Odločba o ugotovitvi, da je Zakon o socialno varstvenih prejemkih v neskladju z Ustavo

1099. Odločba o ugotovitvi, da je Zakon o socialno varstvenih prejemkih v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-41/23-9

Datum: 10. 4. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Višjega delovnega in socialnega sodišča, na seji 10. aprila 2025

Zakon o socialno varstvenih prejemkih (Uradni list RS, št. 61/10, 40/11, 14/13, 99/13, 90/15, 88/16, 31/18 in 73/18) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljenega neskladja iz 1. točke izreka center za socialno delo, če ugotovi, da pri osebi, ki je ob uveljavljanju pravice do denarne socialne pomoči v osebnem stečaju, niso podani krivdni razlogi iz prvega odstavka 28. člena Zakona o socialno varstvenih prejemkih in da izpolnjuje druge zakonsko določene pogoje za dodelitev denarne socialne pomoči, pri izračunu lastnega dohodka, ki je podlaga za določitev višine denarne socialne pomoči, ne sme upoštevati dohodkov in prejemkov, s katerimi oseba zaradi osebnega stečaja ne more razpolagati.

Višje delovno in socialno sodišče (v nadaljevanju predlagatelj) je prekinilo postopek odločanja o pritožbi tožnice v socialnem sporu zaradi dodelitve denarne socialne pomoči v višjem znesku. Navaja, da vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 14. člena Zakona o socialno varstvenih prejemkih (v nadaljevanju ZSVarPre), ker zmanjšanje lastnega dohodka v postopku uveljavljanja pravice do denarne socialne pomoči ni določeno (tudi) za dohodek, s katerim samska oseba ali družina (v relevantnem obdobju) ne more razpolagati zaradi osebnega stečaja.

Predlagatelj navaja, da je tožnica, ki je bila od 18. 6. 2021 v postopku osebnega stečaja, 21. 1. 2022 pri pristojnem centru za socialno delo (v nadaljevanju CSD) podala vlogo za dodelitev denarne socialne pomoči, plačilo prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje in pravice do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev. Stečajni upraviteljici naj bi v obdobju treh mesecev pred vložitvijo navedene vloge uspelo izterjati tožničino terjatev, izkupiček v višini 1.627,43 EUR pa naj bi bil vplačan na fiduciarni denarni račun upraviteljice. Predlagatelj pojasni, da je CSD dohodek iz naslova prodane terjatve v višini 1.627,43 EUR štel za občasni dohodek po 23. členu ZSVarPre in ga upošteval v višini razlike med povprečno mesečno višino dohodka in 0,5 osnovnega zneska minimalnega dohodka, tj. 341,39 EUR. Ob navedenem dohodku naj bi CSD v lastni dohodek družine upošteval še preživnino in otroški dodatek, vse v skupni višini 555,35 EUR. Ker se višina denarne socialne pomoči za družino določi kot razlika med minimalnim dohodkom družine (tj. seštevkom minimalnih dohodkov, ki pripadajo družinskim članom, v tem primeru 876,75 EUR), in lastnim dohodkom družine (tj. 555,35 EUR), naj bi bila zato tožnici in njeni družini za obdobje od 1. 2. do 31. 5. 2022 priznana denarna socialna pomoč (le) v višini 321,40 EUR. Predlagatelj pojasni, da je tožnica zoper takšno odločitev CDS vložila pritožbo. Ker je bil v lastni dohodek pritožnice upoštevan tudi navedeni znesek od prodaje terjatve, ji je bila namreč dodeljena denarna socialna pomoč v nižjem znesku. Predlagatelj navaja, da je pristojno ministrstvo tožničino pritožbo zavrnilo z odločbo z dne 23. 3. 2022. Sodišče prve stopnje pa naj bi zavrnilo tožbeni zahtevek tožnice za spremembo izpodbijane odločbe CSD in dodelitev denarne socialne pomoči najmanj v višini 876,75 EUR ter podrejeni tožbeni zahtevek za odpravo izpodbijanih upravnih odločb in vrnitev zadeve v ponovno odločanje CSD. Predlagatelj pojasni, da je sodišče prve stopnje svojo odločitev oprlo na stališče Vrhovnega sodišča, sprejeto v sodbi št. VIII Ips 60/2020 z dne 19. 1. 2021, po katerem ni znižanje lastnega dohodka, ker upravičenec zaradi osebnega stečaja z ugotovljenimi dohodki dejansko ni mogel razpolagati, nikjer predpisano; edino zmanjšanje lastnega dohodka, ki je predvideno v 14. členu ZSVarPre, pa se nanaša na izplačane preživnine. Predlagatelj zahtevi prilaga pravnomočni sklep o prekinitvi pritožbenega postopka.

Predlagatelj zatrjuje, da je ureditev, po kateri se pri uveljavljanju pravic iz javnih sredstev upoštevajo dohodki, s katerimi samska oseba ali družina zaradi osebnega stečaja ne more prosto razpolagati, v neskladju s pravicama do socialne varnosti iz 50. člena Ustave ter do osebnega dostojanstva in varnosti iz 34. člena Ustave ter načelom enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave in načelom socialne države iz 2. člena Ustave.

Predlagatelj navaja, da človekova pravica do socialne varnosti, urejena v 50. členu Ustave ter več mednarodnopravnih in nadnacionalnih instrumentih, zagotavlja tudi pravice iz sistema socialnega varstva. Med te naj bi spadala tudi denarna socialna pomoč. ZSVarPre, ki ureja pravico do denarne socialne pomoči, naj bi sicer določal, da se šteje, da je preživetje omogočeno, če so upravičencu zagotovljeni dohodki, s katerimi razpolaga v višini minimalnega dohodka, določenega s tem zakonom (drugi odstavek 4. člena ZSVarPre). Vendar pa naj niti Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (Uradni list RS, št. 62/10, 40/11, 14/13, 99/13, 57/15, 90/15, 88/16, 75/17, 77/18 in 47/19 - v nadaljevanju ZUPJS), ki izrecno opredeljuje, kateri dohodki se upoštevajo pri ugotavljanju upravičenosti do pravic iz javnih sredstev, niti kak drug predpis ne bi predvideval, da bi se izračunani lastni dohodek lahko znižal, ker upravičenec zaradi osebnega stečaja z ugotovljenimi dohodki ne more razpolagati. Predlagatelj opozarja, da se v skladu z Zakonom o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (Uradni list RS, št. 176/21 - uradno prečiščeno besedilo, 178/21 - popr. in 102/23 - v nadaljevanju ZFPPIPP) premoženje osebe, ki je v osebnem stečaju, tj. stečajnega dolžnika, preoblikuje v stečajno maso in se unovči za kritje stroškov postopka ter plačilo terjatev upnikov. Pojasni, da dolžnik s sredstvi, ki se z unovčevanjem in upravljanjem stečajne mase zbirajo na posebnem fiduciarnem denarnem računu, ne more razpolagati. Posameznik, ki je v osebnem stečaju, čeprav ne nujno po lastni volji, naj bi se tako znašel v situaciji, ko s svojim dohodkom ne more razpolagati.

Predlagatelj navaja, da je Ustavno sodišče že večkrat poudarilo, da ima posameznik pravico do minimalnih sredstev za življenje. Socialna država (2. člen Ustave) naj bi bila tako na temelju pravice do socialne varnosti ogroženemu posamezniku dolžna zagotoviti ustrezno pomoč (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-330/97 z dne 30. 11. 2000, Uradni list RS, št. 117/2000, in OdlUS IX, 281). Ker naj bi bilo pomembno, da so do denarne socialne pomoči upravičeni tisti, ki nimajo lastnih sredstev za preživetje, naj bi bil ključen dejansko razpoložljiv dohodek osebe ali družine v trenutku uveljavljanja pravic (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-73/15 z dne 7. 7. 2016, Uradni list RS, št. 51/16). Predlagatelj meni, da zakonska ureditev pri dodeljevanju denarne socialne pomoči stečajnemu dolžniku ta vidik spregleda, zato naj bi bila v neskladju s pravico iz prvega odstavka 50. člena Ustave.

Predlagatelj poudarja, da se prek ustavnopravnega jedra pravice do socialne varnosti varuje dostojanstvo posameznika. Sklicujoč se na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-339/98 z dne 21. 1. 1999 (Uradni list RS, št. 11/99, in OdlUS VIII, 13) in št. U-I-166/03 z dne 11. 11. 2004 (Uradni list RS, št. 128/04, in OdlUS XIII, 69) opozarja, da iz ustavnega načela socialne države ter pravice do osebnega dostojanstva in varnosti ne izhaja le zahteva po varstvu eksistenčnega minimuma dolžnika, pač pa tudi po zagotovitvi eksistenčnega minimuma oseb, ki jih je dolžnik po zakonu dolžan preživljati.

Predlagatelj trdi, da mora država z aktivni ukrepi poskrbeti, da se pravica do socialne varnosti uresničuje. Sklicujoč se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003 navaja, da eksistenčno varnost opredeljujeta dostojanstvo in osebnost vsakega posameznika ter da bi bila pravica do osebnega dostojanstva lahko kršena, če bi zaradi revščine postala vprašljiva posameznikova svoboda, varovana s 34. členom Ustave. Predlagatelj opozarja, da je še zlasti pri osebi, ki nima sredstev za lastno preživljanje, za uresničevanje pravice do socialne varnosti ključno spoštovanje osebnega dostojanstva. Upoštevaje stališča Ustavnega sodišča iz odločbe št. Up-39/94 z dne 4. 4. 1995 (OdlUS IV, 147) zatrjuje, da je izpodbijana ureditev, ki ima za posledico socialno ogroženost prizadetih posameznikov, v neskladju z načelom socialne države iz 2. člena Ustave.

Predlagatelj zatrjuje, da je ZSVarPre, ker ne ureja zmanjšanja lastnega dohodka v primeru, ko oseba z dohodkom zaradi osebnega stečaja ne more razpolagati, tudi v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Osebni stečaj naj ne bi bil svobodna odločitev posameznika, saj naj bi predlog za začetek stečaja lahko podal tudi upnik. Predlagatelj meni, da dejstvo, da je oseba v osebnem stečaju, ne bi smelo biti razlikovalni kriterij pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev. Ključen naj bi moral biti zgolj kriterij razpolaganja.

Predlagatelj poudarja, da je ureditev, ki določa, kateri dohodek se upošteva pri ugotavljanju upravičenosti do denarne socialne pomoči, jasna in omogoča zgolj razlago, na kateri temeljijo odločbi upravnih organov in sodba sodišča prve stopnje, zato je za sprejetje ustavnoskladne odločitve v zadevi nujno potrebna ustavnosodna presoja izpodbijane ureditve. Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da je 14. člen ZSVarPre zaradi protiustavne pravne praznine v neskladju z Ustavo, in naj določi način izvršitve svoje odločitve.

Ustavno sodišče je zahtevo za oceno ustavnosti poslalo Državnemu zboru. Državni zbor v odgovoru na zahtevo Ustavnemu sodišču predlaga, naj zahtevo zavrže. Meni namreč, da je 14. člen ZSVarPre mogoče ustavnoskladno razlagati. Tako naj bi navedeno določbo predlagatelj že razlagal v sodbi št. Psp 355/2019 z dne 5. 3. 2020. Državni zbor meni, da jezikovna in namenska razlaga 4. člena ZSVarPre, ki opredeljuje namen denarne socialne pomoči, omogočata razlago 14. člena ZSVarPre, po kateri dohodka oziroma premoženja, s katerim oseba ne more razpolagati, ni mogoče upoštevati kot njen lastni dohodek. Restriktivna razlaga, pri kateri se popolnoma spregleda namen priznanja uveljavljenih pravic, naj bi bila nepravilna.

Z odgovorom Državnega zbora je Ustavno sodišče seznanilo predlagatelja. Predlagatelj v odgovoru nanj navaja, da vztraja pri zahtevi. Pojasni, da je Vrhovno sodišče navedeno sodbo predlagatelja s sodbo št. VIII Ips 60/2020 z dne 19. 1. 2021 spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek za odpravo odločb tožene stranke v zvezi s priznanjem denarne socialne pomoči zavrnilo. Vrhovno sodišče naj bi sprejelo stališče, da ni nikjer predpisano znižanje lastnega dohodka, ker upravičenec zaradi osebnega stečaja z ugotovljenimi dohodki dejansko ni mogel razpolagati. Zmanjšanje lastnega dohodka, ki je predvideno v 14. členu ZSVarPre, naj bi se nanašalo le na izplačane preživnine. Vrhovno sodišče naj bi presodilo, da se upravičenost do vtoževanih socialnovarstvenih prejemkov in subvencij ter v zvezi s tem ugotavljanje dohodka presoja na podlagi določb ZSVarPre in ZUPJS, ki so jasne in ne omogočajo interpretacije, ki sta jo uporabili sodišči druge in prve stopnje.

Sodišče, ki pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 - v nadaljevanju ZUstS) prekiniti postopek in z zahtevo začeti postopek za oceno njegove ustavnosti. Tako dejstvo prekinitve postopka kot tudi to, da mora sodišče izkazati, da mora izpodbijano zakonsko določbo uporabiti v postopku, v katerem odloča, spadata v okvir procesne predpostavke iz 156. člena Ustave in iz prvega odstavka 23. člena ZUstS, ki mora biti izpolnjena za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona. Da bi bila procesna predpostavka za vsebinsko obravnavo zahteve izpolnjena, se mora zahteva sodišča nanašati na del zakona oziroma na zakonsko določbo, na katero bi moralo sodišče opreti svojo odločitev.¹ Ustavno sodišče lahko namreč zakonsko ureditev presoja samo takrat, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku. Zato mora sodišče v zahtevi za presojo ustavnosti utemeljiti, da mora v konkretni zadevi, v kateri sodi, uporabiti (domnevno protiustavno) zakonsko ureditev na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev.²

Predlagatelj je izkazal obstoj te procesne predpostavke. Zahtevi za oceno ustavnosti je priložil pravnomočni sklep o prekinitvi pritožbenega postopka do odločitve Ustavnega sodišča. Prav tako je izkazal, da izpodbijane določbe ni mogoče razložiti ustavnoskladno. Določbe ZUPJS in ZSVarPre namrečtaksativno naštevajo dohodke in prejemke, ki se (ne) upoštevajo pri ugotavljanju materialnega položaja prosilca pri uveljavljanju pravic iz javnih sredstev.³ Hkrati bi razlaga, za katero se zavzema Državni zbor, nasprotovala ustavnim zahtevam pri urejanju pravice do socialne varnosti. Že iz splošne zahteve po zakonskem urejanju pravic in obveznosti, ki izhaja iz 87. člena Ustave, še posebej pa iz prvega odstavka 50. člena Ustave, po katerem imajo državljani pravico do socialne varnosti pod pogoji, določenimi z zakonom, namreč izhaja, da mora zakon določiti krog upravičencev, vrsto in obseg upravičenj, pogoje za pridobitev in način uresničevanja pravice do socialne varnosti.⁴ Določitev dohodkov in prejemkov, ki se (ne) upoštevajo v lastni dohodek, vpliva na pridobitev pravice do denarne socialne pomoči in njeno višino. V skladu z ustavnim zahtevami mora zato zakon jasno in določno opredeliti, kateri dohodki in prejemki se upoštevajo pri ugotavljanju lastnega dohodka samske osebe oziroma družine. Določbe ZSVarPre in ZUPJS tem zahtevam sledijo. Zato predlagatelj za sprejetje ustavnoskladne odločitve v obravnavni zadevi potrebuje odločitev Ustavnega sodišča o vloženi zahtevi.