Odločba o razveljavitvi 27. člena Zakona o socialnem varstvu, kolikor se na njegovi podlagi v lastni dohodek družine všteva preživnina otrok, in sklep o zavrnitvi pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti 25. in 26. člena Zakona o socialnem varstvu ter Zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih ter sklep o zavrženju pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti 28. člena Zakona o socialni varnosti in Zakona o višini otroškega dodatka

824. Odločba o razveljavitvi 27. člena Zakona o socialnem varstvu, kolikor se na njegovi podlagi v lastni dohodek družine všteva preživnina otrok, in sklep o zavrnitvi pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti 25. in 26. člena Zakona o socialnem varstvu ter Zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih ter sklep o zavrženju pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti 28. člena Zakona o socialni varnosti in Zakona o višini otroškega dodatka

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Majde Dreo iz Maribora, na seji dne 9. februarja 2006

Člen 27 Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/92, 56/92 – popr., 41/99, 26/01, 2/04, 7/04 – popr. in 36/04 – ur. p.b.) se razveljavi, kolikor se na njegovi podlagi v lastni dohodek družine všteva preživnina otrok.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 25. in 26. člena Zakona o socialnem varstvu se zavrne.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 28. člena Zakona o socialnem varstvu se zavrže.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (Uradni list RS, št. 97/01, 76/03 in 110/03 – ur. p.b.) se zavrne.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o višini otroškega dodatka (Uradni list RS, št. 26/01) se zavrže.

Predlog za določitev odškodnine se zavrže.

Pobudnica v vlogi z dne 15. 5. 2003 izpodbija 25., 26. in 28. člen Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV) in prakso centrov za socialno delo ob dodeljevanju socialnih pomoči staršem enoroditeljskih družin z otroki, prejemniki preživnin po 129. členu Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list SRS, št. 15/76 in nasl. ter Uradni list RS, št. 64/01 in nasl. – v nadaljevanju ZZZDR). Pobudnica meni, da ZSV onemogoča uveljavljanje pravic in dolžnosti staršev iz 54. člena Ustave ter da je zato neustaven. V zvezi z ugotavljanjem upravičenosti in z določanjem višine denarne socialne pomoči namreč določa, da se v lasten dohodek družine šteje tudi preživnina otrok, s čimer naj bi se na otroke enoroditeljskih družin prelagala odgovornost za preživljanje roditelja, če ta nima lastnih sredstev za preživljanje. Pove, da je zaprosila za denarno socialno pomoč samo zase (izguba službe, zavlačevanje delitve premoženja) in ne za svojo družino. Center za socialno delo pa je njeno vlogo obravnaval po kriterijih, ki veljajo za družine. Ker je pri ugotavljanju njene upravičenosti do pomoči upošteval tudi preživnino njenih otrok, ji ta ni bila odobrena. Ob sklicevanju na 3. člen Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90, Akt o nostrifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanj KOP), na tretji odstavek 10. člena Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, MP, št. 7/71, Uradni list RS, št. 35/92 – v nadaljevanju Pakt ESKP), na 1. in na 2. člen Ustave, na prvi odstavek 50. člena, na tretji odstavek 53. člena ter na drugi in na tretji odstavek 56. člena Ustave pobudnica meni, da pomeni navedena ureditev preložitev dolžnosti zagotavljanja njene socialne varnosti oziroma bremena njenega preživljanja na njene mladoletne otroke. Takšna ureditev naj bi povzročala izkoriščanje mladoletnih in šoloobveznih otrok v korist preživljanja njihovih staršev. Pobudnica zatrjuje tudi neskladnost 25.a, 26. in 28. člena ZSV z 21. členom istega zakona ter s 103., s 124. in s 129. členom ter s prvim odstavkom 123. člena ZZZDR. V vlogi z dne 8. 3. 2004 je pobudnica predlagala tudi oceno ustavnosti Zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (v nadaljevanju ZSDP) ter Zakona o višini otroškega dodatka (v nadaljevanju ZVOD). Pobudnica se ne strinja z ureditvijo, po kateri naj bi se pri določitvi višine otroškega dodatka upoštevala višina izvršljive in ne dejansko plačane preživnine, ter z opredelitvijo velike družine v 77. členu ZSDP. Zato predlaga drugačno ureditev. Pobudnica v svojih vlogah obširno pojasnjuje potek postopkov pred upravnimi organi in sodišči, v katerih je bila udeležena, ter svoje nestrinjanje z njihovimi odločitvami. Opisuje problematiko razvezanih enoroditeljskih družin ter svoj težak gmoten položaj. Ne strinja se tudi z ureditvijo postopkov delitve premoženja med bivšima zakoncema, saj povzroča najrazličnejše kršitve socialnih in premoženjskih pravic. Ustavnemu sodišču predlaga tudi, naj ji zaradi kršitve človekovih in otrokovih pravic prisodi pravično denarno odškodnino.

Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Vlada in Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve pojasnjujeta, da pri ugotavljanju materialne ogroženosti družine ni mogoče obravnavati posameznih družinskih članov ločeno, temveč le družino kot celoto, zato se upoštevajo dohodki vseh družinskih članov, tudi preživnina, ki jo prejemajo otroci. Družina je namreč življenjska skupnost, v kateri njeni člani izpolnjujejo vse svoje osnovne življenjske interese oziroma potrebe, pri izvrševanju katerih praviloma tudi skupaj porabljajo dohodke družinskih članov in jih ne porabijo "vsak zase le za svoje potrebe". Glede preživnine pojasnjujeta, da se upošteva dejansko prejeta preživnina, in ne višina preživnine, določena z izvršljivim pravnim naslovom. V vsakem primeru posebej pa je treba ugotavljati, ali je vlagatelj res naredil vse, da bi pridobil sredstva za preživljanje. Razlogi za takšno ureditev izhajajo iz same narave denarne socialne pomoči. Ta je v razmerju do drugih pravic v sistemu socialne varnosti pomožna in po vrstnem redu zadnji denarni prejemek, ki ga zagotavlja država. Z denarno socialno pomočjo naj bi se posamezniku oziroma družini zagotavljala sredstva za najnujnejše preživljanje za krajše obdobje. Višina pa je odmerjena tako, da zadošča za najnujnejše življenjske potrebščine, a ne deluje destimulativno v smislu zagotavljanja dohodkov z delom. Denarna socialna pomoč se dodeli kot ena pomoč in se praviloma izplačuje vlagatelju. V zvezi s pobudo za oceno ustavnosti ZSDP in ZVOD pojasnjujeta, da je otroški dodatek selektiven družinski prejemek, ki je omejen glede na dohodke družine. Temeljno načelo upoštevanja preživnine je, da morata za otroka skrbeti oba starša, ter da se mati preživnini za otroka ne more odpovedati. Da bi se to dosledno upoštevalo, mora biti pri otrocih, ki ne živijo z obema staršema, vlogi za uveljavitev otroškega dodatka predložena določena preživnina, ki se v višini izvršljivega naslova upošteva pri izračunu otroškega dodatka. Če preživnina ni izvršljiva, se pri izračunu otroškega dodatka ne upošteva. Tistemu od staršev, ki plačuje preživnino za otroka, se za ta znesek zniža dohodek. Pri izračunu za določitev višine otroškega dodatka se upošteva tudi nadomestilo preživnine, kadar je otrok upravičen do njega, če nima preživnine. Glede dodatka za veliko družino navajata, da ta pravica ni vezana na socialni položaj družine, temveč je dana vsem družinam, ki jo uveljavljajo.

Pobudnica izpodbija več določb ZSV, ki se nanašajo na pravico do denarne socialne pomoči. Iz vsebine njene pobude izhaja, da tej ureditvi nasprotuje zato, ker omogoča, da se v lastni dohodek družine šteje tudi preživnina, ki jo prejemajo otroci osebe, ki uveljavlja pravico do denarne socialne pomoči. Pobudnica sicer navaja, da izpodbija 25. člen ZSV, ki določa način določitve višine denarne socialne pomoči, in 26. člen ZSV, ki določa, katere osebe oziroma družinski člani se po tem zakonu štejejo v družino, vendar je iz njenih navedb razvidno, da se njeni očitki vsebinsko nanašajo na ureditev iz 27. člena Zakona. Zato je Ustavno sodišče pobudo za oceno ustavnosti 25. in 26. člena ZSV zavrnilo kot očitno neutemeljeno (2. točka izreka). Kateri dohodki, prejemki ter druga sredstva se po tem zakonu štejejo v lasten dohodek, namreč ureja 27. člen ZSV. Ustavno sodišče je zato pobudo presojalo v tem delu.

Pobudo za oceno ustavnosti zakona ali drugega predpisa lahko vloži, kdor izkaže, da izpodbijana norma neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj (24. člen Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS). Pri tem se ta določba razume tako, da pravni interes obstaja, če bi ugoditev pobudnikovemu predlogu njegov pravni položaj izboljšala (tako npr. v sklepu št. U-I-18/98 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št. 37/01 in OdlUS X, 76). Pobudnica je zaprosila za denarno socialno pomoč. Ta ji ni bila odobrena, ker je lasten dohodek njene družine (v katerega je center za socialno delo vštel tudi preživnino njenih otrok) presegal mejo socialne varnosti. Ustavno sodišče je zato pobudnici v tem delu priznalo pravni interes za vložitev pobude.

Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 27. člena ZSV sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je po sprejemu pobude nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

Pobudnica se v pobudi sklicuje na 3. člen KOP in tretji odstavek 10. člena Pakta ESKP, ki zavezujeta Slovenijo. Varstvo družine in otrok zagotavljata tretji odstavek 53. člena in 56. člen Ustave. Zato je Ustavno sodišče izpodbijano določbo preizkusilo najprej z vidika navedenih določb Ustave.

Denarna socialna pomoč je namenjena samski osebi(*1) oziroma družini, ki si sredstev v višini minimalnega dohodka ne more zagotoviti zaradi razlogov, na katere ne more vplivati. Namen denarne socialne pomoči je torej zagotavljanje sredstev za zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb v višini, ki omogoča preživetje. Po 19. členu ZSV se šteje, da je upravičencu preživetje omogočeno, če so mu zagotovljeni dohodki, s katerimi razpolaga po plačilu davkov in obveznih prispevkov za socialno varnost, v višini minimalnega dohodka, določenega s tem zakonom.(*2) O upravičenosti do denarne socialne pomoči na prvi stopnji na vlogo upravičenca odloča center za socialno delo. člen 25 ZSV določa način določitve višine denarne socialne pomoči. Za upravičenca, ki po tem zakonu nima lastnih dohodkov, se določi v višini minimalnega dohodka, ki po tem zakonu pripada upravičencu. Višina denarne socialne pomoči za druge upravičence (tj. za tiste, ki imajo lastne dohodke) se določi kot razlika med minimalnim dohodkom, ki pripada upravičencu, in med njegovimi dohodki, ugotovljenimi na način, ki ga določa ta zakon. Za družino(*3) se določi kot razlika med seštevkom minimalnih dohodkov, ki pripadajo posameznim upravičencem oziroma družinskim članom, in med dohodki vseh družinskih članov, ugotovljenimi na način, ki ga določa ta zakon. Po prvem odstavku 25.a člena ZSV se višina minimalnega dohodka za posameznega družinskega člana v razmerju do osnovnega zneska minimalnega dohodka iz 22. člena tega zakona določi po naslednjih merilih: prva odrasla oseba v družini: 1, vsaka naslednja odrasla oseba v družini: 0,7, otrok do 18 let in polnoletni otrok, ki so ga starši dolžni preživljati zaradi rednega šolanja: 0,3.(*4) Člen 27 ZSV v prvem odstavku določa, da se v lasten dohodek (med drugim) štejejo dediščine, darila, dohodki in prejemki, ki so vir dohodnine, ter vsi drugi dohodki in prejemki, čeprav niso obdavčljivi, prejeti doma oziroma v tujini (npr. plača, bolniško nadomestilo, pokojnina, idr.), razen izrecno navedenih.(*5) Ker preživnina med temi ni izrecno navedena, se v lastni dohodek všteva tudi preživnina, ki jo prejemajo otroci (družinski člani) osebe, ki zaprosi za denarno socialno pomoč.