Odločba o razveljavitvi 85. člena zakona o javnih cestah in 137. člena zakona o zemljiški knjigi in odločba o ugotovitvi, da drugi odstavek 25. člena zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih ni v neskladju z ustavo

2455. Odločba o razveljavitvi 85. člena zakona o javnih cestah in 137. člena zakona o zemljiški knjigi in odločba o ugotovitvi, da drugi odstavek 25. člena zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih ni v neslkadju z ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Martina Černeta iz Grivca, ki ga zastopa Janja Luin, odvetnica v Kopru, na seji dne 9. 5. 2002

Člen 85 zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 29/97) se razveljavi.

Člen 137 zakona o zemljiški knjigi (Uradni list RS, št. 33/95) se razveljavi.

Drugi odstavek 25. člena zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 6/80, 20/80-popr., 36/90 in Uradni list RS, št. 4/91) ni v neskladju z ustavo, če se razlaga tako, kot je navedeno v obrazložitvi te odločbe.

Pobudnik sam nosi stroške postopka pred ustavnim sodiščem.

Pobudnik izpodbija prehodno določbo 85. člena zakona o javnih cestah (v nadaljevanju: ZJC), ker določa vpis zemljišč, ki so bila uporabljena za gradnjo ali rekonstrukcijo javne ceste, v zemljiško knjigo kot javno dobro. Na ta način naj bi izpodbijana določba omogočala zemljiškoknjižni vpis lastninske pravice občine oziroma države brez ustrezne zemljiškoknjižne listine. Drugi odstavek 25. člena zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih (v nadaljevanju: ZTLR) pa pobudnik izpodbija, ker naj bi omogočal odvzem lastninske pravice na nepremičnini ne glede na predhodno ugotovljeno javno korist. Navaja, da je dejanski in zemljiškoknjižni solastnik kmetijskih zemljišč, ki jih je Občina Kočevje v letu 1993 uporabila za gradnjo ceste (ki je bila kasneje kategorizirana kot regionalna cesta III. reda), ne da bi pred tem izvedla z zakonom predpisani postopek razlastitve. Zato naj bi tudi ne bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje. Pobudnik uveljavlja sodno varstvo v pravdi, v kateri zahteva vrnitev nepremičnine v prvotno stanje in plačilo odškodnine. V primeru, da bi graditelj uveljavljal pridobitev lastninske pravice na podlagi 25. člena ZTLR, pa pobudnik v pravdi zahteva nadomestilo prometne vrednosti nepremičnine.

Določba 85. člena ZJC naj bi bila v nasprotju z 2., 14., 22., 33., 69. in 155. členom ustave ter s Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju: EKČP) in s 1. členom Protokola št. 1 k EKČP, ker naj bi legalizirala izvršena nezakonita dejanja odvzema premoženja in s tem posegla v stanje, ki je nastalo do uveljavitve zakona. Izpodbijana določba naj bi nezakonit odvzem premoženja omogočala brez ustreznega postopka, v katerem bi se ugotovil javni interes za odvzem lastninske pravice in v katerem bi bila prizadeti stranki zagotovljena pravica do pravnega varstva. S tem v zvezi naj bi bila nejasna tudi določba drugega odstavka 85. člena ZJC o uveljavljanju odškodninskega zahtevka. Z 69. členom ustave in EKČP naj bi bil v nasprotju drugi odstavek 25. člena ZTLR, ker naj bi s tem, ko omogoča pridobitev lastninske pravice graditelja ne glede na predhodno ugotovljeno javno korist, sodišču dajal pravico, da lastniku zemljišča odreče pravico do vzpostavitve prejšnjega stanja. Pobudnik priglaša stroške zastopanja in predlaga, naj ustavno sodišče o stroških postopka odloči v breme proračuna.

Državni zbor na pobudo ni odgovoril, vlada pa meni, da je pobuda neutemeljena. Navaja, da se 85. člen ZJC nanaša na primere, ko je bila izkazana pravica gradnje na zemljiščih v skladu z veljavnimi predpisi. Izpodbijana ureditev naj bi se zato nanašala na zemljišča, ki so bila uporabljena za gradnjo ali rekonstrukcijo javne ceste po izvedenem postopku pridobitve zemljišča. V praksi naj bi se kot dokazilo o pravici gradnje na določenem zemljišču upoštevale izjave lastnikov, da dopuščajo poseg na svoje zemljišče. S takimi izjavami, naj bi lastniki velikokrat "odstopili" potrebna zemljišča za gradnjo ali rekonstrukcijo ceste brezplačno, včasih pa naj bi bilo vprašanje odškodnine za "odstopljena zemljišča" nedorečeno oziroma odprto. V zvezi z izpodbijano ureditvijo ZTLR vlada pojasnjuje, da drugi odstavek 25. člena ZTLR ne ureja oblastnega odvzema lastninske pravice proti volji lastnika zaradi javne koristi. Meni, da določb ZTLR ni mogoče uporabiti za razlastitev, kot jo določa 69. člen ustave. Diskrecijsko pravico, ki jo ima sodišče na podlagi izpodbijane določbe 25. člena ZTLR, naj bi moralo sodišče uporabiti v okviru zakonskih določb in "upoštevajoč pravni red Republike Slovenije kot celoto ter družbeno stvarnost", predvsem pa upoštevajoč načelo sorazmernosti ter gospodarsko, socialno in ekološko funkcijo lastnine (67. člen ustave). V okviru reformiranja stvarnega prava naj bi se ponovno preučile določbe 24. do 26. člena ZTLR, in sicer z vidika lažjega reševanja spornih položajev, saj naj bi bilo ob upoštevanju zemljiške knjige in vseh upravnih postopkov skoraj nemogoče izkazati dobrovernost graditelja.

Ustavno sodišče je pobudo za oceno ustavnosti 85. člena ZJC in drugega odstavka 25. člena ZTLR sprejelo s sklepom št. U-I-224/00 z dne 19. 10. 2000. Na podlagi 30. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) je ustavno sodišče začelo tudi postopek za oceno ustavnosti 137. člena zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju: ZZK). Ugotovilo je, da gre ne glede za različni besedili 85. člena ZJC in 137. člena ZZK za vsebinsko enako ureditev, kot jo izpodbija pobudnik, le da se ureditev iz 137. člena ZZK nanaša na zemljišča, ki so bila za gradnjo ali rekonstrukcijo cest uporabljena do uveljavitve ZZK, ureditev iz 85. člena ZJC pa na zemljišča, ki so bila za to uporabljena do uveljavitve ZJC (tj. dve leti po uveljavitvi ZZK). Člen 137 ZZK se sicer nanaša tudi na zemljišča, ki so bila uporabljena za regulacijo vodotokov, vendar ta okoliščina ne more biti podlaga za razlikovanje pravnega položaja lastnikov zemljišč pri obravnavani presoji ustavnosti izpodbijane ureditve. Zato je ustavno sodišče po koneksiteti na podlagi 30. člena ZUstS sklenilo opraviti tudi ustavnosodno presojo 137. člena ZZK. Štelo je, da se je nasprotni udeleženec v smislu prvega odstavka 28. člena ZUstS tudi v tem delu glede na vsebinske navedbe v pobudi že imel možnost izjaviti.

Člen 85 ZJC in 137. člen ZZK

Člen 85 ZJC je prehodna določba, ki ureja zemljiškoknjižni vpis javnega dobra za tista zemljišča, ki so bila do uveljavitve tega zakona uporabljena za gradnjo ali rekonstrukcijo javnih cest in niso bila vpisana v zemljiško knjigo kot družbena lastnina. Drugi odstavek 85. člena ZJC pa določa, da imajo prejšnji lastniki navedenih zemljišč, ki za svoje zemljišče še niso prejeli odškodnine, pravico to zahtevati v skladu z zakonom. Člen 137 ZZK je prav tako prehodna določba. Omogoča odpis zemljišč, ki so bila do uveljavitve ZZK uporabljena za gradnjo ali rekonstrukcijo cest ali za regulacijo vodotokov, ne glede na vrednost zemljišča. ZZK namreč v 129. in 130. členu omogoča poseben postopek odpisa, ki se lahko opravi le, če vrednost zemljišč, odpisanih iz enega zemljiškoknjižnega vložka, ne presega vrednosti 100.000 tolarjev.

Izpodbijana ureditev se nanaša na zemljišča, na katerih so zgrajene ceste, ki so opredeljene kot javne ceste. ZJC v drugem odstavku 2. člena določa, da so javne ceste javno dobro. Šele, če je cesta opredeljena kot javna cesta, ima status javnega dobra. Status javne ceste ima prometna površina splošnega pomena za cestni promet (prvi odstavek 2. člena ZJC). Glede na pomen za promet in povezovalne funkcije v prostoru se ceste kategorizirajo (3. člen ZJC). Državne ceste določi in kategorizira vlada na predlog ministra, pristojnega za promet (prvi odstavek 17. člena ZJC). Občinske ceste se kategorizirajo na lokalne ceste in javne poti na podlagi meril za kategorizacijo javnih cest (državnih in občinskih), ki jih določi vlada (četrti odstavek 3. člena ZJC). Spremembe kategorizacije državnih cest in prenose občinskih cest med državne ceste lahko predlagajo navedeni minister in občine (peti odstavek 17. člena ZJC). Državne ceste so v lasti države, občinske pa v lasti občin (prvi odstavek 3. člena ZJC).

Vpis javnega dobra sicer pomeni le vpis pravnega dejstva, ki je pomemben za pravni promet. Javne ceste so namreč kot javno dobro izven pravnega prometa (drugi odstavek 2. člena ZJC).

Člen 6 pravilnika o vodenju zemljiške knjige (Uradni list RS, št. 77/95 – v nadaljevanju: PVZK) določa, da se nepremičnine, ki so javno dobro, vpišejo v posebne vložke. Člen 44 PVZK pa določa, da sodišče po uradni dolžnosti prenese nepremičnine, ki so javno dobro, iz seznamov v vložek glavne knjige, ki se vodi za tisto katastrsko občino, v kateri nepremičnine ležijo. Da so nepremičnine javno dobro, se označi v nadpisu evidenčnega lista A. Drugi odstavek 51. člena ZZK namreč določa, da se v evidenčnem listu A vpišejo dejstva in poočitijo pravice, ki se nanašajo na nepremičnine, ki vplivajo na pravni promet s temi nepremičninami. Podatki o nepremičnini se v evidenčni list A vpišejo na podlagi listin, ki jih izda za geodetske zadeve pristojni upravni organ (16. člen PVZK). V evidenčnem listu B se vpiše lastninska pravica na nepremičninah, vpisanih v evidenčnem listu A.

V posamezen zemljiškoknjižni vložek se vpisujejo tiste nepremičnine, ki ležijo v posamezni katastrski občini, na katerih je lastninskopravno stanje enako (prvi odstavek 54. člena ZZK). Zemljiškoknjižni vložek se lahko spremeni samo z odpisom ali pripisom nepremičnin. Do tega pa praviloma pride zaradi spremembe lastninskopravnega stanja na nepremičnini (ali več nepremičninah), vpisanih pri posameznem vložku. Ker se z odpisom oziroma pripisom nepremičnine ne smejo spremeniti pravna razmerja na odpisanih nepremičninah, se zemljiškoknjižni vložek lahko spremeni samo po postopku, urejenem v 126. do 131. členu ZZK.