v enoletnem roku od trenutka, ko je bil kot občan, ki pozorno spremlja medije, obveščen o hudi nevarnosti za lastno zdravje, povezani z izpodbijano Uredbo. Poleg tega pobudnik poudarja močno izraženo prvino prava EU v pobudi, zaradi česar naj Ustavno sodišče ne bi smelo zanemariti načela učinkovitosti prava EU. Meni, da bi moralo skladno s tem načelom razlagati tudi rok iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS, in sicer tako, da ga ne uporabi, če bi to nacionalno postopkovno pravilo ogrožalo učinkovitost Direktive 2009/128/ES.

Vlada je na poziv Ustavnega sodišča odgovorila na navedbe v pobudi glede izpodbijanih določb Uredbe in podala mnenje o navedbah v preostalem delu pobude. Predlaga zavrženje pobude, ker pobudnik ni izkazal pravnega interesa in ker je pobuda hkrati prepozna, podredno pa zavrnitev pobude kot neutemeljene.

Vlada meni, da napadeni predpisi neposredno ne posegajo v pobudnikov pravni položaj oziroma se ta tudi v primeru razveljavitve izpodbijanih predpisov ne bi izboljšal. Poudarja, da iz predloženih poročil izhaja zdravstvena ustreznost analiziranega vzorca vode, skladno s predpisanimi kriteriji. Navaja, da pojem pitne vode in njeno zdravstveno ustreznost določa Pravilnik o pitni vodi (Uradni list RS, št. 19/04, 35/04, 26/06, 92/06, 25/09, 74/15 in 51/17) ter da je ob upoštevanju 2., 3. in 7. člena tega pravilnika očitno, da pobudnik svojega pravnega položaja s predstavljenimi argumenti ne more izboljšati, Pravilnika o pitni vodi pa ne izpodbija. Za zagotavljanje ustrezne zdravstvene ustreznosti vode, tako Vlada, je odgovoren upravljavec vodovoda, ki mora zagotoviti ustrezen nadzor in obdelavo vode ter tako zagotavljati skladnost oziroma zdravstveno ustreznost vode pri uporabniku javnega vodovoda, tudi v morebitnih izrednih okoliščinah, ko bi prišlo do onesnaženja vodnih virov s fitofarmacevtskimi sredstvi. Poleg tega naj ne bi bilo nujno, da uporabnik javnega vodovoda dobi vodo iz točno določene vodarne oziroma vodnega vira, v konkretnem primeru iz vodarne, za katero prilaga analizo vzorca vode.