Odločba o ugotovitvi, da je bil drugi stavek drugega odstavka 6. člena Zakona o elektronskih komunikacijah v neskladju z Ustavo

1365. Odločba o ugotovitvi, da je bil drugi stavek drugega odstavka 6. člena Zakona o elektronskih komunikacijah v neskladju z Ustavo

Številka: 
U-I-49/17-24 
U-I-98/17-24

Datum: 28. 3. 2019

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevama Upravnega sodišča, na seji 28. marca 2019

Drugi stavek drugega odstavka 6. člena Zakona o elektronskih komunikacijah (Uradni list RS, št. 109/12, 110/13 in 81/15) je bil v neskladju z Ustavo.

Upravno sodišče vlaga dve zahtevi za oceno ustavnosti drugega odstavka 6. člena Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-1/15), (Glej opombo 1) »kolikor ta določa, da je število točk za izračun višine letnega plačila agenciji na podlagi obvestila nominalno enako 0,1 odstotka letnega prihodka, ki ga ima posamezni operater iz zagotavljanja javnih komunikacijskih omrežij oziroma izvajanja javnih komunikacijskih storitev na ozemlju Republike Slovenije«. Predlagatelj navaja, da je v dveh upravnih sporih, v katerih odloča, odločilno vprašanje, kateri prihodki družbe Akton, d. o. o., Ljubljana (v nadaljevanju tožnik), ki kot operater s sedežem v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju RS) na področju elektronskih komunikacij deluje tudi v tujini, so bili na podlagi drugega odstavka 6. člena ZEKom-1/15 podlaga za izračun višine »letnega plačila na podlagi obvestila« Agenciji za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (v nadaljevanju AKOS), sicer toženki v upravnem sporu. AKOS naj bi štel, da je treba upoštevati celoten letni prihodek operaterja, za katerega so bili izdani računi v RS. Tožnik naj bi temu nasprotoval s svojo tezo, da se upošteva le operaterjev prihodek iz zagotavljanja javnih komunikacijskih omrežij oziroma izvajanja javnih komunikacijskih storitev na ozemlju RS. Predlagatelj ugotavlja, da se mora pri odločanju opreti na drugi odstavek 6. člena ZEKom-1/15. Drugi stavek te določbe naj bi bil protiustaven zaradi nejasne opredelitve, kateri je tisti prihodek, ki se upošteva pri izračunu višine letnega plačila AKOS. Predlagatelj izpodbijani določbi očita neskladje z 2. členom, tretjim odstavkom 15. člena, 33. členom, prvim odstavkom 67. člena ter 147. členom Ustave.

Predlagatelj vidi neskladje z 2. in 147. členom Ustave v tem, da iz drugega odstavka 6. člena ZEKom-1/15 ni bilo jasno razvidno, kaj se zahteva od zavezanca za letno plačilo AKOS. Po njegovem mnenju osnova za določitev tega plačila ni bila dovolj določno opredeljena v zakonu, kar naj bi pomenilo, da zakonodajalec ni z zadostno natančnostjo določil enega od ključnih meril za izračun višine dajatve. Predlagatelj poudarja, da to ni sprejemljivo, ko gre za določbo, ki je temelj za poseganje v premoženje pravnih subjektov. Nepremostljivi razlagalni dvomi naj bi se pojavili v zvezi s pojmom »prihodek iz zagotavljanja javnih komunikacijskih omrežij oziroma izvajanja javnih komunikacijskih storitev na ozemlju Republike Slovenije«, upoštevaje dejstvo, da nekateri telekomunikacijski operaterji delujejo tudi v tujini. Nejasno naj bi bilo, kdaj je bilo treba šteti, da gre za tak prihodek. Predlagatelj pojasnjuje, da zakonodajalec v zakonu ni dal nobenih napotkov, kriterijev, usmeritev ali okvirov za določitev, kateri upoštevni prihodek operaterja je tisti, ki je skladno z drugim odstavkom 6. člena ZEKom-1/15 vezan na ozemlje RS in od katerega je odvisna višina plačila AKOS. To naj bi imelo za posledico, da višina obremenitve za zavezance iz zakona ni bila jasno razvidna, zato zavezanci finančnega bremena niso mogli jasno predvideti. Način določanja zneska letnega plačila naj ne bi smel biti arbitraren, nepregleden in netransparenten.

Predlagatelj poudarja, da z ustaljenimi metodami razlage ne more ugotoviti vsebine pojma prihodkov iz zagotavljanja javnih komunikacijskih omrežij oziroma iz izvajanja javnih komunikacijskih storitev na ozemlju RS, ker določeni operaterji delujejo tudi izven meja RS, obenem pa gre za področje, kjer je težko opredeliti, na katerem ozemlju se neka telekomunikacijska storitev (ki že po svoji naravi ni prostorsko omejena) sploh izvaja. Predlagatelj podrobno pojasni, zakaj jezikovna razlaga ne zadošča, doda, da vsebine spornega pojma ni moč določiti niti glede na cilj oziroma namen urejanja zakonske materije, ter zaključi, da razlogov za izpodbijano ureditev ni mogoče razbrati niti iz javno dostopnega zakonodajnega gradiva (ob upoštevanju, da prej veljavni Zakon o elektronskih komunikacijah, Uradni list RS, št. 13/07 – uradno prečiščeno besedilo, 110/09 in 33/11 – ZEKom, ni odkazoval na »ozemlje RS«). Opozori tudi, da k večji jasnosti in določnosti drugega odstavka 6. člena ZEKom-1/15 ne pripomore niti sistematična razlaga oziroma povezava s 5. členom istega predpisa, ki je uvedel pojem obvestila o začetku ali spremembi zagotavljanja javnih komunikacijskih omrežij oziroma izvajanja javnih komunikacijskih storitev. Ta določba naj ne bi o letnem plačilu določala ničesar. Predlagatelj poleg tega meni, da tretji odstavek 6. člena ZEKom-1/15 celo pripomore k dodatni nejasnosti, saj se je po eni strani skliceval na prihodek iz drugega odstavka 6. člena ZEKom-1/15, po drugi strani pa pri pooblastilu AKOS, da uporabi podatke Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (v nadaljevanju AJPES), tega pooblastila ni omejil na uporabo podatkov o prihodkih, doseženih na slovenskem ozemlju.

Predlagatelj dodaja še, da je bila izpodbijana določba v neskladju s človekovo pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in s tretjim odstavkom 15. člena Ustave.

Tožnik je Ustavnemu sodišču poslal vlogo, v kateri se pridružuje stališčem predlagatelja, hkrati pa opozarja na določene dodatne vidike zadeve. Zatrjuje, da je zakonodajalec z besedilom »na ozemlju Republike Slovenije« očitno želel omejiti obseg upoštevnih prihodkov. To naj bi bilo posebej pomembno za operaterje, ki komunikacijske storitve primarno prodajajo zunaj RS. Tožnik meni, da se ti pri svojem poslovanju v tujini v ničemer ne zanašajo na regulatorno dejavnost AKOS, saj ta zunaj slovenskega ozemlja ne more urejati cen prometa in dostopa do omrežij. Šteje, da bi bila lahko ustavnoskladna le taka razlaga izpodbijane določbe, ki bi operaterju omogočila, da na podlagi lastnega izračuna izvzame prihodke od storitev, ki se ne opravljajo na ozemlju RS. V poštev naj bi prišla tudi razveljavitev drugega odstavka 6. člena ZEKom-1/15. Tožnik navaja, da ni primerno in sorazmerno za potrebe regulative obremenjevati prihodka operaterjev s sedežem v RS, ko ta nima nobene zveze s slovenskim trgom.

Ustavno sodišče je Državnemu zboru v odgovor vročilo le eno od zahtev za oceno ustavnosti, in sicer tisto, ki je bila vložena v zadevi št. U-I-49/17. Ker je Državni zbor že ob seznanitvi s to zahtevo imel možnost odgovoriti na vse ustavnopravne argumente predlagatelja, mu Ustavno sodišče druge (praktično identične) zahteve v zadevi št. U-I-98/17 ni vročilo v odgovor. Državni zbor je odgovoril na obe zahtevi. V odgovoru se pretežno strinja z mnenjem Vlade. Dodaja pa, da je prihodek iz zagotavljanja javnih komunikacijskih omrežij oziroma iz izvajanja javnih komunikacijskih storitev jasno določen, z objektivnimi kriteriji, ki zagotavljajo enako obravnavo operaterjev pri določanju višine letnega plačila. ZEKom-1/15 naj ne bi dajal podlage za razlago, ki bi AKOS omogočila razmejitev med prihodki glede na ozemlje, na katerem so bile storitve opravljene. Tako razmejevanje naj ne bi bilo sprejemljivo, ker bi imelo za posledico dolžnost plačevanja sorazmernega dela letnega plačila pristojnim organom drugih držav, pa tudi zaradi velike zapletenosti. Osnova za odmero letnega plačila naj bi bili vsi prihodki, »ki jih operater pridobi na podlagi zagotavljanja javnih komunikacijskih omrežij in izvajanja javnih komunikacijskih storitev, ki jih ima v Republiki Sloveniji«. Ustavno sodišče je Državnemu zboru vročilo v opredelitev tudi vlogo tožnika, na katero se ni odzval.