Sklep o predložitvi vprašanj za predhodno odločanje Sodišču Evropske unije in sklep o prekinitvi postopka

1455. Sklep o predložitvi vprašanj za predhodno odločanje Sodišču Evropske unije in sklep o prekinitvi postopka

Številka: U-I-104/22-50

Datum: 13. 4. 2023

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudi družbe Interzero, d. o. o., Ljubljana (prej družba Interseroh, d. o. o., Ljubljana), in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Brezavšček Žgavec, d. o. o., Ljubljana, in družbe Surovina, d. o. o., Maribor, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Senica & partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 13. aprila 2023

Sodišču Evropske unije se na podlagi 267. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016) predložijo v predhodno odločanje naslednja vprašanja glede razlage 16. in 17. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016), 49., 56. in 106. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije, načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376, 27. 12. 2006) ter 8. in 8.a člena Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL L 312, 22. 11. 2008, nazadnje spremenjena z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih, UL L 150, 14. 6. 2018), in sicer:

Ali se lahko šteje za podjetje, ki je pooblaščeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena iz drugega odstavka 106. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (upoštevaje 14. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, Protokol št. 26 o storitvah splošnega pomena ter 8. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv), pravna oseba z izključno pravico do izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode na ozemlju Republike Slovenije, ki obsega:

sklepanje pogodb s proizvajalci določenih proizvodov, s katerimi ti pooblastijo to pravno osebo, da v njihovem imenu zagotovi ustrezno ravnanje z odpadki iz teh proizvodov;

organizacijo sistema zbiranja in obdelave odpadkov (sklepanje pogodb z gospodarskimi družbami, da v imenu organizacije zberejo in ustrezno obdelajo vse zbrane odpadke iz proizvodov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost); in

vodenje evidence o proizvodih, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in so dani na trg v Republiki Sloveniji, ter evidence o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost, ter posredovanje teh podatkov ministrstvu,

in je dolžna v zvezi z opravljenem te dejavnosti sklepati pogodbe tako s proizvajalci, ki imajo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, kot z gospodarskimi družbami, ki bodo izvajale zbiranje in obdelavo odpadkov?

Ali je treba 16. in 17. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, 49., 56. in 106. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu ter 8. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode opravljati le ena pravna oseba na ozemlju države članice na nepridobiten način, kar pomeni, da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti in da mora ta pravna oseba dobiček uporabiti le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?

Če je odgovor na vprašanje (2) nikalen, ali je treba 16. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, 49., 56. in 106. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter 8. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri država članica spremeni dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode iz regulirane pridobitne tržne dejavnosti, ki jo opravlja več gospodarskih subjektov, v dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija in ki mora to dejavnost izvajati nepridobitno v smislu vprašanja iz točke (2)?

Ali je treba določbe prava EU iz vprašanja iz točke (3) razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, po kateri zaradi uveljavitve nove zakonske ureditve skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti posledično po sili zakona (ex lege) ta posega v posamična razmerja tako, da prenehajo veljati vse pogodbe, sklenjene med gospodarskimi subjekti, ki so izvajali dejavnost skupnega izpolnjevanja proizvajalčeve razširjene odgovornosti po prejšnji ureditvi, in proizvajalci, ki imajo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ter med gospodarskimi subjekti, ki so izvajali dejavnost skupnega izpolnjevanja proizvajalčeve razširjene odgovornosti po prejšnji ureditvi, in gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?

Ali je treba v okoliščinah sprejetja nove zakonske ureditve, opisane v vprašanjih iz točk (3) in (4), načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj razlagati tako, da zakonodajalec mora določiti prehodno obdobje in/ali sistem nadomestil? Če je odgovor pritrdilen, katera merila opredeljujejo razumnost prehodnega obdobja oziroma razumnost sistema nadomestil?

Ali je treba 16. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, 49., 56. in 106. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu ter 8. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri je proizvajalcem, ki imajo obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti in dajejo na trg 51 odstotkov istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, naložena obveznost ustanovitve pravne osebe, ki bo izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in morajo proizvajalci istovrstnih proizvodov ob morebitnem odvzemu dovoljenja tako pravno osebo ponovno ustanoviti oziroma ali je treba zgoraj navedene določbe prava EU razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri smejo biti imetniki poslovnega deleža v tej pravni osebi le proizvajalci?

Ali je treba 16. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, 49., 56. in 106. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu ter 8. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv razlagati na način, da nasprotujejo ureditvi, po kateri proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža pravne osebe, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ne smejo biti oseba, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti v tej pravni osebi?

Ali je treba 16. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, 49., 56. in 106. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu ter 8. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv razlagati na način, da nasprotujejo ureditvi, po kateri proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža pravne osebe, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in pravna oseba, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ne smeta biti:

neposredno ali posredno kapitalsko povezana z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v pravni osebi, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in ne smeta imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic;

kapitalsko ali sorodstveno povezana z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebe iz prejšnje alineje.

Ali je treba 16. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, 49., 56. in 106. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu ter 8. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri omejitve iz vprašanj (7) in (8) veljajo tudi za člana poslovodnega organa pravne osebe, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, njenega nadzornega organa ali zastopnika?

Ali je treba 16. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ter 49. in 56. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri morajo proizvajalci, za katere velja obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti in dajejo na trg proizvode, namenjene za uporabo v gospodinjstvu, obvezno skleniti pogodbo, s katero pooblastijo pravno osebo, ki ima dovoljenje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, za izpolnjevanje svojih obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?

Postopek za oceno ustavnosti prvega do četrtega odstavka 37. člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, prvega in petega odstavka 40. člena, 41. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena, prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena in drugega odstavka 321. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22) se prekine do odločitve Sodišča Evropske unije.

I. Dejanski in pravni okvir postopka pred Ustavnim sodiščem

II. Za postavitev vprašanj za predhodno odločanje upoštevne navedbe pobudnikov v postopku pred Ustavnim sodiščem

III. Mnenje Vlade Republike Slovenije o navedbah pobudnikov, ki so upoštevne za predhodno odločanje

IV. Upoštevne določbe nacionalnega prava

V. Pravni interes pobudnikov za pobudo za presojo ustavnosti, odločitve Ustavnega sodišča v pripravljalnem postopku in obseg presoje

VI. Opis izpodbijane zakonske ureditve in zakonske ureditve, ki je sistem PRO urejala pred tem

Splošno o PRO

Sistem PRO po ZVO-2

Sistem PRO po ZVO-1 in primerjava obeh sistemov PRO

Prehodna ureditev

VII. Razlogi Ustavnega sodišča za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe

VIII. Vprašanja za predhodno odločanje SEU

Povzetek postavljenih vprašanj za predhodno odločanje SEU

Prvo vprašanje

Drugo vprašanje

Tretje, četrto in peto vprašanje

Šesto vprašanje

Sedmo, osmo in deveto vprašanje

Deseto vprašanje

IX. Prekinitev postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb

Ustavno sodišče je prejelo dve pobudi (št. U-I-104/22 in št. U-I-220/22) za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-2) v delu, v katerem ureja sistem proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju PRO), in delu, ki ureja prehodno obdobje za uveljavitev novega sistema PRO.

Glede na vsebino zatrjevanih protiustavnosti v obeh pobudah je Ustavno sodišče štelo, da pobudniki vlagajo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 25. člena, osmega odstavka 34. člena, prvega do četrtega odstavka 37. člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, prvega in petega odstavka 40. člena, 41. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena, prvega odstavka 47. člena, prvega in tretjega odstavka 267. člena, prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena ter drugega odstavka 321. člena ZVO-2.

II. Za postavitev vprašanj za predhodno odločanje upoštevne navedbe pobudnikov v postopku pred Ustavnim sodiščem

Pobudniki zatrjujejo, da so izpodbijane določbe ZVO-2 v neskladju z 2., 3.a, 14., 33. in 74. členom Ustave, 16. in 17. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina) in 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Izpodbijane določbe ZVO-2 naj bi bile tudi v neskladju z 41. (pravilno 49.), 56., 102. in 106. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU), Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (UL L 365, 31. 12. 1994, zadnjič spremenjena z Direktivo (EU) 2018/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, UL L 150, 14. 6. 2018 – v nadaljevanju Direktiva o embalaži in odpadni embalaži), ter Direktivo 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (v nadaljevanju Okvirna direktiva o odpadkih).

Pobudniki tudi menijo, da je izpodbijana zakonska ureditev v neskladju z Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (v nadaljevanju Direktiva o storitvah) in Direktivo (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (UL L 241, 17. 9. 2015).

Izpodbijana zakonska ureditev naj bi bila v neskladju z 2. in 74. členom Ustave, 16. členom Listine ter 49. in 56. členom PDEU, ker naj bi zakonodajalec tržno dejavnost preoblikoval v netržno. Sprememba narave dejavnosti iz tržne gospodarske dejavnosti v nepridobitno naj bi pomenila najvišjo stopnjo omejevanja trga. Zakonodajalec naj bi v navedene pravice posegel tudi, ker je določil, da sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljati le en subjekt, t. i. organizacija. S tem naj bi zakonodajalec uvedel monopol na trgu skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Določil naj bi tudi pogoje, ki jih mora izpolnjevati lastnik poslovnega deleža organizacije. Pobudniki menijo, da je z vidika javnega interesa bistveno zagotoviti učinkovito ravnanje z odpadki in ustrezen nadzor nad delovanjem sistema. Zato naj ne bi bilo razlogov za nepridobitno izvajanje navedene dejavnosti in omejitev števila subjektov, ki smejo to dejavnost izvajati. Izpodbijana ureditev naj bi posegala tudi v pogodbeno avtonomijo pobudnikov, saj jim nalaga obvezno sklenitev pogodbe z organizacijo.

Izpodbijana ureditev naj bi pomenila nedovoljeno omejitev svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Z izpodbijano ureditvijo naj bi država določila neizogibne ovire za vstop na trg skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Ureditev naj bi zaradi državnega ukrepa ustvarjala neenake možnosti gospodarskih subjektov in izkrivljala konkurenco. Zato naj bi bila v neskladju s 102. in 106. členom PDEU. Ureditev naj bi bila v neskladju tudi z Okvirno direktivo o odpadkih, ki naj bi v sistemih z več organizacijami za ravnanje z odpadki zahtevala le uvedbo nadzornega organa, ne pa uvedbe monopolnega izvajanja navedene dejavnosti. Ureditev naj bi bila v neskladju z Direktivo o embalaži in odpadni embalaži, po kateri morajo biti sistemi vračanja embalaže odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov. Države pa naj bi bile pri uvedbi sistema PRO dolžne spoštovati pomen pravilnega delovanja notranjega trga.

Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju s pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave, 17. člen Listine in 1. člen Prvega protokola k EKČP), ker naj bi omejevala kapitalsko udeležbo v organizaciji (peti in šesti odstavek 38. člena ZVO-2) in določala način uporabe dobička (peti odstavek 40. člena ZVO-2). Pobudo so vložili tudi pobudniki, ki so proizvajalci, ki imajo obveznost PRO in hkrati tudi izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov. Zaradi ureditve, ki določa, da imetniki poslovnega deleža organizacije ne smejo biti gospodarski subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov, naj bi bilo tem proizvajalcem onemogočeno pridobiti poslovni delež v organizaciji. Zakonska ureditev, ki prepoveduje kapitalske in sorodstvene povezave med proizvajalci, ki ustanovijo organizacijo, ter organizacijo in subjekti, ki izvajajo zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (v nadaljevanju izvajalci), naj bi bila v neskladju s 14., 33. in 74. členom Ustave, 1. členom Prvega protokola k EKČP in 1. členom Protokola št. 12 k EKČP (Uradni list RS, št. 46/10, MP, št. 8/10).

Pobudniki zatrjujejo, da so peti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju z 2., 33., 74. in 155. členom Ustave ter 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker določajo, da ex lege prenehajo veljati že izdana okoljevarstvena dovoljenja (v nadaljevanju OVD) in pogodbe, sklenjene med gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po Zakonu o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1) in proizvajalci ter med gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po ZVO-1 (v nadaljevanju GSZVO-1) in izvajalci. Zatrjujejo, da je z izpodbijano ureditvijo poseženo v njihova pričakovana pravna upravičenja in je kršeno načelo varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Uveljavitev izpodbijane ureditve naj bi pomenila, da bi pobudniki, ki so GSZVO-1, morali prenehati s svojim delovanjem. Do poslabšanja njihovega položaja naj bi prišlo nepričakovano. Zakonodajalec naj za sprejetje takšne ureditve ne bi imel stvarnega razloga, ki bi bil utemeljen v prevladujočem javnem interesu. Prvi odstavek 275. člena ZVO-2 naj bi bil v neskladju s 155. členom Ustave, saj naj bi v celoti odvzemal pravico GSZVO-1, da na trgu izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.

Pobudniki menijo, da omejitev izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO le z eno organizacijo ni pogojena z zahtevami prava Evropske unije (v nadaljevanju EU). Menijo, da je enak cilj mogoče doseči z milejšimi ukrepi, in sicer z regulacijo cen in poostrenim inšpekcijskim nadzorom. Zatrjujejo, da Vlada ni priložila strokovnih študij, s katerimi bi utemeljila spremembo sistema. Analiza, ki naj bi bila pripravljena ob spremembi zakonodaje, naj bi razkrivala hude metodološke pomanjkljivosti. Iz študije, ki so jo priložili pobudniki, smernic Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (v nadaljevanju OECD) ter empiričnih in historičnih podatkov pa naj bi izhajalo, da je bolj učinkovit, tako stroškovno kot okoljsko, sistem z več organizacijami, ki si med seboj konkurirajo pod pogojem, da je ustrezno urejen tudi nadzor in sankcioniranje. Država naj ne bi izkazala, da bi bil sistem z eno monopolno organizacijo stroškovno bolj učinkovit oziroma da je sistem, v katerem so organizacije med seboj konkurirale, neučinkovit. Vlada naj bi se pri tem sklicevala le na težave s področja odpadne embalaže, na drugih podsistemih PRO pa naj bi monopol uvedla, ne da bi zato obstajal kakršenkoli razlog. Pobudniki se sklicujejo tudi na mnenje Zakonodajno- pravne službe Državnega zbora (mnenje Zakonodajno-pravne službe št. 801-01/21-22/15 z dne 14. 2. 2022), iz katerega izhaja, da naj bi bila z vidika pravice do svobodne gospodarske pobude vprašljiva ureditev, po kateri se sme ustanoviti le ena organizacija, zlasti ob dejstvu, da je mogoče obveznost PRO izpolnjevati tudi individualno. Torej naj organizacija ne bi bila edini subjekt, ki bo izpolnjeval obveznosti PRO.

Pobudniki poudarjajo, da je treba razlikovati med položajem, ko se sistem PRO šele ustanavlja in organizacije, ki izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, še ne obstajajo, in položajem, ko država z zakonsko ureditvijo poseže v že obstoječ sistem. Glede na to naj s trditvami, da v drugih državah članicah EU obstajajo sistemi, v katerih deluje le ena organizacija za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, ne bi bilo mogoče utemeljiti posega v pravno zavarovana pričakovanja pobudnikov. Iz navedb Vlade pa naj ne bi izhajalo, da bi v katerikoli državi članici EU s pravili (torej de iure) prišlo do spremembe konkurenčnega sistema PRO v monopolni sistem. Monopoli, kjer obstajajo, naj bi bili posledica dejanskih okoliščin in ne zakonodajnega urejanja. Pobudniki menijo tudi, da je prav svobodna konkurenca na trgu skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO omogočila bistveno znižanje stroškov ravnanja z odpadno embalažo. Kot primer navajajo ureditev v Zvezni republiki Nemčiji, kjer naj bi se po odpravi monopola spodbudile nove investicije v infrastrukturo in zmanjšali operativni stroški, izboljšali pa naj bi se deleži recikliranja.

Pobudniki zatrjujejo, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO gospodarska dejavnost. Člen 49 PDEU naj bi bilo treba razlagati široko. Pri presoji, ali posamezna dejavnost sodi na področje varovanja 49. člena PDEU, naj bi bilo treba presojati njen ekonomski značaj. V skladu s sodno prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) lahko tudi dejavnost, ki se izvaja nepridobitno, če se za opravljene storitve prejme plačilo, sodi na področje varovanja 49. člena PDEU.

Pobudniki menijo, da je uvedba zakonskega monopola v neskladju s pravico do ustanavljanja in pravili konkurenčnega prava iz PDEU. Čeprav naj Okvirna direktiva o odpadkih ne bi urejala organizacije sistema PRO, naj bi bile države članice dolžne zagotavljati pravilno delovanje notranjega trga in spoštovanje temeljnih svoboščin, ki jih na ravni EU zagotavlja tudi Listina. Tudi posegi, ki naj bi bili namenjeni izvrševanju pravice do zdravega življenjskega okolja, bi morali biti primerni.

Pobudniki nasprotujejo tudi ureditvi, ki ločuje med proizvajalci, ki bodo organizacijo ustanovili, in proizvajalci, ki bodo z organizacijo le sklenili pogodbo. Poudarjajo, da predstavniki ene in druge skupine proizvajalcev med seboj konkurirajo na trgu proizvodov. Izpodbijana ureditev naj bi pomenila, da bo ena skupina proizvajalcev dolžna skleniti pogodbo z organizacijo, ki bo v lasti njihovih konkurentov na trgu. Zaradi obveznosti PRO naj bi bili nekateri proizvajalci dolžni organizaciji, ki bo v lasti njihovih konkurentov na trgu proizvodov, predajati informacije o svojih izdelkih, količini in zasnovi proizvodov. Pobudniki, ki bodo imeli poslovni delež v organizaciji, bi lahko vplivali na organizacijo tako, da bi ta skupini proizvajalcev, ki ne bi bila lastnica poslovnih deležev v organizaciji, določila slabše pogoje pri izpolnjevanju obveznosti PRO. Proizvajalci s poslovnim deležem v organizaciji naj bi tako imeli ugodnejši dostop do trga sekundarnih surovin oziroma recikliranega materiala. Razlogi, s katerimi Vlada utemeljuje ureditev, po kateri morajo biti ustanovitelji organizacije proizvajalci, naj bi bili zgrešeni. Tista skupina proizvajalcev, ki ne bi bila ustanovitelj organizacije, naj bi bila izključena iz upravljanja in naj ne bi imela vloge, ki jo Vlada pripisuje proizvajalcem.

Pobudniki se ne strinjajo, da Okvirna direktiva o odpadkih določa, da se mora dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati nepridobitno, kar trdi Vlada. Menijo, da Okvirna direktiva o odpadkih določa, da sme organizacija za izvajanje navedenih storitev zaračunati običajno maržo in pri tem ustvarjati take dobičke, ki so potrebni za razvoj te panoge.

Pobudniki trdijo, da naj bi ureditev v ZVO-2, ki omejitve kapitalskih povezav širi čez rob nujno potrebnega za odpravo nasprotja interesov, nekaterim pobudnikom onemogočala nadaljnje izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Preširoka omejitev kapitalskih povezav naj bi bila nesorazmerna in prekomerna.

Pobudniki družba Interzero in drugi so odgovorili na mnenje Vlade z dne 23. 3. 2023. Iz odgovora izhaja, da vztrajajo pri svojih dosedanjih navedbah. Dodatno navajajo, da ureditev v drugih državah članicah ne more biti upoštevna za presojo v obravnavanem primeru. Zatrjujejo, da ne drži navedba Vlade, da je v Češki republiki in Republiki Estoniji število organizacij omejeno z nacionalno zakonodajo, temveč da je pri izvrševanju zakonodaje v praksi prišlo do takega položaja, da le ena organizacija opravlja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Trdijo tudi, da češko ureditev preverja Evropska komisija zaradi potencialne kršitve zakonodaje EU (št. AT40775). Dodatno navajajo, da so odpadki blago v pomenu prostega pretoka blaga iz 30. člena PDEU (pravilno 34. člen PDEU). Menijo, da bi bil pretok blaga lahko omejen, če bi imela monopol nad upravljanjem z odpadki le ena organizacija. Taka omejitev prostega pretoka blaga naj bi povzročila, da proizvajalci, čigar izdelki po izteku življenjske dobe postanejo odpadki, ne bi mogli odpadkov upravljati oziroma jih pošiljati v druge države članice. Pobudniki opozarjajo na Direktivo (EU) 2022/2464 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2022 o spremembi Uredbe (EU) št. 537/2014, Direktive 2004/109/ES, Direktive 2006/43/ES in Direktive 2013/34/EU glede poročanja podjetij o trajnostnosti (UL L 322, 16. 12. 2022) in na Uredbo (EU) 2020/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2020 o vzpostavitvi okvira za spodbujanje trajnostnih naložb ter spremembi Uredbe (EU) 2019/2088 (UL L 198, 22. 6. 2020). V navedenih aktih naj bi bila jasno določena merila, ki jih bodo podjetja morala izpolnjevati, da bodo njihove dejavnosti prepoznavne kot trajnostne. Trajnostne dejavnosti pa naj bi imele lažji dostop do financiranja na kapitalskih trgih in bankah. Pobudniki menijo, da sistem PRO, kot ga ureja ZVO-2, omejuje konkurenco pri doseganju okoljskih ciljev. Vsi proizvajalci naj bi bili enaki, zato naj med njimi ne bi bilo konkurence pri doseganju okoljskih ciljev.

III. Mnenje Vlade Republike Slovenije o navedbah pobudnikov, ki so upoštevne za predhodno odločanje

Državni zbor na pobudo ni odgovoril.

Mnenje o pobudi je poslala Vlada. Vlada zatrjuje, da so bile z Okvirno direktivo o odpadkih določene minimalne zahteve sistema PRO, ki jih je bilo treba prenesti v notranjo zakonodajo. Zato naj bi bilo treba tudi v slovenskem pravnem redu na novo urediti sistem PRO. Z ZVO-2 naj bi bili sprejeti ustrezni in zakoniti ukrepi za prenos obveznosti iz Okvirne direktive o odpadkih. Cilj sistema PRO in namen uvedbe obveznosti PRO naj bi bila zagotoviti učinkovitost ločenega zbiranja odpadkov, ozaveščati ter informirati o pomenu preprečevanja nastanka odpadkov ter ponovne uporabe in vračanja odpadkov, spreminjati vedenjske vzorce vseh udeležencev uporabe proizvodov, zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvodov na celotnem ozemlju države. Zato naj bi bila ekonomska učinkovitost sistema PRO v celoti podrejena izpolnjevanju obveznosti PRO. Proizvajalec proizvodov naj bi bil odgovoren za upoštevanje okoljskih vidikov proizvoda v njegovi celotni življenjski dobi (od načrtovanja do ravnanja z njim, ko postane odpadek).

Okvirna direktiva o odpadkih naj bi zahtevala, da skupno izpolnjevanje obveznosti PRO zasleduje javno korist varstva okolja. Namen dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO naj bi bilo doseganje okoljskih ciljev, ne pa pridobivanje dobička. Vlada zatrjuje, da so s prvim odstavkom 38. člena ZVO-2, ki določa nepridobitno delovanje organizacije, v slovenski pravni red prenesene obveznosti iz točke (c) četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih. Nosilec skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO naj bi bila organizacija, ki deluje izključno z namenom izpolnjevanja proizvajalčeve obveznosti PRO in doseganja okoljskih ciljev. Izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, pri katerem prevladujejo poslovni in ekonomski interesi, naj bi ustvarjalo konflikt interesov. Pri podrejanju izpolnjevanja obveznosti PRO finančnemu interesu subjekta, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, naj bi nastajalo znatno tveganje za izkrivljanje sistema PRO. Ker naj bi bila dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO nepridobitna, z izpodbijano ureditvijo naj ne bi bilo mogoče poseči v pravico do svobodne gospodarske pobude. Vlada tudi zatrjuje, da je tudi v drugih državah članicah EU predpisan nepridobitni status organizacije, npr. v Republiki Estoniji. Meni, da je zato sistem PRO skladen z 49. členom PDEU.

Okvirna direktiva o odpadkih naj bi dopuščala tako sisteme PRO, v katerih dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja ena organizacija, kot sisteme, v katerih navedeno dejavnost opravlja več organizacij. Centraliziran sistem z eno organizacijo naj bi bil uveden v več državah članicah EU, denimo v Češki republiki in Republiki Estoniji. Po mnenju Vlade konkurenca med organizacijami ne izboljša učinkovitosti sistema PRO, kar naj bi bilo razvidno iz ureditve v Češki republiki. Vlada nasprotuje trditvam pobudnikov, da naj bi sistem PRO v ZVO-2 pomenil uvedbo monopolnega sistema z vplivom na svobodno gospodarsko pobudo. Za učinkovitost sistema PRO naj bi bilo bolj pomembno, da država zagotavlja transparentnost delovanja organizacije in preprečevanje izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki, kot pa okoliščina, da dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja le ena organizacija. Vlada meni, da je prav s sistemom z eno organizacijo zagotovljena večja učinkovitost sistema PRO. Tak sistem naj bi bil bolj ekonomičen in enostavnejši za proizvajalce. Zagotovljena naj bi bila večja transparentnost in boljši nadzor nad kakovostjo ravnanja z odpadki, poleg tega naj ne bi bilo treba ustanoviti koordinacijskega telesa, ki bi nadzoroval izvajanje obveznosti PRO.

Vlada pojasnjuje, da je namen četrtega odstavka 38. člena ZVO-2, ki določa, da organizacijo ustanovijo in imajo v njej poslovne deleže proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, ki skupaj dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine teh proizvodov, zagotoviti uspešno izvedbo postopka pridobitve dovoljenja za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Navedeni delež mora biti predpisan, saj je le tako mogoče zagotoviti, da bo zakonske pogoje izpolnjevala le ena organizacija. Če delež ne bi bil predpisan, bi lahko pogoje izpolnjevalo več organizacij. Četrti odstavek 38. člena in četrti odstavek 41. člena ZVO-2 naj bi omogočala delovanje sistema PRO, s katerim bodo ustrezno prenesene zahteve iz Okvirne direktive o odpadkih.

Po mnenju Vlade naj bi ključno vlogo pri delovanju sistema PRO imeli proizvajalci. Primerjalni pregled tujih ureditev naj bi kazal, da so sistemi PRO, ki jih vzpostavijo, upravljajo in jih imajo v lasti proizvajalci, najbolj učinkoviti z ekonomskega in okoljskega vidika. Sistem PRO naj bi vplival na spremembo ravnanja proizvajalcev, tako da bi pri izvajanju njihove dejavnosti nastalo čim manj odpadkov oziroma da bi bili odpadki v čim večji meri primerni za ponovno uporabo. Odgovornost proizvajalcev naj bi presegala zgolj obveznost plačila stroškov zagotavljanja izpolnjevanja obveznosti PRO in naj bi vključevala tudi dejansko izvedbo predpisanega ravnanja z odpadki ter sprejemanje odgovornosti in skrbi za celoten življenjski cikel proizvodov. Zato bi morala obstajati povezava med proizvajalci in organizacijo, da bi slednja lahko v imenu proizvajalca in za njegov račun zagotovila ustrezno ravnanje z odpadki. Proizvajalcu bi morali biti zaračunani stroški, ki upoštevajo dejanske stroške izpolnjevanja obveznosti PRO, brez ustvarjanja dobička pri izvajanju dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Zato naj bi bilo treba pri ugotavljanju višine stroškov za izpolnjevanje obveznosti PRO za posamezni proizvod upoštevati posebnosti posameznih proizvodov in poznavanje vseh dejavnikov na trgu. Takšno uravnavanje stroškov pa naj bi najbolj učinkovito zagotovili proizvajalci.

Pomanjkanje medsebojne povezave med proizvajalci in GSZVO-1 naj bi bila največja težava ureditve. Sledenje dobičku v sistemu PRO, v katerem naj bi navedene gospodarske družbe delovale z namenom pridobivanja dobička, ne pa izpolnjevanju vseh obveznosti, naj bi vodilo do oddaljevanja od temeljnega cilja sistema PRO. Z ureditvijo, pri kateri organizacijo ustanovijo le proizvajalci, naj bi se zagotavljala večja učinkovitost sistema, saj naj bi se proizvajalci kot ustanovitelji organizacije zavedali svoje odgovornosti in pritiskov javnosti glede ravnanja z odpadki.

Vlada tudi podrobno pojasnjuje, da neučinkovitost sistema PRO ni bila posledica neustrezne zakonodaje, ki je določala visoke količinske prage z vključitev v sistem PRO. Po mnenju Vlade naj bi težave nastale zaradi napačnega enačenja mase embalaže, ki je dana na trg, in mase odpadne embalaže.

Vlada poudarja, da je treba pri vzpostavljanju sistema PRO in urejanju delovanja organizacije preprečiti tveganje izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki. Prepoved organizaciji, da izvaja dejavnosti ravnanja z odpadki, ter prepoved kapitalske in sorodstvene povezanosti organizacije z izvajalci naj bi dodatno zagotavljali delovanje organizacije izključno zaradi izpolnjevanja obveznosti PRO in naj bi preprečevali izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki. S prepovedjo vertikalnih povezav v obe smeri naj bi se zmanjšala nasprotja interesov pri delovanju organizacije. Organizacija naj bi primarno delovala v javnem interesu, dejavnost ravnanja z odpadki pa naj bi bila gospodarska dejavnost. V primeru lastniških in sorodstvenih povezav bi organizacija lahko vplivala na usmerjanje tokov odpadkov v točno določene gospodarske obrate. Vzpostavitev sistema PRO in ustanovitev organizacije bi lahko vodila do koncentracije povpraševanja po določeni storitvi ravnanja z odpadki, kar bi lahko organizaciji dajalo dovolj veliko pogajalsko moč, da bi lahko porušila ekonomsko in konkurenčno ravnovesje na trgu ravnanja z odpadki. Podobno tveganje za izkrivljanje konkurence na trgu ravnanja z odpadki naj bi obstajalo, če bi organizacija sama izvajala dejavnost ravnanja z odpadki. Vlada tudi zavrača trditev pobudnikov, da naj bi bili proizvajalci, ki bodo organizacijo ustanovili, v bistveno boljšem (konkurenčnem) položaju kot proizvajalci, ki bodo z organizacijo le sklenili pogodbo. ZVO-2 naj ne bi pri določitvi obveznosti PRO ločeval med prej opisanima skupinama proizvajalcev. ZVO-2 ureja pravice proizvajalca do organizacije. Vsak proizvajalec ima pravico vpogleda v vso dokumentacijo organizacije, ki se nanaša na njegovo izpolnjevanje obveznosti. ZVO-2 naj bi določal tudi, da organizacija izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti za vse proizvajalce, tako za proizvajalce, ki so jo ustanovili, kakor za proizvajalce, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji. Prvi odstavek 37. člena ZVO-2 naj bi določal, da so proizvajalci pri izpolnjevanju obveznosti enakopravni, ne glede na to, ali so organizacijo ustanovili ali se pridružili že ustanovljeni organizaciji. V desetem odstavku 38. člena ZVO-2 naj bi bilo določeno, da nadzorni organ organizacije sestavljajo trije predstavniki proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in trije predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, ter predstavnik ministrstva, pristojnega za okolje. Predstavniki proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije in predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, naj bi bili enakopravni in naj bi imeli enakovredne odločevalske pravice.

Vlada zavrača navedbe pobudnikov, da bodo zaradi uvedbe novega sistema PRO razvrednotene investicije in bo prišlo do izgube zaposlitev. Sistem PRO v ZVO-2 pri izpolnjevanju obveznosti PRO loči med organizacijsko in finančno obveznostjo proizvajalcev ter med samim ravnanjem z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. ZVO-2 naj bi določal, da je izvajalec dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO organizacija, ki zagotavlja izvrševanje organizacijskih in finančnih obveznosti proizvajalcev. Organizacija pa naj ne bi smela sama izvajati zbiranja ali obdelave odpadkov in naj bi zagotavljala ustrezno ravnanje z odpadki s sklenitvijo pogodbenih razmerij z izvajalci. Vlada navaja, da mora organizacija na podlagi javnega razpisa nediskriminatorno in pod enakimi pogoji skleniti pogodbo o izvajanju zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov z vsako osebo, ki se prijavi na javni poziv in izpolnjuje pogoje, torej tudi s pobudniki. Zato naj ne bi držale trditve pobudnikov, da bi jim bilo v primeru, ko bi prenehale opravljati dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, onemogočeno izvajanje gospodarskih dejavnosti na trgu ravnanja z odpadki.

Ustavno sodišče je v postopku pridobilo mnenje Ministrstva za okolje, podnebje in energijo (v nadaljevanju MOPE). To je pojasnilo, da je namen ZVO-2 ohranjanje okolja in zavarovanje narave ter prenos obveznosti številnih direktiv v slovenski pravni red. Cilj ureditve sistema PRO v ZVO-2 naj bi bilo trajno, kakovostno in ekonomično zagotavljanje sistema PRO, ki bo omogočil zdravo življenjsko okolje in čim cenejše proizvode na trgu za potrošnike. Uvedba sistema PRO naj bi bila namenjena varstvu okolja in doseganju okoljskih ciljev. Bistveni namen nove ureditve izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO naj bi tudi bil zagotoviti večjo učinkovitost in ekonomičnost sistema PRO, poenostavitev in večja preglednost sistema za proizvajalce, poenostavljeno nadziranje izpolnjevanja obveznosti in zagotovitev večje kakovosti ravnanja z odpadki. V sistemih PRO, ki delujejo z eno organizacijo, kot je določeno v ZVO-2, naj ne bi bilo treba vzpostaviti koordinacijskega nadzornega telesa.

MOPE meni, da z izpodbijanimi določbami ni bilo protiustavno poseženo v pridobljene pravice pobudnikov. Sistem PRO naj bi pomenil uresničevanje pravice do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave. Država naj bi lahko izbirala različne ukrepe, s katerimi bi izpolnila svojo obveznost, pri čemer naj bi imela široko polje proste presoje. MOPE navaja, da je bilo treba sistem PRO spremeniti zaradi spoštovanja minimalnih zahtev, določenih v Okvirni direktivi o odpadkih, zato naj ne bi držali očitki pobudnikov, da je bila sprememba zakonske ureditve nepredvidljiva. Trdi, da sprememba zakonske ureditve temelji na strokovno izvedenih in preverjenih študijah, zato naj zakonodajalec ne bi samovoljno in arbitrarno posegel v pridobljene pravice pobudnikov. Poudarja še, da pravo EU ne ureja načina organiziranja sistema PRO v posamezni državi članici. Države članice naj bi bile dolžne pri urejanju sistema PRO upoštevati tehnično izvedljivost in ekonomsko smiselnost ter splošne okoljske in družbene vplive ter vplive na zdravje ljudi, pri tem pa spoštovati potrebo po pravilnem delovanju notranjega trga.

Cilji zakonske ureditve naj bi opravičevali poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude in v pravico do zasebne lastnine. MOPE meni, da je ureditev sistema PRO le z eno organizacijo nujno potrebna in da z milejšimi ukrepi ni mogoče doseči ciljev spremembe sistema. Finančni prispevki posameznega proizvajalca naj v skladu z zahtevami Okvirne direktive o odpadkih ne bi smeli presegati stroškov, ki so dejansko potrebni za izpolnitev njegove obveznosti. Zgolj z ureditvijo, po kateri se dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja nepridobitno, naj bi bilo mogoče zmanjšati stroške, ki so naloženi proizvajalcem. Sistem, v katerem organizacija z izvajanjem te dejavnosti pridobiva dobiček, naj bi nujno pomenil, da je v ceno izvajanja te dejavnosti, poleg dejanskih stroškov, vključen tudi dobiček teh družb. Izvajanje sistema PRO ne bi smelo biti podrejeno pridobivanju dobička. Skupno izpolnjevanje obveznosti PRO po mnenju MOPE ni dejavnost, ki bi se prosto zagotavljala na trgu in bi jo zaradi svojega poslovnega interesa lahko opravljal vsakdo. MOPE meni, da je zakonodajalec dolžan določiti pogoje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.

Z ureditvijo, po kateri so lahko lastniki poslovnega deleža v organizaciji le proizvajalci, naj bi se dosegla tesna povezava med organizacijo in proizvajalci, zagotovilo naj bi se strokovno izvajanje nalog in možnost vplivanja proizvajalcev na ceno storitve. Sistem PRO naj bi bil torej pristop okoljske politike, po kateri je proizvajalec odgovoren za ravnanje s produktom v njegovem celotnem življenjskem cilju. Odgovornost proizvajalca naj bi bila finančna in organizacijska. Obveznost PRO poleg ravnanja z odpadki vključuje tudi dejavnost ozaveščanja javnosti in končnih uporabnikov produktov o pomenu ločenega zbiranja odpadkov in vračanja rabljenih proizvodov, za katere velja PRO.

MOPE meni, da izpodbijane določbe ne omejujejo svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Ravnanje z odpadki naj bi sodilo med storitve splošnega gospodarskega pomena (v nadaljevanju SSGP), za katere veljajo Direktiva o storitvah ter pravila notranjega trga in konkurence. Vendar naj bi bilo dopustno od navedenih pravil odstopiti, kadar je to treba zaradi varstva dostopa državljanov do osnovnih storitev. Glede na navedeno naj se 16. člen Direktive o storitvah ne bi uporabljal za ravnanje z odpadki. Svoboda opravljanja navedenih storitev naj bi smela biti omejena s sistemom dovoljenj. Omejitev števila organizacij, ki izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, naj bi bila določena izključno zaradi preprečevanja onesnaževanja okolja in zagotavljanja zdravega življenjskega okolja pri ravnanju z odpadki iz proizvodov. Z omejitvami kapitalskih in sorodstvenih povezav med proizvajalci, ki imajo poslovni delež v organizaciji, ter organizacijo in izvajalci (peti in šesti odstavek 38. člena ZVO-2) naj bi se ohranjala in zagotavljala konkurenčnost na trgu ravnanja z odpadki.

MOPE meni, da navedena ureditev tudi ni v neskladju s pravili konkurenčnega prava EU (102. in 106. člen PDEU). Z ZVO-2 naj bi se zagotavljala konkurenčnost na trgu ravnanja z odpadki, saj naj bi morala organizacija na podlagi javnega razpisa izbrati izvajalce. ZVO-2 naj bi omogočal, da proizvajalci obveznosti PRO zagotavljajo tudi samostojno, zato naj bi se lahko sami odločili, po kakšnem sistemu bodo izpolnjevali svoje obveznosti.

Upoštevne določbe Ustave in ZVO-2 so navedene v Prilogi 1, ki je sestavni del tega sklepa.

V. Pravni interes pobudnikov za pobudo za presojo ustavnosti, odločitve Ustavnega sodišča v pripravljalnem postopku in obseg presoje

Ustavno sodišče je zadevo št. U-I-220/22 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo z zadevo št. U-I-104/22.

V obravnavani zadevi gre za postopek za presojo ustavnosti zakona, konkretno nekaterih določb ZVO-2, ki je bil začet na pobudo. Pristojnost zanj črpa Ustavno sodišče v prvi alineji prvega odstavka 160. člena Ustave, ki določa, da Ustavno sodišče odloča o skladnosti zakonov z Ustavo. Ne gre torej za postopek, ki bi izviral iz posamičnih postopkov pobudnic pred rednimi sodišči.

Pobudo so vložile gospodarske družbe, ki so proizvajalci proizvodov, za katere velja PRO (proizvajalci), gospodarske družbe, ki na podlagi OVD in odločb o potrditvi skupnih načrtov izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO na podlagi ZVO-1 (GSZVO-1), in gospodarska družba, s sedežem v drugi državi članici EU, ki je imetnica poslovnega deleža GSZVO-1 in izvaja gospodarsko dejavnost ravnanja z odpadki. (Glej opombo 1) Pobudo so vložile tudi gospodarske družbe, ki so hkrati GSZVO-1 in imajo OVD za izvajanje gospodarske dejavnosti ravnanja z odpadki, ter gospodarske družbe, ki so proizvajalci, za katere velja PRO in imajo hkrati OVD za izvajanje gospodarske dejavnosti ravnanja z odpadki.

Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-104/22 z dne 29. 9. 2022 sklenilo, da so pobudniki izkazali pravni interes za presojo ustavnosti prvega do četrtega odstavka 37. člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, prvega in petega odstavka 40. člena, 41. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena, prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena in drugega odstavka 321. člena ZVO-2, ter je v tem delu pobudo sprejelo. (Glej opombo 2) To pomeni, da mora Ustavno sodišče v tem delu odločiti o njeni utemeljenosti.

S sklepom št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 (Uradni list RS, št. 81/22) je Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanje tretjega in četrtega odstavka 37. člena, četrtega, petega, šestega, sedmega, osmega, devetega in enajstega odstavka 38. člena, prvega odstavka 40. člena, 41. člena ter prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena ZVO-2. Pri tem je upoštevalo, da lahko odloči o začasnem zadržanju le tistih določb ZVO-2, ki jih pobudniki izpodbijajo s pobudo, in da so se nekatere določbe 2. 2. poglavja ZVO-2 začele uporabljati šele s 1. 1. 2023. Z dopolnilnim sklepom št. U-I-104/22 z dne 14. 12. 2022 (Uradni list RS, št. 160/22) je Ustavno sodišče, da bi v času do svoje končne odločitve preprečilo nastanek škodljivih posledic, ki bi nastale zaradi izvrševanja morebitnih protiustavnih določb iz 2. 2. poglavja ZVO-2, in da ne bi obenem ogrozilo pravne varnosti udeležencev v sistemu PRO in učinkovitega izvrševanja sistema PRO, po uradni dolžnosti skladno s tretjim odstavkom 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) določilo način izvršitve začasnega zadržanja iz 1. točke sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022. Določilo je, da se 1. točka izreka sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 izvrši tako, da se od 1. 1. 2023 do končne odločitve Ustavnega sodišča namesto 34. do 53. člena, 274. člena ter drugega in petega odstavka 275. člena ZVO-2 uporabljajo deveti, deseti, enajsti, dvanajsti, trinajsti, štirinajsti in petnajsti odstavek 20. člena ZVO-1 ter podzakonski predpisi, ki urejajo izvajanje sistema PRO za posamezne proizvode. To so Uredba o embalaži in odpadni embalaži (Uradni list RS, št. 54/21, 208/21 in 120/22 – v nadaljevanju UEOE), Uredba o odpadni električni in elektronski opremi (Uradni list RS, št. 55/15, 47/16, 72/18 in 108/20 – v nadaljevanju Uredba o OEEO), Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (Uradni list RS, št. 3/10, 64/12, 93/12, 103/15 in 101/20 – v nadaljevanju Uredba o BAOBA), Uredba o odpadnih nagrobnih svečah (Uradni list RS, št. 25/19), Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili (Uradni list RS, št. 105/08), Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (Uradni list RS, št. 119/06), Uredba o izrabljenih vozilih (Uradni list RS, št. 32/11, 45/11 – popr., 26/12 in 101/20), Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami (Uradni list RS, št. 63/09) in Uredba o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje (Uradni list RS, št. 132/22). To pomeni, da od 1. 1. 2023 do končne odločitve Ustavnega sodišča določbe ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, ne morejo imeti pravnih učinkov in se sistem PRO v celoti izvaja po predpisih, ki so ga urejali pred začetkom veljavnosti ZVO-2.

Ustavno sodišče pri tem pojasnjuje tudi, da je rok za implementacijo Direktive (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih (v nadaljevanju Direktiva 2018/851) že potekel. Ker Republika Slovenija te obveznosti ni izpolnila, je Evropska komisija zoper njo vodila postopek št. INFR(2020)0481 zaradi kršitve. Republika Slovenija je prejela obrazloženo mnenje Evropske komisije z dne 9. 6. 2021, ker ji ni priglasila, da je v notranji pravni red prenesla obveznosti iz Okvirne direktive o odpadkih. Republika Slovenija je ZVO-2 sprejela z namenom prenosa navedene direktive v slovenski pravni red. Zato je Evropska komisija 15. 2. 2023 ustavila postopek št. INFR(2020)0481 zoper Republiko Slovenijo. Kot je bilo pojasnjeno v prejšnji točki obrazložitve, je Ustavno sodišče izvrševanje nekaterih določb ZVO-2 zadržalo do svoje končne odločitve. Pri tej odločitvi je upoštevalo, da bi začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb sicer lahko povzročilo, da ne bodo v celoti spoštovane zahteve prava EU glede skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Vendar pa bo takšno stanje trajalo le začasno, do končne odločitve Ustavnega sodišča, in z zadržanjem izvrševanja ne bo praktično onemogočeno ali čezmerno oteženo izvrševanje teh obveznosti. (Glej opombo 3)

Ustavno sodišče je v nadaljevanju tega sklepa zaradi kompleksnosti zadeve opisalo splošne značilnosti sistema PRO, izpodbijano ureditev, ureditev, ki je veljala pred sprejetjem ZVO-2, in pravne posledice, ki jih ima uvedba spremenjenega sistema PRO na dosedanje udeležence tega sistema.