Odločba o ugotovitvi, da je prvi odstavek 11. člena Zakona o sodnih taksah v neskladju z Ustavo

729. Odločba o ugotovitvi, da je prvi odstavek 11. člena Zakona o sodnih taksah v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-191/14-16

Datum: 12. 2. 2015

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Višjega sodišča v Mariboru, na seji 12. februarja 2015

Prvi odstavek 11. člena Zakona o sodnih taksah (Uradni list RS, št. 37/08, 97/10 in 63/13) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljenega neskladja sodišče stranko oprosti plačila sodnih taks v celoti, kadar je plačilo sodne takse v postopkih, za katere se uporablja Zakon o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo in 45/08), procesna predpostavka za izvedbo postopka ali opravo dejanja, tudi če stranka ne prejema denarne socialne pomoči na podlagi odločbe pristojnega organa in ne izpolnjuje zakonskih pogojev, da bi jo prejela, če bi bila tudi s plačilom delne sodne takse občutno zmanjšana sredstva, s katerimi se preživlja sama ali se preživljajo osebe, ki jih je dolžna preživljati.

Višje sodišče v Mariboru vlaga zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka 11. člena v zvezi z drugim in tretjim odstavkom 11. člena Zakona o sodnih taksah (v nadaljevanju ZST-1). Predlagatelj poudarja, da ZST-1 določa, da sodišče stranko, ki ni prejemnica denarne socialne pomoči po prvem odstavku navedenega člena, lahko le delno oprosti plačila taks (primerjaj drugi odstavek 11. člena ZST-1) ali ji odloži plačilo taks ali ji dovoli obročno plačilo (primerjaj tretji odstavek 11. člena ZST-1), četudi je stranka v takem socialnem (premoženjskem) položaju, da bi bila občutno zmanjšana njena sredstva za preživljanje, tudi če bi morala plačati sodno takso le v delu, odloženo ali obročno. Navaja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-85/14 z dne 10. 7. 2014 (Uradni list RS, št. 58/14) že presojalo izpodbijane določbe, vendar ne v delu, ki zaostruje prag za upravičenost do polne taksne oprostitve. Predlagatelj je pred vložitvijo zahteve prekinil postopek odločanja o pritožbi zoper sklep, s katerim je sodišče prve stopnje ob odločanju o predlogu za oprostitev plačila sodne takse za ugovor zoper sklep o izvršbi le delno oprostilo dolžnika plačila sodne takse, v katerem bi pri odločanju moral uporabiti izpodbijane določbe. Opozarja, da je plačilo sodnih taks po 8. členu ZST-1 procesna predpostavka za izvedbo postopka in opravo dejanja sodišča, če to določa ustrezni procesni zakon. Zato bo revna stranka, ki ne bo mogla doseči polne taksne oprostitve, pa plačila sodne takse ne bo zmogla, po izpodbijani ureditvi prikrajšana za sodno varstvo. Z zaostritvijo praga za upravičenost do polne oprostitve sodnih taks naj bi prišlo do nedopustnega posega v pravico do učinkovitega sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave) in pravico do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave) v povezavi z načelom socialne države (2. člen Ustave). Zatrjevane protiustavnosti predlagatelj utemeljuje s tem, da je sodišče na podlagi prejšnje ureditve fizično osebo oprostilo plačila sodne takse, če bi bila s tem plačilom občutno zmanjšana sredstva, s katerimi se preživlja sama ali se preživljajo njeni družinski člani. Pojasni, da se je v sodni praksi izoblikovalo ustaljeno stališče, da se pravni standard občutnega zmanjšanja sredstev smiselno presoja po merilih, ki jih določa Zakon o brezplačni pravni pomoči (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo in 23/08 – v nadaljevanju ZBPP). Ta v drugem odstavku 13. člena določa domnevo, da stroškov postopka ne more plačati stranka, ki ima dohodke v višini dvakratnika (ali manj) osnovnega zneska minimalnega dohodka, določenega z zakonom, ki ureja socialnovarstvene prejemke.1 Kot navaja predlagatelj, je zakonodajalec v novi ureditvi polno oprostitev plačila sodne takse vezal na prejemanje denarne socialne pomoči oziroma višino minimalnega dohodka. Predlagatelj trdi, da je z izpodbijano ureditvijo zakonodajalec nedopustno porušil ravnotežje med državnim interesom zaračunavanja sodnih taks kot prihodkov državne blagajne in interesom posameznika, da lahko učinkovito dostopa do sodišča in uveljavlja pravno sredstvo ne glede na socialni položaj. Predlagatelj zatrjuje, da je zakonodajalec z nižanjem meje za taksno oprostitev pod prag revščine in pogojevanjem upravičenosti do oprostitve sodne takse s prejemanjem socialne pomoči na podlagi odločbe pristojnega organa presegel polje diskrecije glede zakonske opredelitve načina uresničevanja pravice do sodnega varstva in pravice do pravnega sredstva. S tem naj bi posegel v pravici socialno šibkejšega posameznika iz prvega odstavka 23. člena in 25. člena Ustave. Predlagatelj meni, da navedeni poseg ne prestane strogega testa sorazmernosti, ker zaostrovanje pogojev za oprostitev takse pod prag revščine ni nujen ukrep, je pa tudi prekomeren. Pravi, da morajo v zaostrenih razmerah socialno šibki posamezniki vlagati dodaten napor, da ohranijo svoje življenje v okvirih ustavno varovane vsebine človekovega dostojanstva ter da dodatne obremenitve v obliki dajatev države najtežje prenašajo. Opozarja, da v predlogu zakona niso pojasnjeni razlogi, zakaj je bila ob povišanju in uvedbi novih sodnih taks hkrati nujna tudi zaostritev pogojev za oprostitev plačila sodnih taks. Predlagatelj ocenjuje, da je izplen države zaradi zaostritve pogojev za oprostitev sodnih taks relativno majhen, ker ga predlagatelj Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodnih taksah (Uradni list RS, št. 63/13 – v nadaljevanju ZST-1B) niti ne omenja med finančnimi učinki. Navaja, da je zakonodajalec z izpodbijano ureditvijo brez pojasnil odstopil od meril in standardov, ki jih je sam določil na temeljnem področju oprostitve plačila stroškov postopka v ZBPP. Opozarja, da ne nazadnje ni utemeljenega razloga za različno obravnavanje stroškov postopka pri njihovi oprostitvi, zlasti glede na njihov skupni značaj in pomen v zvezi z dostopom do sodišča. Pripominja, da tudi primerjava z davčno izvršbo pokaže, da je znesek minimalnega dohodka kot prag za popolno taksno oprostitev nesprejemljiv, saj je država pri izterjavi javnih dajatev omejena pri posegu v pritožnikove dohodke s pragom 70 % minimalne plače, kar znese 552,41 EUR. S to omejitvijo naj bi zakonodajalec konkretiziral točko ravnotežja med pravico države, da pridobi sredstva za svoje delovanje, in pravico posameznika do socialne varnosti, zato ni utemeljenega razloga, da bi pri sodnih taksah kot javnih dajatvah od tega ravnotežja odstopilo. Predlaga, naj Ustavno sodišče odloči, da so izpodbijane določbe v neskladju z Ustavo.

Državni zbor v odgovoru navaja, da sta pravna podlaga za določanje sodnih taks 146. in 147. člen Ustave. Poudarja, da je namen sodnih taks, da stranka vsaj delno krije stroške, ki nastajajo z delom sodišč. Trdi, da ima zakonodajalec pri določanju sodnih taks široko polje proste presoje. Državni zbor meni, da je treba upoštevati, da se potrebe in zmožnosti družbe in njenih posameznikov spreminjajo, zato se lahko ob danih potrebah po sodnem varstvu zmožnost države za zagotovitev povsem brezplačnega pravnega varstva zmanjša. Priznava, da ločnica med načinom izvrševanja in njeno omejitvijo ni ostra, vendar gre pri določanju taks in institutov, ki so povezani z opredeljevanjem višine dolžne sodne takse, za način izvrševanja ustavne pravice do sodnega varstva. Država naj bi bila dolžna zagotoviti možnosti za izvrševanje pravice do sodnega varstva, kar predpostavlja, da višina sodnih stroškov ni nepremostljiva ovira za dostop do sodišča. Razširitev brezplačnega sodnega varstva na primere, ko stranka ne prejema denarne socialne pomoči in do nje tudi ni upravičena, naj bi pomenila razširitev pravice do brezplačnega sodnega varstva, ki ga Ustava ne zagotavlja. Ker je oprostitev plačila sodnih taks izjema, naj bi bila restriktivna uporaba upravičena. Strožji kriteriji in določna merila za denarne oprostitve obveznih dajatev so sredstva za uresničitev legitimnega cilja, saj se taksne oprostitve financirajo iz državnega proračuna in bremenijo davkoplačevalce. Državni zbor se sklicuje na splošno načelo sorazmernosti, ki naj bi bilo pomembno ne le pri določanju višine sodnih taks, temveč tudi pri uporabi institutov, ki so povezani s plačevanjem taks. Z zahtevo, da stranka delno, glede na vrednost storitve in glede na svoje zmožnosti, krije stroške, ki nastanejo z delom sodnega organa, se breme plačevanja med stranke porazdeli sorazmerno. Državni zbor tako meni, da izpodbijana ureditev ne posega v pravici iz 23. in 25. člena Ustave.

Vlada v mnenju navaja, da izpodbijane določbe ZST-1 ne posegajo v pravico do sodnega varstva in pravico do pravnega sredstva, ker pomenijo le način izvrševanja navedenih pravic, prav tako pa niso v nasprotju z načelom socialne države. Opozarja, da niti 23. niti 25. člen Ustave ne zahtevata, da država strankam omogoča brezplačno varstvo njihovih pravic v sodnih postopkih. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-112/98 z dne 17. 6. 1998 (Uradni list RS, št. 50/98, in OdlUS VII, 133), iz katere izhaja, da je polje zakonodajalčeve presoje pri določanju višine sodnih taks dokaj široko. To stališče po mnenju Vlade ne velja le za določanje višine sodnih taks v ožjem smislu, temveč tudi za urejanje celotnega področja sodnih taks, vključno z določanjem pogojev za različne taksne ugodnosti. Vlada navaja, da je Ustavno sodišče poudarilo, da ustavni zahtevi po socialni državi in enakosti pred zakonom terjata, da država tudi revnim strankam omogoči sodno varstvo njihovih pravic tako, da zaradi stroškov sojenja ni prizadet njihov eksistenčni minimum. Vlada trdi, da izpodbijane določbe omogočajo sodiščem, da v vsakem posameznem primeru odločijo tako, da zaradi plačila sodnih taks eksistenčni minimum strank ne bo prizadet, saj strankam, ki ne prejemajo denarne socialne pomoči, sodišče na podlagi drugega in tretjega odstavka 11. člena ZST-1 odobri delno oprostitev, odlog ali obročno plačilo sodnih taks. Poudarja, da nova ureditev za delno oprostitev ne predpisuje nobenih številčnih ali zneskovnih omejitev, zato naložitev minimalnega zneska sodne takse v plačilo (npr. nekaj EUR ali celo 1 EUR) ne more pomeniti posega v eksistenčni minimum niti pri najrevnejših strankah. Izpodbijane določbe po mnenju Vlade ne posegajo v eksistenčni minimum strank in so zato znotraj meja zakonodajalčeve proste presoje glede zakonske opredelitve načina uresničevanja pravic iz 23. in 25. člena Ustave. Glede očitka predlagatelja zahteve, da je zakonodajalec odstopil od dosedanjega enotnega pristopa k oprostitvi stroškov postopka, katerih del so tudi sodne takse, Vlada pojasnjuje, da je taksna ureditev pred ZST-1B za oprostitev plačila sodnih taks določala pravni standard občutnega zmanjšanja sredstev za preživljanje. Navaja, da so sodišča po uveljavljeni sodni praksi pri odločanju o upravičenosti do taksne oprostitve smiselno uporabljala merila, ki jih za presojo upravičenosti do brezplačne pravne pomoči določa ZBPP. Vlada pripominja, da se sistem brezplačne pravne pomoči razlikuje od področja taksnih oprostitev v tem, da pri odločanju o dodelitvi brezplačne pravne pomoči višina stroškov brezplačne pravne pomoči ni znana vnaprej, zato je edini kriterij za presojo upravičenosti premoženjsko stanje prosilca. Pri odločanju o oprostitvi plačila sodnih taks, katerih višina je znana že v času odločanja o ugodnosti, pa naj bi bilo treba poleg premoženjskega stanja stranke in njenih družinskih članov upoštevati tudi vrednost predmeta postopka oziroma višino dolžne sodne takse. Zato avtomatična uporaba kriterijev po ZBPP pri taksnih oprostitvah naj ne bi bila ustrezna. Izpodbijana ureditev naj bi upoštevala, da so lahko tudi osebe, ki ne izpolnjujejo pogojev za denarno socialno pomoč, v slabem premoženjskem stanju, zato njim ob upoštevanju načela socialne države omogoča uveljavljanje delne oprostitve, odloga ali obročnega plačila sodne takse. Vlada meni, da je treba v času zaostrenih finančnih pogojev za delovanje državnih institucij, katerih del je tudi sodstvo, na zakonski ravni jasno določiti, kdaj je stranka upravičena do največje taksne ugodnosti, to je le tedaj, ko je stranka upravičena do denarne socialne pomoči.

Predlagatelj v odgovoru na odgovor Državnega zbora trdi, da se Državni zbor ni opredelil do nosilnega razloga zahteve, da je prag za polno taksno oprostitev določen prenizko, s čimer naj bi zakonodajalec presegel polje diskrecije pri opredelitvi izvrševanja ustavnih pravic do učinkovitega sodnega varstva in učinkovitega pravnega sredstva. Četudi bi sprejeli stališče Državnega zbora, da gre za polje zakonodajalčeve diskrecije, je po mnenju predlagatelja podana nerazumnost ureditve, ki dopušča pridobitev brezplačne pravne pomoči po občutno lažjih merilih, kot velja za taksno oprostitev.

Izpodbijani prvi odstavek 11. člena ZST-1 določa, da sodišče oprosti stranko plačila sodnih taks v celoti, če stranka na podlagi odločbe pristojnega organa prejema denarno socialno pomoč po določbah zakona, ki ureja socialnovarstvene prejemke, in zakona, ki ureja uveljavljanje pravic iz javnih sredstev. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-85/14 z načinom izvršitve določilo, da do odprave protiustavnosti, ki jo je ugotovilo, sodišče oprosti stranko plačila sodnih taks v celoti, čeprav stranka ne prejema denarne socialne pomoči na podlagi odločbe pristojnega organa, če bi bila do denarne socialne pomoči upravičena, če bi vlogo podala. A contrario sme sodišče stranko, ki ne prejema denarne socialne pomoči na podlagi odločbe pristojnega organa ali ne izpolnjuje pogojev za njeno pridobitev, ob izpolnjenih pogojih iz drugega in tretjega odstavka 11. člena ZST-1 le delno oprostiti plačila sodne takse ali ji odobriti obročno plačilo ali odložiti plačilo sodne takse. Prvi odstavek 11. člena ZST-1 je tako v tesni zvezi z drugim in tretjim odstavkom 11. člena ZST-1. Predmet presoje pa je tisti del prvega odstavka 11. člena ZST-1 v zvezi z drugim in tretjim odstavkom 11. člena ZST-1, ki sodišču preprečuje, da oprosti stranko plačila sodne takse v celoti, čeprav stranka ni prejemnica denarne socialne pomoči na podlagi odločbe pristojnega organa in ne izpolnjuje pogojev za njeno pridobitev, a bi bila tudi s plačilom delne sodne takse občutno zmanjšana sredstva, s katerimi se preživlja sama ali se preživljajo osebe, ki jih je dolžna preživljati.

Predlagateljeva zahteva izvira iz pritožbenega postopka odločanja o oprostitvi sodne takse za ugovor zoper sklep o izvršbi. To pomeni, da je predlagatelj, skladno s 156. členom Ustave, upravičen zahtevati presojo ustavnosti prvega odstavka 11. člena ZST-1 v zvezi z drugim in tretjim odstavkom 11. člena ZST-1 v delu, ki ne omogoča, da sodišče stranko oprosti plačila sodne takse za ugovor zoper sklep o izvršbi v celoti, ko stranka ne prejema denarne socialne pomoči na podlagi odločbe pristojnega organa in ne izpolnjuje zakonskih pogojev, da bi jo prejela, pa bi bila tudi z delnim plačilom sodne takse občutno zmanjšana sredstva, s katerimi se preživlja sama ali se preživljajo osebe, ki jih je dolžna preživljati. Vendar je imelo Ustavno sodišče pred očmi, da se izpodbijane določbe o oprostitvi sodne takse v izpodbijanem delu ne uporabljajo le za ugovor zoper sklep o izvršbi in tudi ne zgolj v izvršilnem postopku, temveč v številnih drugih sodnih postopkih, kot izhaja iz 1. in 2. člena ZST-1. Zaradi široke uporabe izpodbijanih določb teh ni presojalo le z vidika ugovora zoper sklep o izvršbi, temveč je upoštevalo vse postopke, za katere se bodisi neposredno bodisi smiselno oziroma primerno uporablja Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP)2 in v katerih je plačilo sodne takse procesna predpostavka za izvedbo postopka ali opravo dejanja sodišča, torej tudi ko gre za izredna pravna sredstva (npr. revizijo, predlog za dopustitev revizije).

Predlagatelj zatrjuje, da je zakonodajalec z nižanjem meje za taksno oprostitev pod prag revščine in pogojevanjem upravičenosti do oprostitve sodne takse s prejemanjem socialne pomoči na podlagi odločbe pristojnega organa presegel polje diskrecije glede zakonske opredelitve načina uresničevanja pravice do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave) in pravice do pravnega sredstva (25. člen Ustave) ter ustavno nedopustno posegel v pravici iz prvega odstavka 23. člena in 25. člena Ustave na način, ki prizadeva socialno šibke posameznike.

Po prvem odstavku 23. člena Ustave ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Ta ustavna določba ne zagotavlja zgolj formalne zagotovitve dostopa do sodišča, temveč iz nje izhaja tudi pravica do učinkovitega sodnega varstva, kar pomeni, da mora država zagotoviti možnost za učinkovito izvrševanje te pravice vsakomur, ne glede na okoliščine in ovire socialne narave.3

Ustava v 25. členu vsakomur zagotavlja pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti ali nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Pritožbe, za katere se uporablja ZPP, so devolutivno pravno sredstvo zoper odločitve sodišč prve stopnje in so zakonska izpeljava človekove pravice do pravnega sredstva v sodnih postopkih. Po ustaljeni ustavnosodni presoji ta človekova pravica med drugim zagotavlja načelo instančnosti odločanja sodišč.4 To načelo, ko gre za sodne postopke, ustvarja dolžnost sodišča druge stopnje, da preizkusi prvostopenjsko odločitev z vidika vseh vprašanj, ki so pomembna za odločitev o pravici oziroma o obveznosti. To pomeni, da 25. člen Ustave zagotavlja meritorno (vsebinsko) oceno pravilnosti prvostopenjske odločitve.5

Iz pravice do sodnega varstva ne izhaja, da bi morala država zagotoviti brezplačno sodno varstvo (odločba št. U-I-112/98, 6. točka obrazložitve), iz pravice do pravnega sredstva pa ne izhaja, da bi morala država zagotoviti brezplačno vlaganje pravnih sredstev (odločba št. U-I-213/03 z dne 12. 1. 2006, Uradni list RS, št. 13/06, in OdlUS XV, 2, 29. točka obrazložitve). Država torej lahko dostop do sodišč in vlaganje pravnih sredstev pogojuje s plačilom sodnih taks, podlago za to ima v 146. členu Ustave.6 Namen sodne takse je, da stranke delno krijejo stroške, ki nastanejo z delom sodišč, torej plačilo konkretne storitve, praviloma v zasebnem interesu.7

Za obravnavani primer je bistveno, da tako pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave8 kot tudi pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave9 zakonodajalcu prepovedujeta postavljanje nepremostljivih stroškovnih ovir za njuno dejansko in učinkovito izvrševanje. Odsev te prepovedi je ustavnopravna dolžnost zakonodajalca, da v primeru, če naloži obveznost plačila sodne takse, obenem predvidi institut oprostitve plačila sodnih taks oziroma drugih ustreznih taksnih olajšav za tiste, ki plačila ne zmorejo brez resnih, nesorazmernih žrtev.10 Ta institut je v funkciji učinkovitega izvrševanja pravice do sodnega varstva in pravice do pritožbe.

Tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) obveznosti plačevanja sodnih taks za tožbe ali pritožbe v civilnih zadevah ne pojmuje kot takšno omejitev izvrševanja pravice do dostopa do sodišča iz prvega odstavka 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), ki bi bila per se nedopustna.11 Vendar v svojih odločitvah poudarja, da mora biti zagotovljeno pravo ravnotežje med državnim interesom zaračunavanja sodnih taks na eni strani in interesom posameznikov uveljaviti svoje zahtevke pred sodišči na drugi.12 Ocena, ali je imel posameznik v konkretnem primeru dostop do obravnave pred sodiščem, je v ustaljeni praksi ESČP odvisna od dveh dejavnikov: to sta višina predpisane takse, ki jo je treba presojati v luči konkretnega primera, vključno s posameznikovo zmožnostjo plačila, in faza postopka, v kateri je ta obveznost vzpostavljena.13 Po stališču ESČP zahteva do učinkovitega dostopa do sodišča ne pomeni zgolj odsotnost ovir, temveč lahko nalaga državi zagotovitev različnih oblik pozitivnih ukrepov, kot je zagotovitev pravice do brezplačne pravne pomoči in pravice do oprostitve stroškov v civilnih zadevah.14 Pri tem ESČP posebej strogo presoja primere, v katerih je cilj obveznosti plačila stroškov zgolj finančne narave, to je kadar se zasleduje samo interes države po pridobitvi dohodka iz naslova sodnih taks, in zato ni povezan z vsebino pritožbe oziroma tožbe, z njenimi možnostmi za uspeh ali z varovanjem nasprotne stranke pred nevarnostjo, da ji ne bodo povrnjeni stroški (varščina za anticipirane stroške nasprotnika).15 Čeprav 6. člen EKČP, drugače kot 25. člen Ustave, ne zagotavlja pravice do pravnega sredstva v civilnih zadevah, pa opisani standardi dostopa do sodišča po presoji ESČP veljajo tudi za postopek s pritožbo, če država tak postopek predvidi.16

Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da Ustava pravice do revizije ne zagotavlja.17 Zakonodajalcu je torej prepuščeno, ali bo to pravno sredstvo uredil ali ne. Vendar če zakonodajalec neko pravno sredstvo predvidi, mora postopek s tem pravnim sredstvom ustrezati ustavnim zahtevam.18 Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-277/09, Up-1333/09, U‑I‑287/09, Up-1375/09 z dne 14. 6. 2011 (Uradni list RS, št. 58/11) že sprejelo stališče, da ima pravica do sodnega varstva glede dostopa do Vrhovnega sodišča omejen pomen v smislu, da zakon, če neko pravno sredstvo dopusti, ne sme postavljati nerazumnih formalnih ovir, ki stranki ta dostop dejansko pretirano otežujejo.19

Da bi zakonodajalec izpolnil ustavno in konvencijsko zahtevo zagotoviti dejansko in učinkovito pravico do sodnega varstva in pravico do pravnega sredstva, je v ZST-1 uzakonil institut oprostitve plačila sodne takse in uredil pogoje za uveljavitev te pravice. Ustavno sodišče mora najprej presoditi, ali pomeni izpodbijana ureditev zgolj z zakonom predpisan način uresničevanja človekovih pravic do sodnega varstva in do pravnega sredstva, ki je nujen zaradi same narave obeh pravic (drugi odstavek 15. člena Ustave), ali pa pomeni poseg v ti pravici (tretji odstavek 15. člena Ustave). Prvi je skladno z ustaljeno ustavnosodno presojo ustavnoskladen že, če ni nerazumen, medtem ko je poseg v človekovo pravico ustavno dopusten le, če prestane t. i. strogi test sorazmernosti.

V zgodnejših odločitvah je Ustavno sodišče sprejelo splošno stališče, da zakonske določbe o oprostitvi sodnih taks, o pogojih za oprostitev in o dokazovanju teh pogojev pomenijo način uresničevanja človekove pravice do sodnega varstva, ker narava stvari terja zakonsko ureditev.20 To velja tudi glede pravice do pravnega sredstva, saj je po naravi stvari prav tako nujno predpisati pogoje, pod katerimi sme sodišče pritožnika oprostiti sodne takse za pritožbo, in postopek odločanja o oprostitvi oziroma drugih olajšavah te taksne obveznosti.21 To, da človekova pravica zaradi svoje narave terja zakonsko ureditev načina uresničevanja, samo zase ne izključuje, da konkretna ureditev načina uresničevanja pravice ne pomeni posega v to pravico. Ustavno sodišče je že poudarilo, da so lahko omejitve svobodnega ravnanja strank pri opravljanju procesnih dejanj v nekaterih primerih način uresničevanja človekove pravice do pravnega sredstva, v drugih primerih pa poseg vanjo, ter vzpostavilo merila za razmejevanje med primeri, ko gre za omejitev pravice (poseg vanjo), in primeri, ko gre za določitev načina izvrševanja.22 Tudi v obravnavanem primeru je zato Ustavno sodišče analiziralo učinek izpodbijane ureditve.

Člen 8 ZST-1 določa, da je plačilo sodne takse procesna predpostavka za izvedbo postopka ali opravo dejanja, če to določa ustrezni procesni zakon. Takó procesne norme, ki so vsebovane v 105.a členu ZPP,23 29.b členu Zakona o izvršbi in zavarovanju (Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 93/07, 28/09, 51/10, 26/11 in 53/14 – v nadaljevanju ZIZ)24 in 125.c členu ZZK-1,25 določajo, da se v primeru, če stranka sodne takse za vlogo ali pravno sredstvo ne plača v roku iz naloga za plačilo takse in niso izpolnjeni pogoji za oprostitev, odlog ali obročno plačilo sodnih taks, šteje vloga oziroma pravno sredstvo za umaknjeno. V vseh teh primerih je udejanjenje tistega, kar tvori jedro človekovih pravic do sodnega varstva in do pravnega sredstva, torej sama meritorna odločitev oziroma meritorni preizkus pravilnosti prvostopenjske odločitve, usodno odvisno od tega, ali socialno šibka stranka, če niso izpolnjeni pogoji za oprostitev plačila sodne takse v celoti, v roku plača dolžno sodno takso. Če ji to ne uspe in tako v roku iz plačilnega naloga ne plača takse, se skladno z zakonsko fikcijo šteje, da je vlogo oziroma pravno sredstvo umaknila.

Če gre za npr. tožbo, nasprotno tožbo, tožbo, ki vsebuje predlog za izdajo plačilnega naloga, predlog za izvršbo, zemljiškoknjižni predlog, fikcija umika ne izključuje procesne možnosti ponovne vložitve. Vendar bo do vsebinske obravnave zahteve za sodno varstvo pred sodiščem prišlo le, če bo stranka tokrat sposobna plačati dolžno sodno takso, kar predpostavlja, da se je njeno socialno oziroma premoženjsko stanje medtem izboljšalo do te mere, da bo zmogla plačilo sodne takse. Pričakovati je, da niso redki primeri, ko se premoženjsko stanje stranke tudi v daljšem časovnem obdobju ne izboljša. Poleg tega je treba upoštevati, da je uspešna uveljavitev pravice pogosto odvisna od pravočasne vložitve zahteve za sodno varstvo. Jasno je, da zahteva za sodno varstvo v primerih, ko je že iztekel z zakonom predpisani rok za to opravilo, v bistvenem spreminja pravni položaj stranke bodisi zato, ker je medtem prišlo do poteka zastaralnega roka (na katerega se bo sklicevala nasprotna stranka),26 bodisi zato, ker bo potekel materialni prekluzivni rok. Upoštevati je treba tudi, da nekateri procesni zakoni določajo rok za vložitev tožbe, zamuda takšnega roka pa ima za posledico, da se tožba zavrže kot prepozna. Prekluzivni roki so pogosto precej kratki. Tako ZUS-1 v prvem odstavku 28. člena določa rok 30 dni za vložitev tožbe v upravnem sporu.27 Navedeni rok je po stališču teorije28 in sodne prakse29 zakoniti procesni rok, ki je prekluziven, njegova zamuda pa ima za posledico zavrženje tožbe (2. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Ko gre za pravno sredstvo, ki je vezano na prekluzivne roke (npr. pritožbo, ugovor), neplačilo sodne takse v roku pomeni, da bo možnost vložitve tega pravnega sredstva za stranko izgubljena. Po umiku pravno sredstvo (npr. pritožbe in ugovor) namreč ni več dovoljeno.30 Smiselno enako velja za napoved pritožbe, ki je nujen pogoj za vložitev pritožbe in je prav tako vezana na prekluzivni rok, njen umik pa je nepreklicen.31 Za izredna pravna sredstva prav tako veljajo prekluzivni roki. Zato tudi zanje velja, da so za stranko izgubljena, če sodna taksa v roku ni plačana, saj prav tako velja fikcija o umiku iz 105.a člena ZPP. Izpodbijana ureditev v povezavi z drugimi normami istega zakona (8. člen ZST-1) in drugih zakonov (zlasti procesnih določb o posledicah neplačila in nepravočasnega plačila takse) torej praviloma odreka vsebinski preizkus vloge ali rednega ali izrednega pravnega sredstva nepremožni stranki, ki delnega plačila sodne takse ni zmogla, njen predlog za oprostitev plačila sodne takse v celoti pa ni bil uspešen, ker stranka ni izpolnjevala zakonskih pogojev zanjo.

Po prej veljavnem prvem odstavku 11. člena ZST-1 je sodišče stranko oprostilo plačila sodnih taks, če bi bila s tem plačilom občutno zmanjšana sredstva, s katerimi se preživlja sama ali se preživljajo njeni družinski člani. V sodni praksi se je izoblikovalo enotno stališče, da se pravni standard občutnega zmanjšanja sredstev smiselno presoja po merilih, ki jih določa ZBPP. Ta v drugem odstavku 13. člena določa domnevo, da stroškov postopka ne more plačati stranka, ki ima dohodke v višini dvakratnika (ali manj) osnovnega zneska minimalnega dohodka, določenega z zakonom, ki ureja socialnovarstvene prejemke. Z izpodbijanim prvim odstavkom (v zvezi z drugim in tretjim odstavkom) 11. člena ZST-1 zakonodajalec polno oprostitev plačila sodne takse pogojuje s prejemanjem denarne socialne pomoči oziroma višino minimalnega dohodka.32 Izhajajoč iz zgoraj omenjenega stališča sodne prakse, to pomeni, da se je prag za upravičenost do polne taksne oprostitve z izpodbijano ureditvijo znižal z dvakratnika (ali manj) minimalnega dohodka na enkratnik (ali manj) minimalnega dohodka. Ob uveljavitvi Zakona o socialno varstvenih prejemkih (Uradni list RS, št. 61/10) je prvi odstavek 8. člena določal, da osnovni znesek minimalnega dohodka znaša 288,81 EUR in da se usklajuje po zakonu, ki ureja usklajevanje transferjev posameznikom in gospodinjstvom. S 36. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialno varstvenih prejemkih (Uradni list RS, št. 99/13 – ZSVarPre-C) se ne glede na prvi odstavek 8. člena ZSVarPre osnovni znesek minimalnega dohodka v obdobju do vključno leta, ki sledi letu, v katerem gospodarska rast preseže dva odstotka bruto domačega proizvoda, določi v višini 265,22 EUR. Navedeni osnovni znesek minimalnega dohodka je bil usklajen s Sklepom o usklajeni višini minimalnega dohodka od julija 2014 (Uradni list RS, št. 55/14) in trenutno znaša 269,20 EUR, uporablja pa se od 1. 8. 2014. Navedeno pomeni, da je zakonodajalec z izpodbijanimi določbami drastično zaostril prag za upravičenost do polne taksne oprostitve na višino osnovnega zneska minimalnega dohodka, torej na zgolj 269,20 EUR mesečnih dohodkov.

Iz 4. člena ZSVarPre izhaja, da je namen denarne socialne pomoči zagotavljanje sredstev za zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb v višini, ki omogoča preživetje. Osnovni znesek minimalnega dohodka iz 8. člena ZSVarPre je praviloma določen v taki višini, da zagotavlja sredstva za zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb v višini, ki omogoča preživetje.33 Praviloma zato, ker iz Predloga zakona o socialno varstvenih prejemkih34 izhaja, da so minimalni življenjski stroški,35 ki omogočajo preživetje, dejansko višji,36 kot je znašal predlagani znesek osnovnega minimalnega dohodka (288,81 EUR), vendar navedeni znesek ni bil predlagan kot osnovni znesek minimalnega dohodka zaradi realno nizke minimalne plače (in tudi povprečne plače) in posledično nesprejemljivega razmerja med denarno socialno pomočjo in najnižjimi plačami oziroma med socialnim varstvom in trgom dela. Predlagatelj zakona je zato predlagal, da se upošteva v višini 75 %. Znesek osnovnega minimalnega dohodka pa je bil kasneje, kot je bilo že pojasnjeno, še znižan. Navedeno pomeni, da do polne oprostitve plačila sodne takse lahko ni upravičena niti stranka, za katero je očitno, da nima dohodkov oziroma sredstev niti v višini, ki dejansko omogočajo zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb, ki omogočajo preživetje.