Odločba o ugotovitvi, da 123. člen Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih, Zakona o socialnem varstvu in Zakon o starševskem varstvu in družinskih prejemkih niso v neskladju z Ustavo ter o ugotovitvi, da je Zakon o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb v neskladju z Ustavo

6200. Odločba o ugotovitvi, da 123. člen Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih, Zakon o socialnem varstvu in Zakon o starševskem varstvu in družinskih prejemkih niso v neskladju z Ustavo ter o ugotovitvi, da je Zakon o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-11/07-45

Datum: 13. 12. 2007

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča in z zahtevami Višjega sodišča v Ljubljani ter na podlagi sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-11/07 z dne 18. 10. 2007, na seji 13. decembra 2007

Člen 123 Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list SRS, št. 15/76, 1/89, 14/89 – ur. p. b. ter Uradni list RS, št. 64/01, 16/04 in 69/04 – ur. p. b.), Zakon o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/92, 56/92 – popr., 41/99, 26/01, 2/04, 7/04 – popr. in 36/04 – ur. p. b. in 105/06) ter Zakon o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (Uradni list RS, št. 97/01, 76/03, 110/03 – ur. p. b., 47/06 in 110/06 – ur. p. b.) niso v neskladju z Ustavo.

Zakon o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb (Uradni list SRS, št. 41/83) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladje iz prejšnje točke odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljenega neskladja iz 2. točke izreka te odločbe se osnovno preživljanje invalidov po Zakonu o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb zagotavlja tudi s preživninsko obveznostjo staršev, kot jo je urejal 123. člen Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih pred uveljavitvijo 26. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list RS, št. 16/04).

Vrhovno sodišče in Višje sodišče v Ljubljani sta vložili več zahtev za oceno ustavnosti 26. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (v nadaljevanju ZZZDR-C). Z njim je bil spremenjen 123. člen Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (v nadaljevanju ZZZDR), ki ureja preživninsko obveznost staršev do svojih otrok. Navedena določba je pred novelo ZZZDR-C med drugim določala, da so starši v skladu s svojimi zmožnostmi in ob pomoči družbene skupnosti dolžni preživljati svojega otroka tudi, če ta zaradi težje telesne ali duševne prizadetosti ni sposoben za samostojno življenje in nima zadostnih sredstev za preživljanje. Z novelo ZZZDR-C pa je zakonodajalec staršem odvzel breme preživljanja nepreskrbljenega otroka z motnjo v razvoju po njegovi polnoletnosti (oziroma po doseženem 26. letu starosti, če se otrok dotlej redno šola).

Predlagatelji menijo, da je z uveljavitvijo ZZZDR-C nastala protiustavna pravna praznina, ker zakonodajalec ni istočasno z ukinitvijo preživninske obveznosti staršev vzpostavil enakovredne preživninske obveznosti države. Tej skupini invalidov naj namreč sedaj ne bi bila zagotovljena osnovna sredstva za preživljanje. Izpodbijana ureditev naj bi bila zato v neskladju z načelom socialne države (2. člen Ustave), s pravico do socialne varnosti (50. člen Ustave) ter s pravicami invalidov (52. člen Ustave), kot tudi s pravico do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave) ter s pravico do varstva človekove osebnosti (35. člen Ustave). Po mnenju Vrhovnega sodišča sta nadomestilo za invalidnost in dodatek za tujo nego in pomoč, ki sta bila tej skupini invalidov na podlagi Zakona o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb (v nadaljevanju ZDVDTP) zagotovljena že pred uveljavitvijo ZZZDR-C, le dodatka k osnovnemu preživljanju. Zato naj bi bila namenjena le kritju potreb, ki presegajo osnovne potrebe vsakega človeka. Njun namen naj bi bil namreč v pozitivni diskriminaciji kot izrazu izravnalne socialne pravičnosti. Predlagatelja dalje poudarjata, da sredstva po ZDVDTP tudi sicer ne zadoščajo za kritje vseh osnovnih življenjskih potreb te skupine invalidov. Primeri iz sodne prakse naj bi namreč kazali, da so njihove potrebe višje od najvišjega možnega zneska denarnih sredstev, ki jih lahko prejmejo na podlagi določb ZDVDTP. Po mnenju predlagateljev bi jim država zato morala zagotoviti dodatna sredstva. Zakonodajalec naj bi torej z ukinitvijo preživninske obveznosti staršev tej skupini invalidov brez razumnega razloga odvzel že pridobljeno pravico eksistencialne narave. Ker pa ni hkrati vzpostavil preživninske obveznosti države, naj bi bil ta poseg prekomeren in zato tudi v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Zaradi zatrjevane pravne praznine zahteva Višje sodišče v Ljubljani tudi presojo Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV) in Zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (v nadaljevanju ZSDP).

Višje sodišče v Ljubljani še zatrjuje, da je sedaj v primeru, ko starša živita ločeno, tisti od staršev, ki ima otroka pri sebi, prisiljen sam v celoti prispevati manjkajoča sredstva. Po drugi strani pa naj bi se položaj staršev, ki imajo svoje invalidne otroke v stalnem institucionalnem varstvu, izboljšal, saj jim h kritju zavodskih stroškov ni več treba prispevati. ZSV naj bi za prizadeto skupino invalidov sicer uvedel institut družinskega pomočnika, vendar naj s tem posledic ukinitve preživninske obveznosti staršev ne bi rešil. Družinski pomočnik naj bi namreč prevzel le oskrbo invalida, medtem ko naj njegovih materialnih potreb ne bi bil dolžan kriti. Veljavna ureditev naj bi bila zato tudi v neskladju s pravico do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.

Višje sodišče v Ljubljani v zahtevi z dne 19. 1. 2007 še opozarja, da je zadnji obravnavani primer pokazal, da kritje osnovnih potreb, kot so stroški za obleko, kozmetiko in podobno, tudi invalidom, ki so v institucionalnem varstvu, ni v celoti zagotovljeno. Teh stroškov, kritje katerih naj bi imel preživninski upravičenec pred novelo ZZZDR-C pravico zahtevati od staršev, naj namreč institucionalno varstvo ne bi krilo. Znesek 41,11 EUR, kolikor naj bi invalidom ostalo po plačilu institucionalnega varstva, naj tudi ne bi zadoščal za kritje teh potreb.

Državni zbor v odgovoru na zahteve zavrača očitke o neskladju 123. člena ZZZDR z Ustavo. Meni, da je imel zakonodajalec za ukinitev obveznosti staršev, da preživljajo svoje odrasle invalidne otroke, utemeljen in razumen razlog. Sprememba zakonske ureditve naj bi temeljila na upoštevanju načela socialne države (2. člen Ustave) ter na težnji po ukinitvi neenakopravnega položaja staršev invalidnih otrok v primerjavi s starši zdravih otrok (drugi odstavek 14. člena Ustave). Zato po njegovem mnenju s spremenjeno zakonsko ureditvijo načelo varstva zaupanja v pravo ni bilo kršeno. Ker je bila preživninska obveznost ukinjena za vse starše odraslih invalidov, naj tudi ne bi držal očitek Višjega sodišča glede obremenitve tistega od staršev, pri katerem otrok živi. Zato po oceni Državnega zbora tudi očitki o kršitvi načela enakosti pred zakonom niso utemeljeni. Dalje poudarja, da iz zakonodajnega gradiva k ZZZDR-C ne izhaja namen zakonodajalca, da bo zaradi ukinitve preživninske obveznosti staršev sprejel novo zakonsko ureditev. Navedeno naj bi pomenilo, da je zakonodajalec štel, da normativna ureditev namenja dovolj sredstev oziroma možnosti za uveljavljanje varstva obravnavane skupine invalidov. Že sama ukinitev preživninske obveznosti staršev naj bi pomenila spremenjeno okoliščino, ki lahko povzroči, da oseba izpolnjuje pogoje za pridobitev drugih socialnih pravic, ki jih prej ni uživala. Zato naj aktivno delovanje države ne bi bilo nujno potrebno. Zavrača tudi očitke Vrhovnega sodišča, po katerih naj socialna transferja po ZDVDTP, to je nadomestilo za invalidnost in dodatek za tujo nego in pomoč, ne bi bila namenjena osnovnemu preživljanju obravnavane skupine invalidov. Navedena socialna transferja naj bi bila namenjena prav temu. Če za kritje osnovnih potreb posameznega invalida ne zadoščata, naj bi ta oseba imela možnost zaprositi za dodelitev denarne socialne pomoči po ZSV. Navedeni socialni transfer naj bi bil namreč skladno s 3. členom ZSV namenjen tistim posameznikom, ki si sami materialne varnosti ne morejo zagotoviti zaradi okoliščin, na katere ne morejo vplivati. Država naj bi torej obravnavani skupini invalidov zagotavljala določena sredstva. Ali so ta sredstva dovolj visoka, pa naj ne bi bilo vprašanje ustavnosti, temveč primernosti zakonske ureditve. Drugače naj bi bilo le v primeru, če bi bila sredstva tako nesorazmerno nizka, da se z njimi ne bi moglo zagotoviti namena, zaradi katerega so bila določena in bi bilo zato kršeno posebno varstvo invalidov po 52. členu Ustave. Vendar pa po oceni Državnega zbora tudi navedena ustavna določba ni bila kršena, saj je prav ZDVDTP eden izmed zakonov, ki invalidom posebno varstvo sploh zagotavlja. Posebno varstvo naj bi bilo obravnavani skupini invalidov zagotovljeno tudi s številnimi drugimi predpisi. Poudarja še, da je zakonodajalcu pri urejanju posebnega varstva invalidov po 52. členu Ustave prepuščeno široko polje proste presoje. Zato naj bi imel zakonodajalec možnost, da sam izbere, kako bo to varstvo zagotovil. Po oceni Državnega zbora zato tudi ureditev po ZDVDTP ni v neskladju z Ustavo.

O navedbah v zahtevah je svoje mnenje podalo tudi Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve. Namen spremembe 123. člena ZZZDR naj bi bil v tem, da se starši razbremenijo preživljanja invalidnega otroka, ki je po tej določbi trajalo vse življenje. Poudarja, da temelji koncept preživninske dolžnosti v Sloveniji na vzajemni dolžnosti preživljanja: starši so dolžni preživljati svoje otroke, polnoletni otroci pa so dolžni preživljati svoje starše, če so ti nesposobni za delo in nimajo dovolj sredstev za življenje, razen če starši iz neupravičenih razlogov niso izpolnjevali preživninskih obveznosti do otroka. Dalje Ministrstvo navaja, da so skladno s 54. členom Ustave starši dolžni vzdrževati svoje otroke, vendar je ta dolžnost omejena le na otroke, to je osebe do 18. leta oziroma do 26. leta starosti, če se otroci redno šolajo. Ustava naj torej ne bi zagotavljala posebnega varstva polnoletnih oseb v obliki dosmrtnega preživljanja kot dolžnost njihovih staršev. Zato po mnenju Ministrstva 26. člen ZZZDR-C ni neustaven. Ministrstvo dalje pojasnjuje, da področna zakonodaja osebam, ki zaradi motnje v razvoju niso sposobne za samostojno življenje, in nimajo zadostnih sredstev za preživljanje, zagotavlja druge pravice. Tako naj bi ZDVDTP urejal pravico teh invalidov do varstva v splošnih in posebnih socialnovarstvenih zavodih, pravico do nadomestila za invalidnost ter pravico do dodatka za tujo nego in pomoč. Dalje naj bi se osebi, ki ima status invalida po ZDVDTP, stroški obveznega zdravstvenega zavarovanja krili iz državnega proračuna. Poleg opisanih pravic naj bi ZSV invalidom zagotavljal še druge socialnovarstvene storitve, kot so pravica do družinskega pomočnika, varstveno delovni centri, pravica do olajšav pri institucionalnem varstvu in podobno. Država naj bi torej s sistemom socialne varnosti zagotavljala določena sredstva za obravnavano skupino invalidov. Ali so ta sredstva dovolj visoka oziroma ali bi morala biti še višja, pa po mnenju Ministrstva ni vprašanje ustavnosti, temveč vprašanje primernosti zakonske ureditve. Ministrstvo še dodaja, da zakon lahko spreminja posameznikove pravice za naprej. Ker po spremenjeni zakonski ureditvi nobeden od staršev po doseženi polnoletnosti oziroma po končanem rednem šolanju svojih invalidnih otrok ni več dolžan preživljati, po oceni Ministrstva tudi zatrjevana neenakost ni podana.

Ministrstvo je zavzelo stališče tudi do trditev Višjega sodišča, po katerih naj invalidom, ki so v institucionalnem varstvu, ne bi bila zagotovljena minimalna sredstva za zadovoljevanje osnovnih življenjskih potreb. Ministrstvo navaja, da upravičencu po plačilu oskrbe načeloma res ostane le 10% njegovega ugotovljenega dohodka, a ne manj kot 0,2 osnovnega zneska minimalnega dohodka. Vendar dodaja, da lahko Center za socialno delo oprostitev plačila določi tudi v višjem znesku. Dalje pojasnjuje, da se upravičencu v skladu z 11. členom Pravilnika o metodologiji za oblikovanje cen socialnovarstvenih storitev (Uradni list RS, št. 87/06 in nasl.) za čas, ko ni vključen v institucionalno varstvo, zniža cena oskrbe za stroške živil in se ta razlika izplača upravičencu, razen če je napoten na bolnišnično ali zdraviliško zdravljenje. Ministrstvo še dodaja, da lahko invalidi skladno z 31.b členom ZSV zaprosijo tudi za izredno socialno pomoč kot posebno obliko denarne socialne pomoči. Ministrstvo zaključuje, da imajo invalidi na razpolago določena sredstva iz različnih naslovov, ki skupaj lahko zadoščajo za zadovoljevanje njihovih osnovnih življenjskih potreb.

Svoje mnenje v zvezi z zahtevo Višjega sodišča v Ljubljani z dne 19. 1. 2007 je dala tudi Vlada. Mnenje se po vsebini ne razlikuje od mnenja Ministrstva.

Ustavno sodišče je zahteve zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo. Državnemu zboru je poslalo v odgovor le zahtevo Vrhovnega sodišča ter prvo zahtevo Višjega sodišča v Ljubljani. Poznejših zahtev, v katerih Višje sodišče navaja vsebinsko enake razloge, ni posebej pošiljalo. Zaradi delno drugačnih razlogov pa je Državnemu zboru poslalo v odgovor še zahtevo Višjega sodišča z dne 19. 1. 2007. S sklepom z dne 7. 2. 2007 je Ustavno sodišče sklenilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-11/07 z dne 18. 10. 2007 začelo še postopek za oceno ustavnosti določb ZDVDTP.

Izpodbijana določba 123. člena ZZZDR se je pred sporno novelo glasila:

"1) Starši so dolžni preživljati svoje otroke; če se redno šolajo, so starši dolžni preživljati svoje otroke tudi po doseženi polnoletnosti.

2) Če je otrok zaradi težje telesne ali duševne prizadetosti nesposoben za samostojno življenje in nima zadostnih sredstev za preživljanje, so ga starši dolžni preživljati v skladu s svojimi možnostmi in ob pomoči družbene skupnosti."

Člen 26 ZZZDR-C je 123. člen ZZZDR spremenil tako, da se ta sedaj glasi: