Odločba o ugotovitvi, da so prvi do deseti odstavek 42. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in 2. člen Zakona o spremembi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanaša na navedene določbe, v neskladju z Ustavo

1121. Odločba o ugotovitvi, da so prvi do deseti odstavek 42. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in 2. člen Zakona o spremembi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanaša na navedene določbe, v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-249/10-27

Datum: 15. 3. 2012

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevami Konfederacije sindikatov Slovenije PERGAM, Ljubljana, ki ga zastopa predsednik dr. Janez Posedi, Sindikata državnih organov Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa Ivan Stošič, odvetnik v Ljubljani, in Sindikata veterinarjev Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa Bojan Grubar, odvetnik v Mariboru, na seji 15. marca 2012

Prvi do deseti odstavek 42. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10 in 35/11) in 2. člen Zakona o spremembi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 85/10), kolikor se nanaša na navedene določbe, so v neskladju z Ustavo.

Državni zbor Republike Slovenije mora ugotovljeno neskladje odpraviti v dveh letih od objave te odločbe v Urad­nem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljenega neskladja se uporabljajo prvi do deseti odstavek 42. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in Kolektivna pogodba za javni sektor (Uradni list RS, št. 57/08, 23/09, 91/09 in 89/10).

Konfederacija sindikatov Slovenije PERGAM (v nadaljevanju prvi predlagatelj) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti drugega, tretjega, četrtega, šestega, sedmega, osmega, devetega in desetega odstavka 42. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) ter 2. člena Zakona o spremembi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS-O). Navaja, da je reprezentativna konfederacija sindikatov za območje države, ki združuje reprezentativne sindikate dejavnosti in poklicev, med njimi tudi sindikate, ki pretežno združujejo zaposlene v javnem sektorju. Prilaga odločbe o reprezentativnosti za območje države in za več dejavnosti. Prvi predlagatelj med drugim pojasnjuje, da izpodbijana sprememba pogojev za veljavnost, spremembe in dopolnitve kolektivne pogodbe posega v pravice vanj včlanjenih sedmih reprezentativnih sindikatov, podpisnikov Kolektivne pogodbe za javni sektor (v nadaljevanju KPJS(1)), prav tako pa neposredno vpliva na pravice javnih uslužbencev, članov prvega predlagatelja. Tako naj bi na podlagi spremenjenih pogojev brez sodelovanja sindikatov predlagatelja že prišlo do sklenitve dveh aneksov h KPJS (Uradni list RS, št. 89/10), ki sta po njegovem prepričanju retroaktivno posegla v pravice javnih uslužbencev.

ZSPJS naj bi v neskladju s 76. členom Ustave posegel v veljavno KPJS, ki je avtonomen pravni vir. Določil naj bi namreč, da se lahko kolektivna pogodba za javni sektor spremeni in dopolni na način, drugačen od tistega, za katerega so se stranke KPJS svobodno dogovorile v 4. členu KPJS. Poudarja, da je avtonomija kolektivnega pogajanja, ki je tudi mednarodnopravni standard, ustavna pravica, izpeljana iz sindikalne svobode, vsebovane v 76. členu Ustave. Po mnenju prvega predlagatelja pomenijo ukrepi, s katerimi država enostransko nadomesti sprejete in uveljavljene avtonomne norme kolektivnih pogodb, omejitev avtonomije kolektivnega pogajanja in neskladje s 4. členom Konvencije Mednarodne organizacije dela št. 98 o uporabi načel o pravicah organiziranja in kolektivnega dogovarjanja (Uradni list FLRJ, MP, št. 11/58 – v nadaljevanju Konvencija MOD št. 98). Izpodbijana ureditev, ki posega v obligacijski del KPJS, naj bi bila tudi v neskladju z zahtevo po hierarhiji pravnih aktov. Neskladne s 76. členom Ustave so po prepričanju prvega predlagatelja tudi vse tiste izpodbijane določbe, ki urejajo način ugotavljanja, ali sindikati podpisniki izpolnjujejo pogoje o številu članstva, ki zadošča za sklenitev, spreminjanje in dopolnjevanje kolektivne pogodbe za javni sektor. Delodajalčevo štetje celotnega članstva sindikatov naj bi bil namreč nedopusten in nesorazmeren poseg v svobodo sindikalnega delovanja in svobodo včlanjevanja. Prvi predlagatelj dodaja, da pomeni vpogled v pristopne izjave članov sindikata obdelavo posebno občutljivih osebnih podatkov, ki so tudi predmet varstva Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 95/46/ES z dne 24. oktobra 1995 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov (UL L 281, 23. 11. 1995, str. 31–50). Deseti odstavek 42. člena ZSPJS pa po njegovem mnenju v nasprotju s 76. členom Ustave sindikatom, ki ne pristanejo na preštevanje članstva, dejansko onemogoči zastopanje interesov članstva.

Prvi predlagatelj opozarja, da bi lahko na podlagi drugega odstavka 42. člena ZSPJS kolektivno pogodbo za javni sektor sprejeli oziroma jo spremenili sindikati, katerih članstvo bi sicer presegalo 40 odstotkov zaposlenih v javnem sektorju, čeprav bi temu nasprotovali sindikati, katerih članstvo presega 50 odstotkov zaposlenih v javnem sektorju. To naj bi bilo nelogično in nedemokratično ter konceptualno neskladno z ureditvijo Zakona o reprezentativnosti sindikatov (Uradni list RS, št. 13/93 – v nadaljevanju ZRSin), po kateri reprezentativni sindikat predstavlja vse zaposlene v obsegu, za katerega je pridobil status reprezentativnosti. S tem naj bi navedena določba v nasprotju z ZRSin in s 76. členom Ustave nedopustno in nesorazmerno omejevala možnosti sindikatov za zastopanje interesov zaposlenih na področjih, za katera so dobili status reprezentativnosti.

Drugi odstavek 42. člena ZSPJS in 2. člen ZSPJS-O naj bi bila nejasna in zato v neskladju z 2. členom Ustave. S sprejetjem izpodbijane ureditve je zakonodajalec po oceni prvega predlagatelja zlorabil pravila zakonodajnega postopka, država pa naj bi ravnala fravdulozno, ker je s spremembo zakona retroaktivno dosegla znižanje kvoruma. Zato je po njegovem mnenju podano neskladje izpodbijane ureditve s tistim izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave, ki nosilce oblasti zavezuje k upoštevanju predpisov. Končno so po mnenju prvega predlagatelja izpodbijane določbe neskladne tudi s 155. členom Ustave, ki prepoveduje retroaktivno učinkovanje zakonov. ZSPJS-O, ki je spremenil 42. člen ZSPJS, naj bi namreč spremenil pogoje za spreminjanje kolektivne pogodbe za javni sektor med pogajanji, ki so kazala na to, da do večine, ki je skladno s KPJS potrebna za njeno spremembo, ne bo prišlo.

Sindikat državnih organov Slovenije (v nadaljevanju drugi predlagatelj) izpodbija 42. člen ZSPJS in 2. člen ZSPJS-O zaradi neskladja z 2., 76. in 155. členom Ustave. Obe določbi naj bi posegali v obstoječo KPJS, ker naj bi spremenili v njej določen kvorum za spreminjanje KPJS. To naj bi omogočili sredi pogajanj, z namenom izigranja socialnih partnerjev, hkrati pa naj ne bi bili izpolnjeni pogoji za nujni zakonodajni postopek. Dodaja, da je "poseganje v konkretno število članstva" nedopusten poseg v 76. člen Ustave.

Sindikat veterinarjev Slovenije (v nadaljevanju tretji predlagatelj) izpodbija osmi odstavek 1. člena ZSPJS-O. Zatrjuje njegovo neskladje z 38. in 76. členom Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi zahtevala posredovanje občutljivih osebnih podatkov o članstvu v sindikatu brez predhodne izrecne osebne privolitve članov. Posredovanje podatkov o članstvu naj bi posegalo tudi v pravico posameznikov, da se svobodno odločijo o včlanitvi v sindikat.

Ustavno sodišče je Državnemu zboru vročilo zahtevo prvega predlagatelja. Nanjo ni odgovoril, mnenje o njej pa je podala Vlada Republike Slovenije. Ta v njem pojasnjuje, da niso utemeljene trditve o protiustavnem posegu v KPJS. Sklicujoč se na nekatera stališča Ustavnega sodišča in Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP),(2) Vlada namreč ocenjuje, da akcijska svoboda sindikatov iz 76. člena Ustave ne zagotavlja pravice do učinkovitosti in torej pravice do sklenitve kakršne koli kolektivne pogodbe. Nasprotno, iz 76. člena Ustave, 11. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), 6. člena Evropske socialne listine – spremenjena (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 – v nadaljevanju MESL) in Konvencije MOD št. 98 naj bi izhajali svoboda in prostovoljnost sklepanja kolektivnih pogodb. Po mnenju Vlade 76. člen Ustave državi ne preprečuje, da bi brez soglasja sindikatov spremenila pogoje, pod katerimi velja kolektivna pogodba za nepodpisnike in nečlane sindikatov. V zvezi s tem Vlada poudarja, da kolektivna pogodba za javni sektor glede na ZSPJS (zlasti njegova 7. in 13. člen) velja za vse delodajalce in zaposlene v javnem sektorju in torej učinkuje enako kot kolektivna pogodba z razširjeno veljavnostjo po Zakonu o kolektivnih pogodbah (Uradni list RS, št. 43/06 – v nadaljevanju ZKolP). Le zakon lahko po prepričanju Vlade določi pogoje za razširjeno veljavnost kolektivne pogodbe, ko torej slednja velja tudi za sindikate, ki je niso podpisali, za zaposlene, ki niso člani sindikatov, in za dejavnosti, za katere pri sklepanju kolektivne pogodbe ni sodeloval noben reprezentativni sindikat. Ker tudi spremembe in dopolnitve kolektivne pogodbe za javni sektor učinkujejo razširjeno, velja enako tudi za določanje pogojev za veljavnost sprememb in dopolnitev. Konvencija MOD št. 98 naj ne bi veljala za javne uslužbence, izpodbijana ureditev pa naj ne bi bila v neskladju niti s Konvencijo Mednarodne organizacije dela št. 154 o spodbujanju kolektivnega pogajanja (Uradni list RS, št. 46/08, MP, št. 12/08, Uradni list RS, št. 121/05, MP, št. 22/05 – v nadaljevanju Konvencija MOD št. 154), ki naj bi to materijo urejala. Prav tako po mnenju Vlade predpisani način ugotavljanja kvoruma ni neskladen s svobodo delovanja sindikatov niti s pravico posameznikov do svobodnega vključevanja v sindikate iz 76. člena Ustave. Predpisoval naj bi namreč le štetje predloženih pristopnih izjav, ki jih pooblaščena oseba po vpogledu vrne sindikatu, in ne preverjanja konkretnega, poimenskega članstva.